关于推动数字城管转型升级的研究

关于推动数字城管转型升级的研究 内容提要：数字城管作为城市管理的全新手段，为中国的城市 管理工作注入了全新的活力。但是，目前我国数字城管系统仍然存 在管理体系不成熟，评价体系不健全，社会认知度较低等问题，影 响了数字城管系统作用的发挥，如何改进数字城管系统，促进其转 型升级，是新时期下城市管理工作所需要面临的课题。本文从数字 城管的现状出发，分析数字城管目前存在的问题，并提出数字城管 转型升级的一些思路，以研究数字城管未来的发展趋势，促进数字 城管的良性发展。 关键词：数字化城市管理、定位转变、强化升级 一、数字城管的概念和应用领域 数 字 城 管 在 是 我 国 城 市 管 理 的 一 个 全 新 模 式 ， 了 解 数 字 城 管 的 发 展 轨 迹 ， 有 利 于 全 面 认 识 数 字 城 管 系 统 ， 并 对 数 字 城 管 的 优 势 和 不 足 形 成 基 本 判 断 ， 从 而 发 现 数 字 城 管 存 在 问 题 。 （ 一 ） 、 数 字 城 管 的 概 念 和 发 展 1.数字城管的概念 数字城管是数字化城市管理信息系统的简称。该系统运用运用 3S（GIS、RS、GPS）空间信息技术、地理信息技术、无线电通信及 网络技术等现代科学技术，通过对城市管理对象的数字化，采用 “万米单元网格管理法” ，将城市划分为若干个管理网格，整合管理 资源，建立城市管理新模式，使信息采集、问题处置、监督评估成 为完整的管理链，形成“闭合回路”的管理新体系，将管理对象数 字化、管理过程数字化、管理监控手段数字化、管理绩效评估数字 化。 “数字城管”是城市管理从粗放式管理向精细化管理的重要手段。 传统的城市管理模式是以手工为主的信息收集和处理方式，存 在诸多问题，已难以适应现代城市管理的要求。例如信息不及时， 专业管理部门职责不清，缺乏有效的监督和评价机制等等。当城市 管理方面出现问题后，除了城管监察大队在执勤巡逻中发现以外， 大多数情况是群众打电话反映、信访，或者媒体进行曝光后，专业 管理部门才知道，使发生的问题得不到及时解决。随着科技的发展， 迫切需要全面推广运用以数字化为主要内容的现代科学技术，实现 实时、动态和精细管理，提高社会管理和公共服务水，这在整个城 市建设领域已经形成共识。 2.数字城管在中国的发展现状 1998 年美国前副总统戈尔在加利福尼亚科学中心做做的“数字地球 -认识 21 世纪我们这颗星球”的演讲中提出了“数字地球”的新概 念。以地理空间信息为主要支撑的“数字地球”勾画出人类数字生 活的美好愿景，并由此引发了世界关于“数字城市”的探讨。 数字城市的热潮也波及到中国，但是，中国的城市化决定了数 字城市的框架只能是美好的理想，无法在现实落地，主要原因有两 方面：一方面是中国的城市化难题既要加速完成城市化，又要 在激烈的变革中经受住社会结构、体制变化的种种考验。人口膨胀、 城市格局变化剧烈、经济发展速度快、社区与商业纷繁多变、社会 治安和城市管理日益复杂、政府如何布局、城乡二元分割户籍制度 等等问题，都是城市现代化的障碍，这是世界其他国家都不曾遇到 的困境。另外一个方面，数字城市的整体框架是从大一统入手，强 调在统一的基础平台上实现各部门的应用，但是，在条块分割的行 政体制下，各部门大都抱着“小而全”的思想，守着自己的一亩三 分地。许多部门、机构觉得自己有钱，更加喜欢另起炉灶。条条林 立的行政体制始终是“大一统”设计难以逾越的深沟。 经过“十五”的反思，很多城市开始弱化“数字城市”的概念， 从单点应用脚踏实地地做起， “数字城管”就是数字城市的“先行亮 点” 。因为城市管理是城市化进程中矛盾最为激化的敏感地带，在城 市化人口呈现爆发式激增的时候，城市管理就变成了城市最为脆弱 环节。 “数字城管”从城市化需求最迫切的地方入手，将城市管理与 信息技术相结合，应用的集成创新与体制改革的结合必然带来政府 的管理创新。 “数字城市”没有实现政府、企业、社会信息系统在统 一平台上百花齐放的设想，却向城市管理、公共服务衍生。 (二 )数 字 城 管 的 广 泛 应 用 1、 数 字 城 管 深 入 社 区 “街 镇 网 格 化 ” 以 上 海 浦 东 新 区 街 镇 网 格 化 管 理 系 统 为 例 ， “街 镇 网 格 化 ” 的 主 要 特 点 为 ： 建 立 街 镇 网 格 化 服 务 中 心 ， 受 理 社 会 管 理 与 服 务 的 相 关 问 题 ； 在 数 字 城 管 的 管 理 内 容 基 础 上 ， 扩 展 了 社 会 管 理 与 服 务 的 业 务 内 容 ， 包 括 劳 动 和 社 会 保 障 、 综 合 治 安 、 社 会 服 务 等 方 面 关 系 老 百 姓 生 活 的 内 容 ； 建 立 与 数 字 化 城 市 管 理 模 式 一 样 的 闭 环 的 街 镇 网 格 化 工 作 流 程 ； 与 市 级 、 区 级 网 格 化 管 理 平 台 一 体 化 应 用 。 通 过 街 镇 网 格 化 管 理 ， 满 足 了 群 众 的 社 会 服 务 需 求 、 建 立 了 地 区 社 会 服 务 中 心 ， 将 街 镇 社 会 服 务 水 平 与 城 市 相 接 轨 ， 全 面 提 升 了 群 众 的 生 活 品 质 ， 得 到 了 社 会 的 好 评 。 2、 城 管 执 法 新 动 力 “数 字 执 法 ” 应 用 现 代 信 息 技 术 ， 整 合 执 法 管 理 资 源 ， 通 过 移 动 信 息 终 端 实 现 对 执 法 目 标 的 现 场 移 动 执 法 ， 使 执 法 过 程 更 加 规 范 化 、 透 明 化 、 科 学 化 。 其 中 数 字 城 管 监 督 员 的 巡 查 网 格 转 化 为 城 管 队 员 的 管 理 网 格 ， 数 字 城 管 的 “城 管 通 ”即 转 化 为 数 字 执 法 的 “执 法 通 ” 。 “数 字 执 法 ”应 用 现 代 信 息 技 术 ， 整 合 执 法 管 理 资 源 ， 通 过 移 动 信 息 终 端 实 现 对 执 法 目 标 的 现 场 移 动 执 法 ， 使 执 法 过 程 更 加 规 范 化 、 透 明 化 、 科 学 化 ， 也 使 管 理 工 作 更 加 主 动 化 ， 高 效 化 ， 全 面 提 升 了 管 理 和 执 法 工 作 的 水 平 。 可 以 解 决 城 管 挖 掘 力 不 够 、 处 置 力 量 不 足 、 缺 乏 长 效 手 段 、 处 置 中 信 息 化 程 度 低 的 瓶 颈 问 题 ， 完 整 对 接 数 字 城 管 系 统 。 3、 网 格 化 管 理 技 术 深 入 “数 字 市 政 ” 网 格 化 管 理 技 术 的 应 用 范 围 拓 宽 深 入 到 市 政 专 业 部 门 ， 其 中 “数 字 城 管 网 格 化 ”管 理 发 展 为 市 政 各 个 专 业 公 司 的 “专 业 网 格 化 ”管 理 ， 城 管 监 督 员 转 化 为 专 业 公 司 的 巡 查 员 ， 数 字 城 管 的 “城 管 通 ”即 转 化 为 数 字 市 政 的 “市 政 通 ”， 从 而 使 数 字 城 管 系 统 的 应 用 得 以 扩 展 ， 城 市 管 理 人 员 得 以 精 简 ， 减 少 了 社 会 资 源 的 消 耗 。 运 用 空 间 网 格 技 术 ， 将 全 市 地 下 管 线 、 道 路 桥 梁 、 绿 化 园 林 等 市 政 公 用 设 施 所 在 区 域 划 分 为 单 元 网 格 进 行 实 时 监 管 ， 实 现 责 任 范 围 内 的 精 细 化 管 理 ， 保 证 了 城 市 市 政 设 施 的 实 时 管 控 ， 减 少 了 因 常 规 巡 查 不 到 位 产 生 的 问 题 ， 提 高 城 市 市 政 管 理 的 精 确 、 高 效 。 二、数字城管存在的一些问题和转型升级的思路 目前数字化城市管理已经在我国一些城市得以开展，但是，由 于底子薄，经验少，社会认知度不足等原因，数字城管的发展面临 着众多问题，需要加强重视，寻找良性发展的有效方法。 （一）数字城管目前存在的问题 1.发展程度不高。 中国数字城管自 2005 年 7 月起步，已有一部分一线大城市成为 了数字城管的试点城市，这些城市经过几年的数字化城市管理，节 约了人员，提升了效率，取得了一定的管理成效。然而，相较于一 些大城市，数字城管在二三线城市的发展仍然较为缓慢，很多地区 的数字化管理才刚刚起步，发展程度较低。 数字城管系统的建设需要一定的资金和时间，短期内无法产生 效益，是一个长期投入工程，这是数字城管不被地方政府所重视的 重要原因之一。而缺乏地方政府的支持，数字城管难以在二三线城 市快速发展。在已经开始试点数字城管的小城市里，数字城管也由 于资金不足，情况复杂等原因，进展较为缓慢。 另外，很多地区数字城管系统目前仍然处于城市管理的辅助地 位，即协助传统城市管理部门进行管理，没有充分发挥其优势，整 合资源，统筹规划，难以发挥其高度信息化，数字化的优势，对城 市管理工作的帮助较为有限。 2.本地化程度不高。 近年来，数字化城市管理模式在全国得到了迅速的推广，各个 地市、县区纷纷采用这种模式来提升辖区的管理水平。但是各个城 市基于市面上已有的一些产品实施本地的数字化城市管理时，也发 现了诸多问题，导致许多工作不能得到顺利的实施，这主要是由于 已有系统所隐含的管理模式不能与各个城市的具体情况完全贴合造 成的，主要集中在以下几点： （1）、对案件的管理流程不同 有的城市采用标准的“双轴制”的案件管理模式，有的城市则 要采用“二级双轴制”，还有的城市要采用“高位监管的二级双轴 制”；管理模式的不同，导致了案件处理流程不同。同一城市，随 着的案件数量、辖区面积的变化，也可能对已有流程进行改造。因 此，系统要能够快速的适应各种不同的案件管理流程的变化。 （2）、城管中心组织架构不同所导致的案件处理权限不同 为了提高案件处理的效率，同时兼顾方便对各个岗位人员的工 作评价，案件处理过程中的权限分配可能会根据实际情况在运行过 程中做出调整。如立案权、结案权、派遣权、处理权在受理员、值 班长、指挥长、专业处理部分之间的调整。 （3）、评价体制的不同 总体来说，数字化城管评价包括区域评价、岗位评价、部门评 价等等评价方法，具体到某一个城市，每个评价方法所涉及的评价 主体不同，评价的级别也有所不同。如有些城市区域评价主评价到 区县，有些则评价到责任网格甚至单元网格。评价指标在不同城市 或者相同城市的不同管理阶段，也会做出调整。 （4）、案件来源不同，案件处理的发布途径不同 不同城市管理所涉及的内容不同，同一城市所管理的范围也在 逐渐变得越来越大。这导致了系统的案件来源、案件发布的途径都 会有所不同。不同的案件来源会涉及不同的系统，一般来说可能包 括：城管通、视频监控系统、门户网站、12319 呼叫中心系统等等， 可扩展的系统包括：路灯监控系统、道路交通管网监控系统、各种 地下管道监控系统等等，有的城市则涉及河道监控系统的接入。每 一个系统都有可能成为城市管理的一个事件源以及信息发布源。 由于以上原因，导致目前现有的系统不能迅速的适应不同城市 的现实需求，是地方难以顺利的使用数字城管系统进行管理。 3.社会认知度不高 数字化城市管理已经落户中国若干个年头了，但是社会对于数 字城管的认识还处于比较初级的阶段。在发展相对缓慢的地区，很 多人对数字城管甚至缺乏一个基本的了解，这给数字城管工作的开 展带来了很大阻碍。数字城管是一个数字化的城市管理系统，也是 一个高度互动化的城市管理系统，广大群众的参与，可以使数字城 管的核心工作之一信息采集获得最大程度的支持，然而目前社会 对于数字城管的了解较为缺乏，使很多城市不得不将大量的成本运 用到城市基本信息的采集，报送上去，极大的浪费了行政资源和资 金。 社会认知度不高所带来的另一个问题是，数字城管系统难以获 取群众意见，其发展方向往往不能适应城市的现实需要。政府意愿 和社会需求形成偏差，不利于新形势下服务型政府的建设，也不利 于数字城管系统自身的良性发展。 （二）数字城管转型升级的一些思路和探讨 数字城管系统发展至今，已获得长足的进步，但是由于地区发 展不平衡等原因，部分地区的数字城管系统仍然较为落后，加大发 展力度，完善数字城管于各地实际情况的对接，提升数字城管的社 会认知度，是数字城管转型升级所面临的重要任务，也是数字城管 系统不断发展，最终成功转型为城市管理核心的必经之路。数字城 管只有不断转型升级，才能适应新时期下我国城市的快速发展，为 我国城市管理工作作出新的贡献。 1.转变观念，加大投入。 各地地方政府要充分认识到，数字化城市管理是城市发展所必 需的，数字城管所能带来的效益会在未来一段时间内不断体现，并 最终为城市的良性发展打下坚实的基础。一定要摒弃以经济指标衡 量一切的政绩观、工作观，坚持科学管理城市，科学发展城市，做 到对城市的未来负责。一些数字城管发展尚不完善的地区，要加快 脚步，加大投入，尽快完成监控探头、数字执法系统、数字管理中 心等基础建设，为数字城管工作的全面铺开创造必要的物质条件。 同时，积极招募相关人才，并加以培训，打造出一支适应数字化城 市管理的人才队伍。 数字城管系统本身则要在原有的基础之上完善服务职能，强化 服务能力，并逐步转变角色，在属地政府的支持下，开展一些以数 字城管为中心的城市管理活动，充分利用数字城管高度信息化的特 点，配合、支持、最终指导传统管理部门工作。可以在一些城市开 展数字城管试点，尝试以建立数字化城市管理中心，将各个部门的 信息都纳入进来，形成一个统一的数字城管体系，避免各个部门信 息不通，造成资源浪费和管理真空。 2.强化地区适应，提升管理效率。 数字城管系统要与各地区实际情况紧密联系，强化和地方城市管 理传统部门之间的沟通，争取在原有模式基础上，摸索发掘适合各 地区城市管理实际情况的系统模式，紧密贴合当前城市案件的管理 流程，完善评价机制，确保系统始终处于良好的运行状态。 另外，一些数字城管刚刚起步的地区，要积极学习大城市的先进 经验，推广数字信息采集市场化运作，引入第三方参与城市管理， 做到“花钱买信息，养事不养人”。以杭州为例，通过向社会公开 招聘有资质的公司，负责采集信息。政府公开招标，遴选出有资质 的公司，一次性付清费用，由他们聘请员工，对城区进行网格化管 理，确保不留任何死角。这种做法不仅确保了责任落实到位，减轻 了人员管理的负担，同时也大幅度降低了城管成本。据了解，目前 杭州数字城管实施的市场化采集与以往自养监督队伍的成本比为 1：3.47。采集员队伍不仅能够及时发现城市的问题，还在各种类型 的专项普查上大大提升了效率，原先需要一个月甚至更长时间才能 完成的的普查，如今只需要几天甚至几个小时即可完成。 3.提升社会认知度，提高社会参与热情。 数字城管不同于传统城市管理模式，目前社会认知度较低，因 此，数字城管正面临着参与度低，信息采集成本增加的困境，所以， 提升社会认知度，增加社会参与热情，就成了提升信息采集效能， 提高数字化城市管理社会参与度的有效手段。 数字城管中心应与地方政府相协调，适时推出数字化城市管理 模式的宣传活动，一方面普及数字城管的概念，另一方面着重就市 民如何参与数字城管，如何利用数字城管进行宣传，使市民充分认 识到，我的城市我来管，管好城市为大家的重要意义。 三，数字城管未来发展的趋势展望。 数字城管在未来的城市管理工作中，将发挥越来越重要的作用， 并逐步成为管理城市的核心系统，帮助城市管理工作适应日新月异 的城市发展情况。总的来说，数字城管带来的数字化城市管理对城 市的发展将产生以下一些影响。 政府决策智能化。近年来，全国许多城市推