关于控制地方融资平台风险的提案

关于控制地方融资平台风险的提案 摘要：全国政协十一届五次会议提案第 2850号 _ _ 案 由:关于控制地方融资平台风险的提案 审查意见：建议国务院交由财政部办理 提 案 人：陈英旭 主 题 词：债务,管理 提案形式：个人提案 内 容： 地方融资平台通常是指由地方政府及其有关部门通过财政拨款或注入土地、股 权等资产方式设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的公共经济实体。 不可否认，近年来，地方融资平台在刺激经济、保障民生以及推动区域社会事业快速发展 过程中发挥了重要作用，但其导致的财政风险与金融风险也同时引发了社会各界的关注和 担忧，需要各级政府部门居安思危，防患未然.地方融资平台既是载体，也是债体。在地方 政府缺失正常发债的条件下，以地方融资平台为主要举债载体的地方政府债务，增长速度 较快，规模日益庞大，地方政府的“债务财政”格局正在加深，债务风险日渐显现，这种 风险的产生有一定的现实必然性。 一、地方政府融资平台风险的成因 1、财税体制是地方融资平台风险产生的诱因。1994 年分税制财税体制改革使得 中央财政收入的比重不断提高，但财权上收和事权下放的倾向则使得地方财政日益捉襟见 肘。由于地方政府事权较多，但财源有限， 预算法又不允许地方政府公开举债，因此， 地方政府只好成立地方投融资平台，进行了投融资体系的探索与创新，从而导致地方融资 平台风险的快速聚集。 2、政绩竞赛是地方融资平台风险猛增的主因。地方官员政绩竞赛的核心往往是 区域 GDP增长速度的快慢，而 GDP增长变化情况对地方官员的职位保留及其升迁影响较大。 不难发现，投资特别是地方政府投资是短期内刺激区域 GDP增长的最有力和最常用政策工 具，而地方官员政绩考核制度环境的激励和刺激强化了地方融资平台对投融资风险增长机 制。 3、银行竞争是地方融资平台风险扩大的“助推器” 。客观上讲，地方政府融资 平台比较特殊，具有“准财政”的性质，其承贷主体、用款主体和还款主体往往不一致， 这易于导致银行对资金使用的监管存在盲区。许多地方的商业银行为了争取地方政府投资 项目，在地方政府支持或担保的情况下，往往对地方融资平台公司的各种项目还贷风险情 况要么掌握信息有限，要么视而不见，导致地方融资平台债务风险迅速放大。 4、平台自身缺陷及其监管不足也是地方融资平台风险膨胀的重要原因。地方融 资平台的自身缺陷包括“先天性不足”和“后天性失调”两种，前者是指平台公司及其业 务的泛化（即没有实质项目支撑纯粹为从商业银行贷款而凭空拼凑一个平台） ，后者是指平 台公司成立后资本金严重不足、平台资金随意挪用和滥用、治理结构混乱（如平台公司高 管人员由地方行政官员转行任职或兼任）等。许多地方政府投融资业务摊子铺得较大，拥 有数十家平台公司，但财力有限，导致单个平台的资本金严重不足，使得平台自身的抗风 险能力降低，再加上对平台公司举债行为和投资活动监管不力，往往导致地方融资平台的 风险不断聚集。当然，不同地区的融资平台公司素质与监管水平存有差异，也导致不同地 区的融资平台风险程度会有所不同。 二、防范和化解地方政府融资平台债务风险的建议 1、以首批自行发债试点省为契机，理顺债务管理体制，全力打造“阳光运行、 阳光监督”的融资平台。 国务院决定于 2011年在浙江、上海、广东、深圳开展地方政府自行发债试点。 对试点省份来说，这种试点身份具有“双刃剑”效应：既有利于本地区应对政府融资平台 治理下的偿债风险，又对直接管理债务风险提出了挑战。为此， （1）进一步建立健全地方 政府信息披露制度，将地方政府“阳光融资”真正制度化。事实上， 2011 年地方政府自 行发债试点办法明确要求试点省(市)应当通过中国债券信息网和本省(市)财政厅(局、委)网 站等媒体，及时披露本省(市)经济运行和财政收支状况等债务相关指标；（2）进一步理顺 体制和机制，加强对政府债务运行的“阳光监管” 。地方发债的规模必须报经地方人大通过； 地方发债的发债目的、发债规模、发债期限、发债程序等都须纳入地方人大的监管视野， 向地方人大负责，并向社会公示；对发债的项目进行年度和专项审计，审计结果须报地方 人大进行审议。 2、以债务风险控制“三率”警戒指标为基准，加大问责力度，保证地方融资平 台债务风险安全可控。 为防范以融资平台为主体的地方政府性债务及其风险的集聚和放大， （1）统一 和明确地方政府债务信息的统计口径，真正摸清各级政府债务“家底” ；（2）通过约谈、 通报、考核等综合手段，进一步增强试点省市政府出台的债务风险控制“负债率、债务率、 偿债率”指标的约束力度，凡是“三率”指标中有“两率”以及以上指标超出试点省市控 警戒线水平的地方，对其新增债务采取一定的限制措施。 3、以规范地方融资平台行为为抓手，该清理的清理，该规范的规范，该做大的 做大。 根据国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 （国发 201019 号） ，地方各级政府应对融资平台公司债务进行一次全面和深入的清理检查， 在清理的基础上，根据分类监管原则，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资 金偿还债务的融资平台公司，应明确要求不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融 资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措 施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能；对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资 任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融 资平台公司，要按照公司法等有关规定，完善治理结构，真正实现商业化运作。为此， 对于地方政府确需设立融资