关于食品安全监管体制改革的有关问题与建议!

关于食品安全监管体制改革的 有关问题与建议 黄冈市卫生监督局局长 张志国 食品安全关系到广大人民群众身心健康和生命安全，监管 部门责任重大。2008 年，国务院办公厅下发了国务院办公厅 关于印发卫生部主要职责内设机构和人员编制规定的通知 （国办发200881 号），将国家食品药品监督管理局纳入卫生部 管理，重新调整核定了卫生部职能。2009 年 6 月 1 日实施的 食品安全法又赋予了卫生行政部门六项法定职责，这是建国 以来，又一次重大的机构和职能调整，对卫生监督体制改革和 卫生监督体系建设都将产生巨大而深远的影响。 作为卫生行政部门有关卫生法律、法规的执行机构卫 生监督局，在这次职责调整过程中注定成为影响其今后发展的 一个极为重要的转折点，直接关系到卫生监督队伍的长期稳定、 发展和以往卫生监督体制改革的成败，关系到卫生监督资源的 完整和卫生监督综合执法的深入开展。现就食品安全监管体制 改革的有关问题与建议向厅领导汇报如下： 一、卫生监督机构工作现状 卫生监督是公共卫生体系的重要组成部分。2000 年，为贯 彻落实中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定（中发 2 19973 号）和卫生部关于卫生监督体制改革的意见(卫办发 200016 号)的有关精神，我市加快按体制改革步伐，在省厅的 指导下，将原由各卫生事业单位承担的各项卫生监督职能集中 后组建了卫生监督局，专职承担卫生监督任务。截至目前为止， 辖区 11 个县市区均组建了卫生监督机构，经过近十年的努力， 初步建立起了覆盖城乡、结构合理、功能完善、运转协调、监督 有力、保障到位、职责明晰、权责统一、行为规范的卫生监督体 系。 多年来，省卫生厅领导及各级党委、政府对卫生监督工作 十分重视，将卫生监督工作列入政府的重要工作议事日程，有 针对性地进行工作部署。我市卫生监督工作按照卫生部和省卫 生厅的总体要求，以食品卫生监管为龙头，全面加强健康相关 产品和其他公共卫生领域的卫生执法力度，在食品打假、食品 专项整治、整顿规范市场经济秩序、食品放心工程、重大节日 与重要活动和会议的食品安全保障等工作中做出了突出贡献， 为维护社会稳定和促进经济建设中发挥了重要的作用，得到了 各级政府和广大人民群众的广泛认同和好评。 食品卫生与安全监管是一项技术含量非常高的工作，不仅 需要健全的相关法律、法规为依据，更需要强大的技术支撑为 依托。长期以来，各级疾病预防控制机构作为卫生监督的技术 3 支持机构，承担着食品、化妆品等卫生监管工作中的检测、检 验和安全性的评价、从业人员健康检查等重要任务，多年的积 累，设备健全、专业力量充足，已经建立起健全的食品安全检 验体系，在食品卫生安全监管中发挥着重要的作用。 国家和地方政府也十分注重卫生监督工作，不断加大卫生 监督机构能力建设，从人力、财力、物力方面进行了大量投入。 特别是“非典 ”发生后，国家不断加大 卫 生监督体系建设的投入 力度，从 2004 年2006 年连续三年实施的中西部卫生监督机 构能力建设项目，先后为我市投入数千多万元，武装各级卫生 监督机构。通过装备执法监督专用车辆、办公、取证、快速检测 设备等，使卫生监督执法条件得到了较大改善，卫生监督的执 法能力和水平不断提高。 二、食品药品监督管理局现状 1998 年，原卫生部药政局划出与原国家医药管理局合并成 立国家药品监督管理局，2003 年更名为国家食品药品监督管理 局，各省、市、自治区也相应作了更名。值得注意的是，目前药 监部门在全省各地尤其是基层还没有完整的监督执法队伍，在 有的县市区甚至是空白，同时食品监督是需要技术作支撑，目 前药监部门的技术支撑机构，无论从体系、设备、人员、能力和 经验均无法与卫生监督的重要技术支撑机构疾病预防控制中 4 心相比拟。没有一支庞大的监督队伍，根本就无法开展食品监 督管理工作，也就没有能力承担相应的职责。 三、食品安全监管职能调整对卫生监督工作的影响 食品卫生监督管理从建国以来，就是各级卫生行政、卫生 监督和技术支撑机构的法定职责。卫生行政部门及其卫生监督 机构从事食品卫生监管历时 28 年（其中食品卫生法（试行） 历时 13 年（1982 年 11 月1995 年 10 月） 、 食品卫生法历时 14 年（1995 年 10 月 2009 年 6 月） 、 食品安全法历时 1 年（2009 年 6 月至今） ，积累了丰富 的监管经验，并取得了可喜的成绩，其重要标志是食物中毒与 食源性疾病发生率逐年下降、食（饮）具消毒合格率逐年上升。 当前在绝大部分县、市、区级卫生监督机构中，食品卫生 的监管已经成为其最主要的工作职责。如果将在卫生监督机构 工作中占有绝大比重的食品监管职能划出，剩下的卫生监管职 能由于方方面面的原因难以履行（职业卫生存在两个执法主体，监管体 制不顺；公共场所卫生管理条例相对滞后；学校卫生工作条例没有界定 卫生监督部门的独立处罚权等等） 。卫生监督机构没有了食品卫生监督 监测收入，也就切断了其懒以生存的经费来源。卫生监督相当 于司法体系中的公安局，其职责是调查、取证，整个执法实践 最需要人力和经费支持，作为行政执法监督的一部分，其各项 经费应该从行政经费中列支。我局为全额事业拨款单位，人员 5 工资基本能够得到保障，但工作经费存在不足，各县、市、区卫 生监督机构现状则不容乐观，均没有实行“参公” 管理，经费来 源不明。部分县市卫生监督局至今没有办公场所，执法工具、 快速检测设备还比较缺乏。 四、对食品安全监管职能调整的几点建议 （一）、卫生监督机构级别与性质 1、省级卫生监督机构级别定位 省卫生厅卫生监督局近几年在加强全省卫生监督机构技 术指导与能力建设方面取到了不估量的作用。但是目前与省食 药局、工商、质检等其它部门相比，没有给予应有的级别定位。 从全面、有效地履行食品安全综合协调职能等诸多方面考虑， 省卫生厅卫生监督局应定位为副厅级较为合适，这对提升各地 卫生监督机构的级别、提升卫生监督的社会形象将取到积极的 引导与推动作用（就我市而言，市卫生监督局为副县级，各县市 区均为正科级）。 2、市、县、区卫生监督机构性质定位 中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定（中发 19973 号）， 卫生部 关于卫生监督体系建 设的实施意见（卫 监督发2006223 号）已明确卫生监督机构为行政执法机构，履 行行政执法职能。但今年国家又把卫生监督列为公共卫生绩效 6 工资范畴，机构性质变得模糊不清，影响卫生监督事业发展。 省厅应出台相关政策，明确全省卫生监督机构性质，以解决人 员编制及执法经费等重要问题。 3、卫生监督员身份界定 各地对卫生监督员的身份界定有较大差异，有的纳入公务 员管理，有的参照公务员管理，有的列为事业单位人员。固然 跟当地的认识水平和经济基础有关，但对于卫生监督队伍而言， 长期没有名分肯定会给卫生监督工作带来隐患。现在对医疗机 构的监督被列为卫生监督的重要任务，由于医院多数为公办， 如果对他们实施监督的不是公务员或者政府组织，就会“名不 正言不顺” ，工作很 难开展。 （二）、食品安全监管体制调整设想 基本原则： 以食品安全法为依据，切实解决好分段监管体制中的衔 接问题，应在以“分 ”为主的基础上，增 强“ 统”的力量，有效行使 卫生行政部门的综合协调职权。在调整有关职能的同时,应确保 卫生监督队伍和人员相对稳定，巩固来之不易的卫生监督体制 改革成果，保证其相对独立地依法履行公共卫生监管职能。 参考方案： 1、省、市、县三级食品药品监督管理部门与同级卫生部门 7 职能进行整合，实行“一支执法队伍” 对 外行使食品安全等监管 职能，以切实加强食品药品安全监管，落实地方各级政府食品 药品安全综合监督责任。 2、省、市级食品药品监督管理机构分别作为省、市人民政 府工作机构，由同级卫生行政部门管理，业务接受上级主管部 门和同级卫生行政部门的组织指导和监督。 食药局可单独设立，但应属于卫生（厅）局的二级局。餐饮、 化妆品、保健食品、药品等卫生许可及日常监督交由食药局承 担，鉴于食药局监管力量不足和薄弱等问题，伴着“人随事走” 的大原则，内部合理调配监督人员，有效地利用现有的卫生监 督资源、节约行政成本、提高行政效率。 但执法监督稽查宜与同级监督局的职能合并，利用卫生监 督局现有的稽查人员开展餐饮、药品、公共卫生等综合执法监 督工作，确保行政执法“公平、公正、公开 ”，以健全执法监督机 制。 3、根据县、市、区级实际情况，卫生监督机构与食品药品 监督管理机构合署办公， “一个机构、两 块牌子” ，按职责分工分 别行使餐饮、化妆品、保健食品、药品、公共场所等综合执法职 能等。 为形成执法合力，设区的市(指地州级市)不设独立的区级 8 卫生监督机构，由市级卫生监督局在各城区设立派出机构，称 为“ 市区卫生监督分局” ，像公安、工商、税务、技监、药监 等行政执法部门的派出机构那样，对人、财、物实行垂直领导、 一体化管理。 4、充分依托现有的疾病预防控制机构来发挥卫生监督技 术支撑作用。建议卫生监督机构在各级疾控中心加挂“卫生 监督局卫生检测中心” 招牌，该检测中心 业务上受疾控中心和 卫生监督机构双重领导，专职承担卫生监督检测任务。 综上所述，随着