我国城市基层管理体制存在的问题、原因及对策

我国城市基层管理体制存在的问题、原因及对策 摘要进入新世纪，随着城市经济体制改革的不断深入和现代城市的不断发展， 对城市基层管理水平的要求日益提高。我国现行的城市基层管理体制弊端日益 突出，已不适应城市发展现状。本文通 过对我国城市基层管理体制历史沿革及现 状进行研究分析，摆出现有管理体制中存在的若干问题，并找出相应对策。 关键词 城市基层管理；问题；对策 一、我国城市基层管理体制及其现状 我国正处于全面的社会转型时期，随着改革开放的逐步深化，市场经济体 制的逐步确立，社会发展的内核已从单纯注重经济发展趋向以人为中心的内源 发展。我国传统的城市基层管理体制建立在传统的计划经济体制基础上，其重 要特点就是高度集中统一的行政化管理和一单位制为基础，实行城市区、街道、 居委会三级管理框架。 上世纪五十年代初，是我国新型城市的草创阶段，各个城市基层社区组织 在上级政府的领导下，围绕巩固和建设新生政权，恢复和发展国民经济做了大 量工作。1954 年政务院颁布的城市街道办事处组织条例和城市居民委员 会组织条例 。其中对街道办事处的职能作了如下规定：“办理市、区政府有关 民政事项，指导居委会工作和反映居民群众的意见。 ”在城市基层管理中，街道 办事处作为基层政府即区政府的派出机构，代表上级政府对辖区内的行政事务 和社会事务实施管理。对居委会的性质、任务和组织机构也作出了明确的规定， 把居委会建设纳入了国家组织法规，基本形成了作为国家机构街道办事处与作 为社会群体基层自治组织的居委会相衔接的格局。 政治体制与经济体制是相互适应的，我国改革开放前实行的是高度集中的 计划经济体制，政府权力可谓无处不在，无时不在。体现在人们的政治生活、 经济生活、文化生活和社会生活等各个方面。在这种情况下，产生了特殊的 “单位人”现象，所谓“单位人”现象就是在整个国家高度行政化的体制框架 内，国家通过职工所在的单位实现对公民的政治控制、社会管理、社会服务、 社会福利和社会保障等。通过农民所在的生产队实现政治上的控制和社会保障 （如一度存在“赤脚医生” 、 “五保户”制度）等。单位在这里不仅成为国家与 民众现实关系最重要的中介体，同时也成为职工与农民的身份、地位及人身依 附关系最重要的载体。对职工和农民来说，单位不仅是他们工作谋生的基本场 所，也是他们获取社会支持和社会保护最基本的场所。 改革前的城市基层管理体制的“单位人管理” ，包括党政机关、团体、企事 业在内的党政单位、企业单位和事业单位等，它吸纳了我国城市居民的绝大多 数，是城市居民的基本组成形式。而作为辅助部分的“地区管理” ，就是街道办 事处和居委会的管理，他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民，以及丧 失劳动能力的残疾人、无子女赡养的孤寡老人和军烈属等。改革前的城市基层 管理体制主要有这样几个特点:1.街道和居委会的权力很小，功能有限。国家主 要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和物资分配， 2 “街一居”自身处于边缘性地位。并且，区政府各类职能部门还在街道设立了 相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各 职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅助性工作， 比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等.” 。2.“单位”承 担了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会 权力的存在空间。 “单位”制度承担的不仅是经济职能，更多的是政治、教育、 行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管 理社会的能力，从而把“街一居”组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单 位居民范围内。3.居民工作空间与居住空间的区域分离。对单位体制内的城市 居民来说， “单位”就是其福利共同体，按照国家政策和规定负责为其分配工资、 福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架， “有事找单位” ，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不可 能有效实施社会管理。4.强化了居民的身份特征。在“单位”与“街一居”组 织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。 有单位的可以根据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则 处于城市社会的边缘。 改革开放后，以市场经济为导向的经济体制改革以及与之配套的相关政治、 社会体制变革导致整个社会结构性变迁，尤其是二十世纪九十年代后，单位体 制走向解体，城市管理重心不断下移，由单位人走向社会人，由经济体制改革 牵动的行政管理体制改革提出了转换职能即由管理职能向服务职能转化的要求， 直接导致了街道办事处承载的职能急剧增加，但其相对滞后的管理模式制约着 现代城市的发展。为改变这一状况，1990 年，民政部引进并提出社区建设这一 概念。2000 年 12 月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合转发民政部关于 在全国推进社区建设的意见社区建设在全国广泛推进。近年来，绝大多数城 市推行的是“居改社”的基层管理体制改革尝试，扩大原有居民委员会的规模 即将几个居委会合并为一个社区。在政府主导下，政府行为作用下形成服务体 系。仍旧采取区、街、社三级管理框架。居改社主要突出的是居民的自我管理， 自我教育，自我服务等自治功能和社会功能，突出的是“社会化”特征，但实 际上社区建设的行政化倾向仍非常明显。社区建设的拓展和延伸遇到很多深层 次的问题在原有框架内难以解决。 二、我国城市基层管理体制存在问题及其原因分析 1. 街道、居委会开展工作缺少法律依据与保障，居委会行政化倾向明显 对于街道办事处来说，由于城市社区的复杂性和规模较大，要实行有效的 社区管理和社区建设，必须以一定的政策法规为依据、作保障。而街道办事处 不是一级政府这就使它在管理中同驻街单位打交道时处于尴尬境地。而对于居 委会来说， 中华人民共和国城市居民委员会组织法中明确指出居委会是一个 群众自治组织，不是国家的行政机关，在政府与居委会之间没有行政上的隶属 关系，但事实上，政府对居委会工作事务的干预从人员配备等重要事务到居委 会日常琐细的宽广范围。街道办事处赋予居委会很多行政职能，让其成为自己 的下辖机构。首先，将居委会看成是基层政府的下属单位，直接向它布置各项 行政任务，向他发号施令，使居委会的基层群众自治组织性质有名无实。其次， 居委会成了有上级领导部门的下属机构，其结果不是造成工作上的繁重，就是 出现工作上的空档。再次，大部分居委会工作脱离现实，与当地居民实际需要 相去甚远，居民看不到居委会和他们自身利益有什么实际关系，有些居委会在 3 居民心中变得可有无，居民很少利用居委会维护自身的利益，也不相信自己的 参与能够影响居委会的决策，导致社区内自我服务、自我管理的意识低、能力 差。于是居委会的许多工作既缺乏法律依据，也缺乏群众支持，要开展活动就 十分困难。 2.条块分割、管理不畅 街道社区是居民、行政和企事业单位以及各种资源的集结地，按不同的工 作系统建立起来的，是社区利益的相关者。区域性事务由辖区各单位共同承担， 由于在过去相当长的一段时间内，各单位实行纵向领导，只对上级主管部门负 责，形成较突出的“条条专政”局面。各单位间彼此联系甚少，形成较为封闭 的系统，条块分割现象十分明显。街道、居委会无权对单位进行管理，更不用 说协调多个单位行动了，处于“看得见，摸得着，管不了的困境” 。社区中的各 主体通常有利益大家抢，有麻烦互相推，严重影响城市基层管理和发展。 3.街道办事处权限小无法应对利益主体多元化 随着市场经济体制的逐步确立，社区中的利益主体多元化越来越明显。首 先，建立现代企业制度需要各企业打破传统的分割状态，进而多项联合，形成 规模效应。随着企事业单位从行政中脱离出来，其部分社会职能也开始向社区 经营转移，成为相对独立的利益主体，社区成为其重塑形象，回报社会的立足 点。其次，单位组织开始与个人相分离，不再是个人利益的惟一载体。同时还 出现了很多新型区域性社会组织，如物业公司等新的利益主体，这些与行政系 统相分离的单位和个人，正成为社区利益上相对分离，归属关系相对独立各主 体，他们有要表达自己的利益和参与社区管理的内在需求。显然街道作为唯一 的社区管理主体，依靠单一的行政手段与行政资源已不能对社区事务实施全面 有效的管理。 4.街道办事处工作繁重、人员不足且管理人员整体素质偏低，老龄化和非 专业化严重 改革开放激活了整个社会体制，企业不再承担大量的社会服务，社会管理 和社会保障功能 。政府的部分管理，社会服务功能分化，以及居民个体对所在 社区依赖性增强，使街道办事处的职能大大增加。然而街道办事处社会职能的 增多和管理体制的落后形成明显的反差。许多街道本身的行政编制人员多则十 几人，少则七八人，街道工作量大而工作人员少，任务繁重，人员积极性低， 阻碍街道工作的开展。不可否认，我国基层管理人员是一只乐于奉献，热心基 层工作的队伍。但是，与现代化城市基层管理的要求相比，这支队伍的整体素 质还相去甚远。计划经济时期，政府对城市居民的控制主要通过单位来实现， 居委会作为单位机制的补充，只管单位以外的社会人员，工作也比较简单，因 此在人员的任职资格方面，条件也比较宽松，国家重视也不足。经济体制和行 政体制改革后，除少数发达地区的居委会处境有些改善外，大多数居委会处境 人在原地踏步，居委会往往成为离退休人员和下岗工人“发挥余热” 、 “再就业” 的渠道，这种状况严重阻碍了管理水平和服务水平的提高。 三、解决我国城市基层管理体制中问题的对策与建议 1.加快法制建设，发挥居委会自治功能 进一步明确基层管理组织的性质和地位，制定出操作性强的法律条文。我 国宪法和现有法律都规定居委会是“群众性自治组织”但在如何保证这一条文 的实现上，却缺乏相关的措施，从而使“居民自治”在实践上没有得到很好的 贯彻，出现了“上面千条线，下面一根针”的情况，使基层自治组织成了政府 4 的办事机构，要确保居委会的“自治” ，就必须以法律形式明晰政府，社区内其 他组织和基层管理组织各方的权责关系，使各方各司其职，各尽其能，信守自 己的权利和职责的边界，即不越位也不缺位。同时，由于居委会和街道办事处 有着密不可分的关系，街道办事处可将其部分服务功能交由居委会来执行。应 突出居委会承担的社区服务、社区教育、社区文化等各种职能，以居委会为立 足点，进一步提高居民自治水平，要求居委会向居民负责，并报告工作，涉及 全体居民利益的重大问题，由居民会议讨论决定，通过参与居委会的工作，使 居民切实感受到居委会的群众自治性质，从而激发居民的参与意识与归属感， 有利于居委会工作的顺利开展。 2.进一步改革政府，理顺关系，清除条块分割 街道、居委会承担了许多政府转变职能后的社会服务功能，在我国目前由 经济体制向政治体制改革推进的关键时期，需要多方努力。首先，必须进一步 改革政府和转变政府职能。政府职能转变有两方面的内容：一是把市场能够做 的事情交给市场，二是还权于民，调整政府与社会的关系，把政府不该管、管 不了、管不好的职能转移给社会组织来承担，形成“小政府，大社会”的现代 政府管理模式。其次，理顺政社关系，理顺街道办事处、居委会和社会团体的 关系，这也是提高城市基层社区整合程度的重要依据。街道办事处在承担政府 职能的同时，还应当承担制定社区规划、促进社区发展的职能。居委会应通过 发动社区成员参与社区活动，培养居民的认同感和归属感。 3.下放权力，突出街道办事处的重要性 市、区政府权力下放，职能部门机构下伸街道，赋予街道以综合管理、统 筹协调权。只有赋予街道办事处一定的职权，才能便于扭转由条块分割体制带 来的基层工作难以落实的现状，才能充分发挥综合协调职能，有利于促进基层 工作的开展。各地区的条块关系是有机结合在一起的，从本质上讲都是行使政 府职能，并没有根本的利害冲突，因而是可以协调一致的。关键是处理好管理 和协调的“度” ，即在一个街道区划内，办事处要代表区政府统筹协调城市管理 工作。对参与城管工作的各职能部门下伸街道的分支机构，它应有一定的统筹 协调权限，和必要的协调手段（包括行政的、经济的、法律的） ，但这些分支机 构的业务工作，仍应有其业务主管部门统一领导，遵照统一政策和法规办事， 不能化地为牢，各行其是。 4.增加人员、扩充编制，加强职业化基层管理工作者的培训 鉴于我国基层社区工作人员不足、老龄化和非专业化比较严重，而基层管 理对国家长治久安的重要性又日益突出，我们有必要借鉴西方发达国家的经验。 一方面有赖于全社会改变对基层社区管理工作的轻视态度，使有志之士和年轻 有为的人才愿意以此为职业，另一方面也有赖于国家加强对基层管理组织工作 人员的培养。根据各地实际需要，对街道办事处原有在编人员和编外人员进行 整改，适当增加编制，及时补充人员。为此我们不但需要对现有基层管理工作 人员进行培养，提高他们的工作技能和管理水平，也要在高校中开设相关专业， 培养专业基层管理人才。事实上，我国现有基层社区管理组织十余万个，如果 全部由专业人员来对