关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨

关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨 作者：贺东航 朱冬亮 2009 年 04 月 摘要：在实地调查的基础上，侧重从村级实践过程来分析评价新集体林权制度改革,对几个重要 问题进行探讨与反思：新集体林改可以做到兼顾效率与公平吗？林地集中真的有利于提高经营 绩效？明晰林权主体会促进经营者增加对林地的投入？新集体林改有利于林地的可持续经营？ 村民会议或村民代表决策是林改的最佳选择？研究认为，林地制度在村级实践过程中，是正式 制度和非正式制度共同作用的结果。新集体林权制度安排，并不是国家力量单方面所能决定的， 最终还是取决于国家力量、林地经营者、村干部和村民群体所蕴含的民间力量相互博弈所形成 的合力。今天中国的耕地承包制也同样面临一些亟待破题的新命题，而新集体林改的实施可以 为其提供某些镜鉴，需要引发学界同仁和决策层的认真思考。 关键词： 新集体林权制度改革、重大问题、思考 作者贺东航，法学博士，华中师范大学中国农村问题研究中心副教授（武汉 430079）；朱 冬亮，法学博士，厦门大学社会学系教授（厦门 361005） 在讨论之前,我们有必要从宏观层面对中国新集体林权制度改革的制度背景做一个简单的回 顾与探讨。 一、新集体林权制度改革的背景 长期以来,在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而 忽视了其中还包含着林地制度。而事实上，林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集 体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位和作用。从土地利用角度来看，如果说耕地能 够直接满足人们的“吃饭”问题的话，那么林地则可以解决社会的用材和维护生态平衡问题。 林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益。对于一些“靠山吃山”的山区农村而言，林地 生产资料的重要性甚至超过耕地。据有关部门的权威测算,我国农村集体林业资源总经济价值至 少高达 2 万亿元以上，其中经济林和竹林占 90 % 以上，在中国林业资源中占有突出重要 的地位。 在中国现有的土地面积中,耕地约有 18 亿亩，而林地却有 43 亿亩，相当于耕地面积的 2.4 倍，其中属于农村集体所有的林地有 25.48 亿亩。占全国林地面积的 60.1%，涉及农民 4 亿多。我国山区面积占国土面积的 69%，拥有全国 90%左右的林地资源。全国 2000 多个行政县 (市)有 70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国 592 个国家级贫困县，有 496 个分 布在山区。 由于大农业通常也包括林业，因此，“三农”问题包括了“林业”、“林区”、 “林农”问题，即通常所说的“三林”问题。可以这么说，要解决好中国的“三农”问题，必 须同时解决好“三林”问题。而要解决“三林”问题，国家的思路是实行林改，继续推动农村 改革的深入发展，进一步解放整个农村的生产力，因为只要这样才能有效解决 1500 多个山区 县和占全国总人口 56 %的山区人民的增收问题，也才能有效地解决好“三农”问题，这是 2003 年国家决定实施农村新集体林权制度改革工作试点的基础和前提。 其实，自 1978 年改革开放以来，中国对林地制度改革的探索一直没有停止过，其改革总体 上经历了三个阶段:上世纪 80 年代初的林业“三定”阶段、90 年代的集体林权主体多元化以及 新世纪以来的新一轮集体林权改革阶段。 上世纪 80 年代初，中央政府在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后，试图把在 农业上取得的成功经验引到林业上，使林业生产也能取得同样的效果，于是决定在全国开展林 业改革工作，其中林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）政策的 出台，成为十一届三中全会后我国林业改革的一个重要标志。 1981 年 3 月,中共中央、国务院发布关于保护森林发展林业若干问题的决定。决定 包括落实林业生产责任制，根据群众需要划给自留山，并落实林业生产责任制。至 1983 年，全 国有 65%的县市和 79%的生产队完成了林业“三定”工作，划定自留山 0.11 亿公顷。到 1984 年 底，95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作。至 1985 年，全国县级以上人民政府给 5600 多万户农民划定了 3000 多万公顷自留山。自留山由农民自主经营，农民拥有使用权和收益权。 但 1980 年代的林改没有成功，主要是当时市场经济的秩序还未建立，农民对政策稳定性和 连续性充满怀疑，集体村庄和村民都处在“雾里看花”的状态；简单照搬家庭联产承包责任制 的做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套措施跟不上；加上林木生长周期较长， 一些地方实行“分林到户”和“两山并一山”(把自留山、责任山并为自营山)的政策后，村民 担心林业政策多变，“多得不如少得,少得不如现得”,出现不种树、只砍树的现象，一度出现 乱砍滥伐的严重局面，山林资源遭到严重破坏。 为了制止乱砍滥伐，维护生态安全，1987 年中央宣布搁置“分山到户”。当年 6 月 30 日， 中共中央、国务院发布关于加强南方集体林区森林资源管理 ，坚决制止乱砍滥伐的指示， 一些地方政府把已经分下去的林地又重新收归集体村庄。结果在我国南方集体林区出现 “双轨制”，一些省份（如湖北省）继续实行林业分户经营制度，另外一些省份仍然坚持多种 类型的集体统一经营制度（如福建省）。 林业“三定”后出现了一系列的问题，中国集体林权改革的步伐似乎变得缓慢起来，集体 林产权地位又重新确定，由于集体林地区自然、社会条件各异，政府在林业家庭经营的问题上 摇摆不定，因此在上个世纪 90 年代出现了多种产权模式。在随后 1 十多年的制度变迁中，村集 体森林的控制权(部分或全部)逐步通过青山买卖、林地租赁、合作经营、划拨、改变森林用途 等方式转移到村庄外个人与组织或村庄内少数人手中，这一时期的集体林产权有家庭经营、股 份经营、合办林场、专业户造林（或管理）、国家与乡村（或个体）联营等多种林业共有产权， 实现多种形式并存的格局。我们称这一时期为集体林权主体多元化经营时期。这一阶段同样存 在不少问题，表现在几个方面：一是产权不清；二是利益分配不明确；三是政府对集体林产权 制度安排与变迁干预过多过滥；四是林地流转不规范，签定的山林承包合同大多数不规范。 针对这些情况，2003 年中共中央、国务院出台了关于加快林业发展的决定，标志着中 国新集体林权制度改革正式启动实施。按照国家林业局的改革进度安排，此次林改涉及全国 57 %的 森林面积。林改的目标是建立“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、 流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度。 福建、江西作为国家林业局确定的 最主要的试点省份之一,首先拉开了新林改的序幕。试点省份林改的目的是本着“经营者有其山， 植树者受其益，务林者得其利”的原则，积极探索建立适应社会主义市场经济要求的林业经营 管理体制，建立以农村集体经营、内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统 一的集体林业经营体制,提高林业的集约经营水平。总体而言,福建林改主要包括明晰所有权、 放活经营权；开展林权登记、发换林权证；建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制； 深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等四个方面的内容，最终目的是 通过对林业产权制度的改革，实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标。 截止到 2007 年 6 月底，福建、江西和辽宁等省已基本完成了以确权发证为核心的林业主 体改革任务。与此同时，云南、安徽、河北和山东四省的集体林权制度改革正在全面推开。天 津、内蒙古、吉林、湖南、湖北、广西、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等省份的 80 多个县也已经开展试点工作。全国共完成承包到户的林地约 5 亿多亩，占集体林业用地的 20 以上。在试点经验的基础上，2008 年 6 月 8 日，中共中央国务院制定出台了关于全面推进集 体林权制度改革的意见，该文件于同年 7 月 14 日授权新华社正式向社会全文公布，标志着新 集体林权制度改革在全国的全面推广实施，开始直接涉及到我国农村的千家万户。 对这个改革，舆论给予很高的评价，认为“具有像当年的农村联产承包责任制的重大历史 意义，是继土地联产承包责任制后农村的第二次革命”。而学界已有的相关研究大都是一 些具有官方背景或者林改制度的实施者所从事的社会政策性的研究，其研究重点大多是从相对 宏观的层面，突出对新集体林改所取得的经济成效的分析，而忽视了对林改的社会学意义的观 照。直到 2007 年之后，学术界对新集体林改的学术性探讨才开始逐渐增多。有鉴于此，我们 “集体林权制度改革后的中国乡村治理研究”课题组自 2006 年 8 月至 2008 年 9 月两年多时间 在福建、江西等省进行调研，获得了大量的实地调查资料，本文侧重从村级实践过程来分析评 价整个新集体林改，并对新集体林改中导致的林权集中等问题做初步的探讨与反思。 农史研究大师黄宗智先生曾经指出：要全面理解中国的小农，需要综合运用马克思的阶级 理论、舒尔茨的理性小农论、恰亚诺夫的小农理论、波拉尼的实体经济学以及人类学家格尔茨 的“农业内卷化”理论来进行分析。 黄宗智认为，研究小农问题，如果只是局限于宏观或 量的分析，很难免套用既有理论和信念，而微观的社会研究特别有助于摆脱既有的规范信念。 为此，必须借用社会人类学的微观实地调查法，直接到乡村去收集资料。而且从社会人类学方 法研究得来的第一手资料和感性认识，“使我们有可能得出不同于既有规范认识的想法，使我 们有可能把平日的认识方法从既有的概念到实证颠倒过来，认识到悖论的事实”。 应该说，时至今日，黄宗智所强调的研究视角和研究方法对于我们分析理解当前我国的新集体 林改依然具有重要的参考和镜鉴意义。 二、新集体林改可以做到兼顾效率与公平？ 众所周知，改革本质上是利益的再分配与再调整，其中所包含的效率与公平选择始终是困 扰改革的最大难题。事实上，任何的改革者都想在这两者之间寻求一种平衡。当前我国正在实 施的新集体林改也面临同样的问题。究竟集体林地是实行规模经营（大户经营）还是实行分散 经营（包山到户）？这一选择背后隐含的其实是国家对集体林权制度安排的效率和公平的选择 偏好。 在人多地少的传统小农经济中，生存理性与经济理性一直是学术界争论的焦点问题之一。 由于包括林地在内的土地攸关农民的生存，在目前我国农村社会保障制度体系远未建立完 善的基础上，土地在很大程度上依然是农民心目中的“命根子”。这个看似老生常谈的问 题却总是容易被主张实行土地规模经营论的人所忽略。正如陈翰笙曾经指出的：“在我们考察 土地所有权的分配方式的时候，我们不可把农民视为一个整体；我们倒是应该竭力从土地所有 权对不同的农民阶层有何影响这个角度去分析。”11事实上，对于农民来说，土地问题是如 此之重要，以至于社会中的任何一个阶层要想完整地占有土地的产权，都是难以做到的。土地 产权往往是被分割为所有权、经营权、收益权和处分权等，不同阶层的人通过占有土地产权某 一部分，以获取分成收益。12福建、江西两省的新集体林改的做法自然也不例外。 对于山区农村而言，新集体林改的实施被认为是继上个世纪 80 年代耕地承包制之后的又一 次重大改革。与耕地承包制改革目标相似，新集体林改的基础目标也是计划将林地使用权向农 户转移，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，让农民获得 重要的生产资料。然而，从新集体林改试点省份的改革实践来看，这次改革并没有完全达到预 期的目标。其最突出的一个表现就是，在不少农村地区，林改造就了少数借林权改革之机“快 速致富”的新“林场主”阶层，而大部分农民却因社会排斥失去了原本属于“大家集体所有” 的山场。换言之，林改没有能够很好地兼顾到效率与公平。这一点是新集体林改制度设计者当 初没有预料到的。 林改政策的设计，初衷是试图将“还山于民”作为新的集体林产权安排的原则和目标，但 首先要面对的现实起点却是：如果林地在此前已经流转出去，则没有山还给农民，而纠纷肯定 会就此产生。根据我们在福建、江西、湖北和贵州等地的调查，这种情况普遍存在。由于历次 制度变迁已形成集体林权主体多元化的格局，虽然福建、江西两省都提出新集体林改要实现 “均山、均权、均利”的“三均”目标，但又设置了“三维护”条款。所谓“三维护”包括 1、对已明确林权的予以维护，不打乱重来或借机无偿平调；2、在改革前签订的合同，只要是 符合国家法律政策，转让行为规范，合同给予保护；3、对合同不完善和不规范的地方，采取 “动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范，尽量维护原业主的利益。该政策的执行 事实上等于维护改革前的林权配置现状。换言之，从各地大部分村庄的村级改革实践看，此次 林改只是把林改前已经流转出去的集体林权给予重新确权发证（即“三维护”），而不是从根 本上对原有的产权配置做出变动，林权经营主体基本保留不变。虽然这样做的目的是为了尽量 降低改革的成本，并期望提高林地经营单位的效率，但如此一来，就和历次林改一样，新集体 林改也没有全面实现当初设定的实现山林初始产权在集体成员间公平分配的基本目标。13再 加上新集体林改实施过程中存在着政策排斥、信息排斥、资本排斥等诸多社会排斥因素，使得 林改后的林权大部分集中在包括少部分林业企业在内的林地经营大户手中，而大部分农民获得 的林权却非常少。 考察新集体林改的制度变革绩效，也应该考察不同社会阶层对于新集体林改的评价。由于 新集体林改后各地农村的集体山林普遍通过各种合法和不合法的方式向林地经营大户集中，客 观上导致不少农民失山失地。加上新集体林改中政府大幅度地实行减税让利，引发林权大幅度 升值，进而导致林地经营大户迅速暴富。面对这种情形，失去集体山林的农民自然会在心理上 失去平衡。他们和林地经营大户的矛盾也越来越深。但主流媒体又一直报道和宣传新林改是要 “分山到户”，这样无形之中就强化了农民的一种想法，即现实的林权安排并不是国家的本意， 只是地方政府故意违反中央政策才导致现在的林权过度集中的局面。他们相信，是地方政府和 林业“老板”相互勾结，以实施新集体林改的名义，把属于大家所有的山林据为己有。这样一 来，农民群众和林地经营大户、地方政府的矛盾就会越积越多，最终变成公开的冲突。2006 年 至今，福建、江西、湖北、安徽、贵州、云南各地频发的林权纠纷现象就很好地证明了这一点， 有的甚至演变为大规模的群体性事件。再者，由于不少林权纠纷直接牵涉到地方政府的利益， 地方政府也因之深陷其中。 如果说在新集体林改实施之前，是整个村集体组织在管护集体山林的话，那么目前新集体 林改之后，则是整个乡（镇）甚至整个县（市）的政府机构都在参与调处因改革而引发的各类 纠纷。在福建省的将乐县 B 镇我们看到14，为了妥善调处 D 村的林权纠纷，当地政府甚至不 得不组成 100 多人的调解组，进驻该镇调处此事。该县林业局各个部门的负责人几乎全部到场 参与处理此事，解决纠纷、维护稳定成为当地政府的头等大事，但进展至今仍不尽人意，其中 所耗费的各项人力、物力、财力及其他社会成本是非常惊人的。由此可见，新集体林改之后， 不少地方政府所支付的各项成本远远超过当初的预计。 当然，由于各省（市）之间的改革起点不同，导致改革的路径、方式和结果也不一样。福 建省在上个世纪 80 年代的“林业三定”时期大约只把全部集体林地的 20%多承包到户，其中大 部分还属于毛竹林，至于剩余的商品用材林则基本上维持改革前的集体统一经营模式。而在改 革后的近二十多年中，福建省各地的村集体组织已经通过拍卖、流转、个私造林、合作造林等 各种途径，把大部分的集体林地流转给林地经营大户经营。即使剩下少部分山林没有流转出去， 也是因为林地条件差而无人经营。以致到了新集体林改实施时，很多村庄已经基本无林可改了。 而其他一些省（市），由于当初在“林业三定”时就已经把大部分集体山林承包到户经营， 在很大程度上实现了“分山到户”的目标。至于新集体林改的实施，不过是重新给村民换发林 权证而已。这样的改革程序自然较为简单，所遇到的改革阻力也小得多。但即便如此，这些省 （市）也很少把“林业三定”后剩余的仍由集体统一管护的山林分山到户，而是通过招投标拍 卖等方式流转到少部分人手中。以湖北省为例，该省很早就通过“林业三定”和“两山合一山” ，将大部分集体山林落实到了农户经营（约有 60%-70%山林下户）。2001 年初，国家林业局下 发了林木和林地权属登记管理办法的政策文件，湖北省就按照国家林业局的要求，在 2002 年开展了重新确权发证工作。经过几年时间，这个省己有 60%至 70%以上的山林换发了林权证。 但是，值得注意的是，湖北省一些地方约有 30%至 40%“林业三定”时未分到户的集体山林，被 村集体组织以拍卖形式流转集中到少数个人手中，且这些拍卖行为大部分是突击性地发生在 2004 至 2007 年新集体林改实施前后期间，由此引发了农民广泛的质疑和不满。类似的情况在 云南、贵州等省也同样存在。15 有学者曾不无担忧地指出，在目前我国农村地区社会保障制度远未建立健全的情况下，集 体林地依然具有社会保障的功能，因此集体林地和林木的流转都要适度，防止因过度流转而出 现农民失山失地现象，导致农民因缺乏维持生计的基本条件而造成社会动荡。16这种提醒非 常有道理，也是值得我们高度重视的。过去一直讲效率优先，兼顾公平，但我们认为只有公平， 才会有效率。在已经有纠纷的情况下，地方政府不宜强行推动林业权属流转和变更，而是一定 要先考虑到公平原则。本文所列举的一些例子表明，如果林改过程中的林地流转不公平和不规 范，必然会埋下纠纷的隐患，最终会使效率归零。 三、林地集中有利于提高经营绩效？ 小农经营的现代性适应问题一直是学术界争论的焦点议题之一。很多学者都以耕地经营为 题，对此进行了广泛的探讨。而大部分观点都认为耕地规模经营可以提高经营绩效。其中赞成 规模经营论的学者以我国现行的耕地承包责任制中耕地利用过于细碎化，不利于达到规模效应 为由，要求对耕地进行规模化，把部分耕地集中到所谓的种田能手手中，让他们来耕作。但也 有人对此论点提出反驳。如赖泽源先生曾经对中国的农业生产现状进行深入研究之后发现，我 国农地规模和农业产出（以农产品数量为准）是一种“负相关关系”，即农地规模小的反而效 益更高。17还有的学者则强调了客观环境决定了我国不宜实行耕地规模经营。如王郁昭认为， 农村耕地规模经营是以城市化为前提条件的，而我国绝大部分农民还是生存在农村中，国家目 前还不可能为他们提供其他非农业的就业机会，因而我国仍然要以小农经营模式为本，不应该 单纯地奢谈规模经营论。18 实际上，早在本世纪 30 年代，苏联著名学者恰亚诺夫就提出，农民的家庭农场具有长期存 在的合理性，农业本身由纵向一体化走向横向一体化，即土地规模集中，需要一个较长时间的 发展过程。在生产力没有发生重大变革的情况下，以个体家庭农场为单位进行经营，比大规模 土地集中经营更具有优越性。农业生产发展应该走以农民家庭农场为主体的合作制道路。半个 多世纪过去了，恰亚诺夫的理论似乎被证明是极富先见之明的。亚洲、非洲及拉丁美洲的实践 印证了其理论的价值。19 诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨也极力反对小农经营低效率论。在他的名著改造传统农业 中，舒氏指出：改造传统农业（小农式的农业经营模式）的一条可行途径，就是在保留原有的 小农经营模式的前提下，把现代的工业成长因素导入传统农业中，即可以完成对传统农业的改 造，使之向现代农业过渡，而不是消灭小农经营模式并把它们改造成为西方的大规模的农场式 经营模式。舒氏还提出，要真正完成对小农的现代化改造，必须满足三个前提条件：一是建立 一套适用于传统农业改造的制度；二是从供给和需求两方面引进现代生产要素；三是对农民进 行人力资本投资。20舒氏还一直引用人类学家索尔塔克斯（S. Tax）的一个便士的资本 主义和另一位人类学家戴维霍珀（W.David Hopper）的著作中印度北部农村的经济组织 的研究个案，以此来作为其立论依据。这两部著作，所讲述的都是关于传统农业社会的小农们 理性的一面。也就是说，他们在现有的生产体制之下，其整个农业生产都是非常有效率的，而 并非像一般人所想象的那样无效率。21 中国学者蔡昉也曾经谈到农业规模经济问题。他认为，“经济学上所讲的规模经济，是指 在假定技术条件不变的情况下，生产要素同比例增加所引起的超额收益增量。”但是如果针对 农业来说，“这种规模经济很难直接观察，因为农场规模的变化总是伴随着技术的变化和要素 配置比例的改变。只有将技术变化和要素配置比例改变引起的收益变化因素消除掉，才能看到 严格意义上的规模收益是否存在。”22蔡昉对人民公社时代集体制的“规模经济”进行了分 析，得出的结论是这种意义上的规模经济效益不明显，因为其中存在监督费用过高和激励效益 不足的损失，其结果是得不偿失。23国外的一些学者也持类似的观点。24蔡昉还认为，我 国的农村改革是“一种诱致性的制度变革”，它塑造了一个崭新的农村经济微观基础，那就是 农户。农户不仅具有有效配置资源、选择技术道路的动力和权利，而且具有选择最恰当的制度 安排的动力和权利。“农户一旦成为可以自行选择技术道路和制度安排的主体，就会根据自身 对制度服务的需求，寻找和创造相应的制度供给，制度变革就成为一个不断的、诱致的过程。 ”25 事实上，决定一个国家和地区的土地是否适合采用规模经营的外部因素是多方面的。其中 最重要的一点是农业人口与土地的比例。对于那些人多地少且工业经济发达的国家或者地区而 言，比较适合采用小农制的经营模式；而对于那些人少地多的国家和地区来说，则采用规模经 营比较合适可行。上个世纪中叶，包括日本、韩国和我国台湾在内的东亚国家和地区都采取平 均化的土地改革模式，并且取得了成功。但是美国学者 A.R.科恩认为，这些东亚国家和地区的 改革模式不一定也适用于其他发展中国家，原因在于日本、韩国和台湾地区在改革之前，其耕 地占有就比较平均，所以改革遭遇到的阻力就相对要小得多。而其他国家和地区的情况并不是 这样，它们的土地集中情况要更加严重。科恩甚至认为，制度变革的成本是非常高昂的，以致 于有的国家和地区付不起制度变革所应该付出的代价。26 上述论点对当前我国正在实施的新集体林改无疑具有很大的启示意义。从试点省份的实践 来看，新集体林改是否达成了预期的增加林业产出的目标，这种产出增加又是通过何种途径获 得呢？ 官方的资料表明，试点省份的新集体林改取得了很大的经济绩效，主要表现为林业产业发 展速度加快，林业产值大幅度增加，林农收入增加等。不过，我们认为，试点省份的林业经营 绩效的提升应归功于林业经营市场化改革、政府减税让利和宏观林木市场繁荣等，而不是因为 林地集中规模化经营所导致的（至少目前还看不出来）。其中政府的减税让利占有最为重要的 地位，对山林快速升值贡献最大，其他两个因素只是为林木市场化交易提供了制度平台。这点 和中国 20 世纪 80 年代初期的耕地承包责任制有很大的不同。据林毅夫的测算：19781984 年 耕地承包制改革期间中国农业总产出增长中，有 46.89%直接来自于家庭联产承包责任制改革， 另有 45.79%来源于投入的增加。投入所致的增长的来源中，化肥使用的增加最重要，单此一项 就贡献了产出增加的 32.2%，其余则是来自农业技术的提高，如稻种的改良等。27不过，林 毅夫没有把政府提高农产品收购价格因素计算在内。反观福建省的新集体林改，产权制度的变 革确实促进了林业经济绩效的提高，主要表现为林权制度明晰之后，激发了林权承包经营者对 林地经营的投入，特别是各种非公造林所占比例大幅度上升，但除此之外，其他的经营绩效在 短短数年时间根本体现不出来。原因很简单，一代林木一般要经过 20 年才能变为成熟林，即使 是种植桉树之类的速生丰产林，至少也得七八年时间。而福建、江西两省的地方政府在 2006 年 前后即开始大力宣传新集体林改取得了重大经济绩效，此时林改才经过 3 年时间，所谓的因为 投入增加而导致的产出增加还没有显现，这与耕地经营是不同的。因此，要客观评估包括福建、 江西两省在内的新集体林改所取得的经济绩效，还必须考虑到其中涉及到的其他多方面的因素， 并不完全是归功于林权制度变革本身。 在我们看来，目前试点省份的新集体林改所取得的经济绩效，在很大程度上只是林业利益 的再分配而导致林业产出的虚假提升。新集体林改实施前，林业经营利润大部分被各级政府的 高税费所分割去了，而林改之后，政府一方面通过政策性的减税让利，另一方面通过改革木材 流通体制，取消原有的统购统销的垄断经营，导致林木市场交易成本大大降低，这样一来，政 府等于把相当大的一部分利益让渡给林业经营者，无形当中似乎林业产出就大为增加了。但是 很少有人注意到，自从林业税费减少后，不仅山区县（市）、乡（镇）的地方财政大幅度下降， 而且山区的村财收入也大幅度减少，有的甚至因此陷入困境。这还不算那些因为林木购销体制 改革而下岗分流人员所产生的利益让渡。我们认为，地方政府所大力宣传的林业产出增加，很 大程度来源于原本分散在各个部门的林业剩余价值。 值得注意的是，由于林权的过度集中，政府的减税让利大部分流落到少部分林地经营大户 手中，各地因此而出现了少数借林改之机的暴发户。这几年，福建省的山区县（市）林业企业 之所以发展很快，其深层原因也是政府的减税让利政策使得发展林业企业更为有利可图。换言 之，截至目前，包括福建省、江西省在内的新集体林改政策所导致的产出增加大部分是利益再 分配结果，而不是真正严格意义上的产出增加。 除此之外，试点省份林业经济绩效提升与国家政策导向、林产品市场的复苏和山区交通网 络的增加也有很大的关系。在林改之前，林木市场发育不充分，林木市场流转成本居高不下， 再加上与林木有关的上游林产业（如家庭装饰业）也相对不如现在这般发达，导致市场对林木 原材料的需求较少，林业市场普遍比较低迷。而林改之后，林产品市场发展势头迅猛，自然带 动了与此有关的下游林木生产的发展，进而直接引发林木及山林的快速升值。28 再加上近几 年国家加大力度建设“村村通“工程，山区的交通有了很大的改善，山木运输难的状况有了很大 的改观。 我们注意到，包括政府官员在内的不少人都极力主张，如果让农民家庭来小规模地经营林 地，将无法增加对林地的资金和技术投入，也无法防范因此而带来的经营风险，最终也就无法 提高林地的经营绩效。这种论点尤其在林业主管部门内部和林业企业管理者中大有市场，因为 包括政府林业部门在内的林地经营大户已经大规模购入林地。在这种情况下，主张林地集中可 以提高林地经营绩效，隐含着维护自己的团体或者部门利益的可能性。 在田野调查中我们发现，即使是那些已经租赁给林业企业经营的集体林地，其所带来的规 模效应也不明显。因为在目前的经营体制下，林地的规模经营并不可能采用更多的新技术，至 多是种植新树种而已。林地的经营依然是要靠简单的人力来完成，不可能采用大规模的机械化 操作提升林地经营管理的效率。即使是种植速生丰产林之类的新树种，也与分散经营并不矛盾， 因为可以通过“公司+农户”等组织形式达成规模经营的目标，在很多场合，林地的规模经营会 导致资本投入增加的命题并不成立。 四、明晰林权主体会促进经营者增加对林地的投入？ 制度经济学家普遍认为，产权具有排他性，产权的明晰界定会减少不确定性，进而增进资 源的有效配置与使用。29新集体林改政策的设计者认为，只要明晰林权主体，就能够促进林 地经营者增加林地经营的投入，进而提升林业经营绩效。那么，林改的实践是否果真如此呢？ 根据我们对各地村级林改实践过程中的田野调查，试点省份的新集体林改后林地经营绩效 的提升大都是来自于政府的减税让利和市场化改革。以福建省的林改实践结果表明，只要政府 能为林地经营提供良好的外部条件，就会激发农民的“小农理性”，由此带来的激励效应甚至 超过所谓的规模经营。正是由于试点省份在实施新集体林改过程中大幅度降低了林业经营税费 负担，使得林地经营有利可图，各地林农才大力植树造林，“把山当田耕、把林（竹）当菜种” ，“像种粮一样育林、像管田一样管山”。此情此景令人联想到上世纪 80 年代土地承包制刚实 行的景象。如果没有这个至关重要的外部激励机制，即使是分山到户，同样也无法刺激农民增 加投入。 例如，福建省武平县捷文村在“林业三定”时就已经实行包山到户，但是在过去的二十多 年中，直到新集体林改实施前，当地村民也不重视林地经营，原因很简单，长期以来，经营林 地无利可图。因此，尽管该村平均每户承包经营的林地可达 153 亩，人均近 40 亩（扣除生态公 益林），但是当地村民的生活依然很贫困。如果该村村民重视林地经营，管理得当，那么即使 以平均每亩山林价值 2000 元计算，则每户的山林资产也应达到 30 万元以上。实际的情况却是， 目前捷文村每户农户的林业资产大多是在 1020 万元，这就是当地村民不重视投入的结果。直 到 2003 年减税让利和林木市场改革后，当地村民才真正重视投入，开始认真植树造林和管护。 事实上，我国很多省份在“林业三定”时就把大部分的集体山林分给农户经营，但并没有 带来林地产出的增加，而且越是山区的农民，生活越是贫困。所谓守着的“金山银山”，实际 上和守着“荒山”没有多大差别。即使是新集体林改实施后，由于不少省份所做的工作仅仅是 确权发证，并没有出台类似福建省、江西省这样的减税让利的措施，自然也就无法刺激林农增 加投入。因此，后续省（市）在继续推进新集体林改时，应把切实减轻农民负担，建立长效预 期机制作为改革的重点步骤，让农民真正感觉到经营林地有利可图。只有这样，新集体林权制 度改革才能真正取得成效。 制度经济学认为明晰产权可以增加投入，殊不知这只是促进生产要素增加投入的一个前提 性条件。如果没有其他的配套制度支持，明晰产权本身并不能达到增加产出的目的。曾经有国 外学者在 2004 年 4 月于瑞士召开的关于“各国林业管理模式国际学术研讨会”上指出，目前在 世界范围内还发生着各种形式的公共管理和财政分权，这正成为一种全球现象。明晰林权主体 的努力在亚太地区尤为普遍。弗格森（Ferguson）等对亚太地区 21 个国家的情况进行调查与分 析，认为“明晰森林产权不是一种万能药，也并不总是有效的或公平的。在分权的过程中，它 可能有助于减缓贫困和促进森林可持续经营，但它本身并不是一个足够的措施。”30这种观 点可谓切中当前中国林改的时弊。 如果我们回忆一下上世纪 80 年代“林业三定”时期的改革，可以发现，由于当时林业生产 经营利润非常低、预期收益风险较大、前期投入大而无收益等特点，对尚停留在为温饱而劳作 的林农，无论在心理素质还是经济实力上都无法承担任何风险。另外，“三定”的主要政策是 划定自留山和责任山、落实林业生产责任制，在操作方面除了开展单一的确权之外，并没有考 虑与之关联的收益权、处置权落实问题，更没有考虑与之配套的发展体制、机制和政策问题。 尽管 1985 年年初，中共中央、国务院曾经发布关于进一步活跃农村经济的十项政策，试图 “进一步放宽山区、林区政策”，包括在集体林区实行“取消木材统购，开放木材市场，允许 林农和集体的木材自由上市，实行议购议销”的政策。但是随后出现的乱砍滥伐现象迫使国家 取消了这项改革举措。在此之后，直到新集体林改实施前，国家再也没有开放木材市场，而是 一直基本延续实行计划经济时期的垄断经营购销体制。在这样的林业体制中，农民经营林地根 本就无利可图，自然不可能增加投入。林农的投入不足显然不完全是由于林地经营规模过小、 产权不明晰所致。 事实上，关于产权现象，经济学和历史学素有兴趣。经济学认识到，产权区分提供了交易 秩序和安全，对于建立预期、责任、合约和效率有明显作用。历史学则揭示了财产权模式的演 变，说明了由于产权竞争导致的社会、政治冲突，以及各种制度性解决方案发生的历史条件和 因果关联。这些知识使我们获益。但是产权现象仍然有许多未解的问题，这令社会学者和政治 学者好奇。 据訾小刚和赵旭东在江西省遂川县石村对当地林权改革调查，发现当地有很多偷砍树木、 毛竹的情况。他们认为，在“偷”的背后，有许多有待研究的东西。例如:林区农民时常去偷砍 树木和毛竹，但却不去偷同样都生长在野外的水稻，不去偷别人家的牛。众所周知，2003 年国 家林业局在江西林改时已明确规定，林地一旦确权发证，林地所有权就属于个人所有、50 年不 变。为什么已被国家法律明确了的东西，且山场上的界址已经划清楚了，林区的农民们却没有 把林木等同水稻一样看待呢？他们的调查发现，山场上国家划分的界址并不能很好地起到在法 律意义上的物权保护作用。在物权法中,物权的最基本特征就是物权所有人对物具有的支配性、 排他性、绝对性和可转让性。31 国家通过新林改，有意强化产权归属，并落实经营主体，建立责权明确的林地产权，但在 福建和江西省的一些个案表明，基层政府原希望借林改来制止偷砍林木的现象，但这一现象却 大有愈演愈烈之势，这在一定程度上为林权改革的真正落实提出了一个难题。国家政策、法规 在村落中的运行效果不明显，国家期望的经营方式与村民现有的经营方式相脱节。国家希望通 过新林改，能够让农户对待山场就像对待稻田那样，对山场有一定的投入，同时，通过流转， 使得山场能规模化经营。但实际上，多数村民认为山场上的东西是自然生长起来的，不需要对 山场进行投入。 斯科特曾说：“我们永远不能假设地方实践与国家理论是一致的”。我们需要思考的是： 为什么不同的人群认同的“产权规则”是分歧的？这些分歧由什么造成？怎样变化？国家新林 改关于产权明晰的政策进入地方性知识中会有什么变异?有没有转变成为村民的经验知识？ 五、新集体林改有利于林地的可持续经营？ 虽然试点省份的新集体林改客观上促进了部分农民的造林积极性，但是林地资源利用的可 持续性一直受到不少学者的质疑。前文已经提到，由于林改后林权过度集中而引起农民的不满 和抗争，这种局面在客观上可能使得林地经营者转向短期性经营，自然威胁到林地的可持续利 用。但这还仅仅是其中的一个方面，除此之外，新集体林改还可能引发其他危及林地可持续经 营的问题。 首先，新集体林改后，生态公益林的管护问题开始凸显出来，由于目前我国的生态公益林 补偿标准过低，不利于公益林管护。 其次，由于在新集体林改的实施过程中，很多村都是采取一次性转让山林或者一次性收取 林地使用费的做法，这种做法虽然短时期增加了村财收入，但却是“竭泽而渔”，致使很多村 的村财收入失去可持续发展的基础。此举将直接威胁到未来的村集体组织是否还能够正常运转， 并削弱村集体组织的公共资源供给能力。众所周知，无论是推动农村城镇化进程，还是实施社 会主义新农村建设，都离不开村集体组织的大力参与和支持。一旦村财枯竭，村集体组织将陷 于瘫痪，后果不言自明。 再者，由于有的地方的山林高度集中在少部分林地经营大户手中，由此引发当地村民的广 泛不满，为此，他们可能采取非理性的乱砍滥伐，导致一些山林遭到毁灭性破坏。如此一来， 不仅危及林改后的整个林权制度安排，而且危及当地的生态平衡和田地利用。历史上，这样的 经验教训是非常多的。在现行的林权制度安排下，也有可能导致历史的重演。 特别需要指出的是，和其他经营资产不同，由于林地经营的管理和监督成本非常之高，如 果林地流转过程不规范，经营者要持续经营已购入的林地会有相当的难度。在福建省 J 县，我 们看到，由于近两年当地农民与“两公司”（指的是地方国营林业公司常青林业建设投资有限 公司和外来资本腾荣达（福建）制浆有限公司）的林权纠纷愈演愈烈，面对当地的盗砍盗伐成 风以及不断出现的农民群体上访现象，“两公司”特别是外来的腾荣达公司疲于奔命，已经开 始考虑放弃进一步增资甚至放弃长期经营的打算。他们急于把山林变为现金资产而不排除短期 经营行为的可能，这样一来，必然损害当地的生态环境。因为他们实在无法支付因林权纠纷增 加而带来的成本增加。一旦当地村民联合起来采取不合作的抗争方式，那么“两公司”的林地 经营将立即陷入困境（如发生火灾，当地村民却拒绝救火）。值得庆幸的是，目前当地村民还 没有采取人为故意纵火的方式来表达自己的不满，一旦走到这个地步，“两公司”林地经营将 变得寸步难行。32 而江西省西部山区的 T 县自 2004 年新林改以来，当地山民与外来资本绿 海木业有限公司就一直冲突不断，绿海公司是 2004 年被地方政府的招商优惠政策所吸引，落户 T 县，4 年来陆续在当地收购近 8 万亩山林，导致当地出现大量失山林农。随着相关税费的大幅 度下调和市场的需求增长，木材的价格大幅上涨，虽然在政府的协调下，绿海公司决定额外每 亩每年补助林农 5 元，补至 2014 年。但现在当地每立方木材的价格是 2500 元左右，几乎所有 林农都为巨大的价格反差而心理不平衡，加上当时林地流转时存在不公平和暗箱操作，于是林 农开始盗伐绿海的山林，而绿海公司的护林员则用罚款和暴力对付盗伐的失山林农，两者关系 不断恶化。直至演变成一场大规模群体事件。绿海木业公司遭到山民的洗劫，直接损失 675 万 元。33 事实上，早在群体性事件爆发之前，绿海公司的砍伐立方数就开始以数量级的趋势在 上升，短期经营的目的很明显，而在它的背后，是一场新林改后“资本上山”后影响深远的生 态失衡和林地经营模式的剧变。 据我们课题组在 T 县的调查，绿海公司在 T 县近几年的无限制砍伐和烧山等行为，已对当 地的生态和环境造成破坏，并侵犯了林农自小就培养起来的对山林的感情。T 县每年 10 万立方 林木砍伐指标中，有 6 万立方给了绿海。2006 年，绿海公司开始砍伐，有村民认为，绿海公司 只顾眼前利益，不顾后代子孙利益，大肆砍伐山林，甚至连幼苗都不放过。在大锻镇，不少前 几年流转给绿海的山被砍伐成迹地以另造速生林树种，结果造成水土流失，导致大锻电厂发电 量不断下降。34 六、村民会议或村民代表决策是林改的最佳选择？ 以福建、江西两省等为代表的试点省份在实施新集体林改时，采取了一个被认为是属于成 功经验的做法，即在总体上维持现行集体林地产权制度安排的前提下，把林改的具体操作权力 下放给村级集体组织，即允许各村实行“一村一策”，由村民或村民代表自行民主决定林改的 实施方案。 事实上，在新集体林改实施之前，福建、江西两省转让山林，经过招标和评估程序的林权 流转非常少。因为在那时，一般村民甚至对村民代表的概念都没有，大多数村民也不知道本村 的村民代表是谁。因此，到了要实施新集体林改时，大多数村庄的村干部和村民对本村的村民 代表的具体身份都搞不清楚，以至于相关部门不得不到各乡（镇）的民政办去查找相关资料， 才确定村民代表的真实身份。不仅如此，很多村民代表实际上只是挂名的，长期以来没有履行 任何的职责，也没有享受相应的权利和义务。 2003 年，由于福建省林改政策的严格规定，新集体林改实行“一村一策”，村级林改方案 必须经过本村 23 的村民代表或者村民会议讨论通过方可施行，此后，福建省集体林区的村级 民主发展进程因之得以迅速推进。2006 年，我们在 A 乡进行田野调查中亲历了当地村级选举的 过程，从中感受到新集体林改给当地村级选举所带来的积极影响。正是由于新集体林改严格实 行村民代表或者村民集体决策制，导致村民代表的职责和地位受到了前所未有的重视。过去 “村两委”干部特别是村书记和村主任说了算的事情，现在要村民代表集体说了算，村代表开 始成为“村两委”干部和外来林业资本公司拉拢和巴结的对象。 集体林改的实施，无疑给所有的村干部和村民都上了一堂民主教育课。新集体林改后至今， 不少村庄的村集体开始逐步建立一些新的决策及执行机制。包括原先没有公开的村财村务开始 逐渐公开；村庄的重大公共事务必须经过村民代表讨论通过方可实行；村主任的选举罢免都由 村民大会决定，任何外力无权干涉，等等。这些现代民主观念开始逐步深入到普通村民的记忆 中，他们的民主自觉性正逐渐被激发出来。 不过，新集体林改的实施在很大程度上虽然促进了村级民主和村民自治的发展进程，但至 少在目前阶段，我们对此所带来的影响不可做过高的估计。 首先，试点省份在实施新集体林改过程中，各村普遍采取的做法是依据我国现行的村民 委员会组织法和土地承包法的相关规定，要求本村的林改方案必须经过村民会议或者 2/3 村民代表通过方为有效。这种做法看似保证了村民对林改的发言权、知情权、参与权和决 策权，也看似非常合理公平，但是村民群体对林改的参与是有限参与，其所谓的决策权也是有 限决策，并不是充分参与和完全决策。 其次，客观地说，由于新集体林改是一个政策性很强的制度变革，以普通村民和村干部的 阅历和知识积累，他们难于在短时期内知晓国家新集体林改政策的具体内容，也很难完全理解 和把握国家实施集体林改的真正意图。再加上很多村民代表未经民主训练，没有“参政议政” 经历，参与村级公共事务能力较低，缺乏职责意识。很多村民代表在参与村级事务中缺乏全局 和长远意识。这种客观局限性决定了他们很可能会犯群体性错误，出现群体性决策失误，从而 给村集体和全体村民带来不可弥补的损失。 在福建省 L 县和江西省 T 县的村级林改实践中，村民代表出现群体性决策错误的最典型的 一种表现就是，各村的村民代表大都同意把本村的山林以招投标形式转让，这种做法虽然可以 保证村集体获得一次性收益，但却极大地损害了村集体和村民的长远利益，也无益于村集体经 济的可持续发展。 2004 年，福建省 A 乡 Z 村在新集体林改实施过程中出现的招投标流转山林的例子就很好地 证明了这点。这个村的村民代表经过集体研究表决，决定把本村 2556 亩山场集中捆绑起来，实 际只按照 2385 亩有林地计算，通过公开招投标的形式转让给一个当地的林地经营大户。当时这 些山场的平均每亩标底价为 400 元，实际“中标”转让价为 411 元，总价为 98 万多元。如果这 些山场留到 2008 年，每亩平均价至少可以达到 15002000 元。总价将升值到 357.7 万477 万元。短短 4 年时间，Z 村损失至少在 260 万元以上。按照村民代表的经验判断，当时外来资 本开出来的林地林木价格已经很不错，因此，Z 村的村民代表同意把本村的集体山场捆绑拍卖， 把村集体林木资产变现，这种短视行为导致了群体性决策失误，其最终结果就是造成广大村民 因之失山失地，未能分享到林地林木增值的收益。 村民自治要面对两个问题，一是村民民主管理，一是村民民主管理可能的限度。如果只关 注前者而不关注限度，那么村民自治就不会真正向前发展。在许多国家和地区的公民投票法中 规定，有些领域是不能公投，而必须把它从投票中独立出来，不允许人们通过一人一票来进行 的。以我国台湾地区所制定的公民投票法为例，该法规定预算类和投资类等领域的议题不 能进行全民公投，因为专业性太强，这个部分须交给专业人士或精英进行审议民主讨论（如立 法院设立的一些专门委员会，而委员必须是该领域的专业人才）。事实上，一个集体山林资产 评估涉及到树种组成、林型、平