关于街道综合执法改革工作的调研报告

关于街道综合执法改革工作的调研报告 我市自 2007 年全面推行街道综合执法以来，通过科学、 合理配置行政资源，建立起规范协调、精简高效、保障有力 的综合行政执法体制和运行机制，实现了管理重心下移，一 定程度上解决基层行政执法中长期存在的多头执法、重复处 罚、权责分割、执法效率不高、基层执法薄弱等问题。但工作 中也面临许多亟待应对和解决的新情况、新问题、新矛盾。 尤其是“9.20 ”火灾事故的 发生，暴露出当前街道 综合执法工 作在体制机制上的一些薄弱环节，引发了我们对街道综合执 法工作的深入反思： 一、 推行街道综合执法工作以来的基本情况 一是有效地实现了管理重心下移。执法队的人、财、物 管理权全部下放到街道，使执法资源与街道内的各部门资源、 社区资源一样成为街道可以统一调配、整合的行政资源，有 效地实现了管理重心的下移和责权的统一，使街道作为政府 社会管理的战斗堡垒和一线单位，在公共事务管理职能方面 的作用得到进一步凸现。 二是城市综 合管理工作状况有了 明显改进。全面推行综合执法以后，长期以来市民投诉较为 集中且在实际工作中未能得到有效查处的“六乱” （乱搭建、 乱堆放、乱摆卖、乱挂晒、乱张贴、乱扔吐）和“三黑” （黑网吧、 黑诊所、黑煤气）等违法行为大幅减少，城市管理的薄弱环节 得到了加强，社会秩序、市场秩序和市容市貌明显改善，市 民的满意度有了一定提升。三是多头执法、重复执法问题得 2 到一定程度解决。过去多个职能部门分别执法改变为综合执 法队统一行使，减少了部门间的职能交叉、权责分割现象， 街道层面 70%的社会管理工作纳入综合执法队。在一定程度 上解决了基层行政执法中长期存在的多头执法、重复执法、 看得见的管不着、管得着的看不见等问题。四是一系列创新 为深化行政体制改革提供了借鉴。在全面推进综合执法改革 的过程中，产生了一系列的新的社会管理制度和管理模式， 如行政执法驻警制度、大鹏街道的巡查签到制度、布吉“大综 管” 协 同执 法模式、城管数字化指 挥中心建设等，这种比较成 功的探索，对政府深入推进行政管理体制改革、整合社会管 理资源、革新对各项社会事务的管理模式等方面具有良好借 鉴意义。 二、街道综合执法工作存在的主要问题 尽管推行街道综合执法在改革的方向和路子是正确的， 也取得了明显的改革成效，但是由于在体制机制上尚不够成 熟、不够健全、不够完善，街道综合执法工作还存在诸多问 题亟待解决。 （一）综合执法工作的管理范围过大 一是管理职能过多，涉及领域过广。深圳市人民政府关 于全面推进街道综合执法工作的决定（深府2006268 号文 件）赋予了城市管理综合执法部门 21 项执法职能，这些职能 分别自 15 个职能部门、涉及 143 部法律法规、583 项执法事 项。2008 年 9 月，市政府印发了关于街道综合执法工作的 补充规定（深府2008 190 号）对综合执 法范围进行了调整， 3 在职能范围上有所增减，减少的都是一些专业技术强、实际 执法过程成中涉及比较少的管理事项，增加的都是难度高、 责任大且现实生活关系紧密的职能，实际工作总量有增无减， 执法任务繁重。二是职能范围调整幅度过大、频率过高、设 置不科学。综合执法改革后不到 2 年的时间，龙岗区综合执 法部门的职能范围就做了三次大的调整，从老“八项” 到“21 项” ，再 变为 “214”模式，后又增加查处非法办学、非法废品 收购等职能，其间尚有数次小范围的变动，调整幅度过大， 调整频率过高，使综合执法部门很难适应。况且新调入的执 法职能均为其他部门行政管理事务中的一个或几个环节，调 整的原则并不一致，各职能之间缺乏内在统一性，管理事项 也缺乏针对性，个别新生事项（如非法午托班问题）连基本的 管理规范都没有，执行起来精力分散，无法形成整体管理效 应。 过多的职能、过大的管理辖区、过频的职能调整使得执 法力量与执法任务比例严重失衡，导致了综合执法部门长期 疲于奔命，同时，简单的集中不但没有彻底改变执法交叉的 情况，甚至还产生了新的交叉，并使社会矛盾集中在一个部 门，整体导致综合执法部门执法压力空前。 （二） 对违法自然人处罚执行难长期得不到解决 根据有关法律法规的规定，综合执法部门虽然对违法当事人 可以进行处罚，但是却没有对当事人采取人身强制措施的权 力，由于不能对违法行为的最根本最能动的主体形成威慑力， 使得综合执法人员常年累月疲于奔命，执法效率大减、执法 4 成本大增、执法威信大降。特别是对于结帮成伙反复进行违 法活动的流动人员，处罚更是根本执行不了，甚至不断出现 多次暴力抗法事件且大有愈演愈烈之势。 （三）执法力量保障不够到位 街道综合执法改革后，在大幅度调整管理职能的同时， 并没有相应的调整专业管理队伍， “人随事走” 的既定原则没 有落到实处，尤其是专业技术人员和法律人员十分匮乏。尽 管市、区多次开展了各类执法培训，但是职能频繁调整、工 作任务繁重等条件的限制，培训内容的针对性、专业性和覆 盖面并不是十分理想。同时，街道办事处抽调执法人员从事 其他工作、指派执法队执行其他工作任务的情况也比较普遍， 而抽调走的多是业务能力较强的人员，不但使人少事多的状 况进一步恶化，也使人员组成的结构性缺陷进一步加剧。面 对范围广泛、内容庞杂执法职能，当前执法人员的综合素质 难以适应实际工作的需要。 （四）管理模式不合理，实际运转不灵活 一是“条块管理”力度失衡，实际管理中问题多。目前的 街道综合执法工作实施的是“以块为主 ”的管理模式，街道执 法队的人财物全部交由街道办管理，执法工作由街道办调度 指挥，由于街道管理力过于集中，一定程度上弱化了部门管 理。在实际工作中，由于街道领导多、法律意识不强、存在地 方保护主义思想等客观问题的存在，使执法工作出现缺乏系 统性和长效性、执法资源浪费严重、整体执法效果提升缓慢 等诸多问题。二是任务来源多元化，绩效考核不统一。执法 5 权相对集中后，尽管各相关行业主管部门不直接参与指挥管 理，但是各部门、各专项办公室经常会有各种各样的工作任 务交付执法队处理，并将任务落实情况纳入本部门的考核， 各种考核、会议文件、报表、调研一个接一个，消耗了大量的 人力、物力和时间，严重影响了完成具体执法任务的效率。 （五）职能部门过度依赖末端执法的趋势日益严重 综合执法改革后，许多部门过度依赖综合执法，疏于前 期监管，重罚轻管，以罚代管，个别部门几乎变成单一的行 政审批部门，导致行业监管的严重缺失，造成了社会管理和 执法的严重脱节。极个别部门甚至还将其职能范围内的执法 任务通过专项行动等形式把执法的重任捆绑给街道执法队， 最终使大量的矛盾和问题向综合执法部门转移，导致各类管 理问题层出不穷，综合执法部门查不胜查，整日疲于奔命， 但问题仍长期积压，违法行为反复回潮。 三、完善街道综合执法工作的几点思考及建议 （一）通过立法方式科学调整综合执法范围。 一是改变政府文件方式确立综合执法体制的做法，改用 地方立法的方式明确综合执法体制，充分论证城管执法权限 设置的合理性，在广泛征求各方意见的基础上，科学、审慎 地调整职能设置，将技术性强、需要专业设备和专业知识鉴 定检查、主管部门有独立执法队伍以及在固定场所内发生的 管理事项划回原主管部门管理，从而缩小综合执法的职责范 围，彻底改变综合执法“包揽天下” 的做法。二是 严格执法范 围调整规范，明确未经法定程序，不得随意变更综合执法的 6 职责范围和执法程序，真正树立起法律权威。 （二）理顺管理关系，畅通管理渠道 一是理顺街道和区各派驻机构的管理体制，在业绩考评 和人事管理上要加强上级部门的管理强度。行政业绩考评涉 及综合执法执法业务方面的，应当以区执法局的考评成绩为 主，其他方面以街道考评为主。二是确立执法任务来源和执 法绩效考评的双向管理，各部门及各专门办公室不得直接向 街道综合执法部门派遣任务，对执法队的有关考核只能通过 街道办和区执法局其中的一个端口完成，防止部门考核过多 牵制街道执法队的执法工作重点，扰乱正常的工作秩序。 （三）建立常态化的公安城管联合执法体制 成立公安城管联合执法队伍，建立和完善公安城管联合 执法队伍的管理制度，明确公安城管联合执法队中驻警的具 体职责范围，驻队民警的人事、财物等日常行政管理制度、 日常业务管理模式、绩效考评方法，深化公安部门与综合执 法部门的执法协作，实现公安城管联合执法的常态化、制度 化，确保各项综合执法工作的顺利完成。 （四）落实管理责任，科学设置问责机制 对列入