关于规范小水电上网电价的建议

关于规范小水电上网电价定价机制的 建 议 湖 南 省 第 次 人 民 代 表 大 会 第 号 提 议 人 ： 附 议 人 ： 省 人 民 政 府 ： 我 省 多 数 地 区 属 于 山 区 ，降 雨 量 充 沛 ，拥 有 较 为 丰 富 的 水 能 资 源 。全 省 水 能 资 源 理 论 蕴 藏 量 为 1570 万 kW，技 术 可 开 发 量 1323 万 千 瓦 。截 至 2010 年 底 ，全 省 水 电 装 机 容 量 万 千 瓦 ，尚 可 开 发 利 用 的 水 能 资 源 有 万 千 瓦 。截 至 2010 年 底 ，全 省 共 有 小 水 电 站 座 ，装 机 容 量 万 千 瓦 ，就 业 人 员 人 。但 由 于 我 省 小 水 电 上 网 电 价 定 价 机 制 存 在 较 严 重 的 问 题 ，严 重 制 约 了 小 水 电 行 业 的 生 存 和 发 展 ，小 水 电 开 发 利 用 的 积 极 性 不 高 ，清 洁 环 保 的 水 能 资 源 在 白 白 浪 费 ， 这 不 符 合 当 前 国 家 鼓 励 节 能 减 排 的 产 业 政 策 。 一 目前小水电上网电价形成机制存在的问题 1、小水电上网电价长期偏低，严重挫伤农村办小水电的 积极性。长期以来，我省为了保证电力企业的利润和其他发 电企业的利润，特别压低了小水电上网的电价，虽然 2010 年 省物价局将老小水电站上网电价调整到了 0.225 元/千瓦时， 但此价格与老小水电企业的成本价还有相当大的距离。经调 2 查，因长期上网电价偏低，老电站普遍亏损，部分电站员工 工资支付都存在困难，所以无力投入资金更新改造设备。老 电站技术装备十分落后，机组运行效率低、故障率高、资源 浪费大，造成劳动生产率低、人员较多，生产成本较高，我省 老小水电企业平均成本价在 0.55 元 /千瓦时左右，小水电企 业普遍经营亏损。新建的小水电站虽然上网电价高一点，但 由于开发成本增长较快，各种不可预计的因素多，加上“越大 越高”的上网 电价形成机制使投 资者非理性地盲目增大机组 容量，造成投资规模过大，设备利用率低，财务成本高，投资 收益率很低，部分新小水电也存在经营亏损的现象。由于目 前小水电上网电价偏低，制约了整个行业的良性循环，投资 者开发小水电的积极性不高，许多可开发利用的水能资源在 白白浪费，要通过消耗不可再生的、排放温室气体的化石燃 料来补充能源，对生态和社会都是极其不利。 2、上网电价实行“一厂一价”的价格核定机制，造成上网 电价差异过大，价格紊乱，难以形成公平竞争的发展环境， 甚至成了特权和腐败寻租的对象。 新老水电站上网电价 价差过大，不利于市场公平竞争机制的建立。从目前我省规 定的新老水电站上网电价来看，1990 年底以前投产的水电站 上网电价 0.225 元/千瓦时，1997 年以后投产的水电站上网电 价 0.28 元-0.346 元千瓦时，每千瓦时价差达 0.055-0.121 元。对供电部门来讲老水电站发的电与新水电站发的电是没 3 有本质区别，现行按投产年限分类确定小水电上网电价的规 定存在明显不合理。以 1990 年以前投产的小水电站是国家 财政拨款建设为由（实际上其中大部分是商业贷款项目），仅 按简单再生产的原则核定上网电价的做法与市场经济要求 不相符； 内外 资小水电站实行不同价格，不利于创造公 平市场竞争环境； 不同投资主体核定的上网电价不同， 成为最不公平的现象。比较典型的现象是只要是电力企业有 关联的业主，小水电站的上网电价就会明显高出其他小水电 的上网电价，如与电力企业有关联的湘能公司、三湘公司及 各市电力局的三产公司投资的小水电站，一般比其他业主 （外资除外）投资的小水电上网电价要高 0.05 元/千瓦时，其 他也有部分善于运作的小水电项目核定了较高电价的现象。 这种上网电价形成机制如不得到彻底改变，将来所有的未开 发小水电资源只能由与电力企业有关联的企业来开发，所有 无法维持经营的小水电只能由与电力企业有关联的企业来 收购，最后回到比计划经济还落后的时代，不是再出个“电老 虎” ，而是在培养一个“ 电恐龙”了。 3、小水电上网电价与供电企业供电成本直接联系不合 理。小水电上网电价的制定要考虑供电企业供电成本，这样 就不能对供电企业经营成本实行有效控制和约束，供电企业 也缺乏降低成本的外在压力和提高效率的内在动力。且供电 企业的成本受多方面因素的影响，比如火电、大水电及其他 4 购电价格等，都对供电企业的供电成本有影响，将火电、大 水电的成本控制得严格，降低上网电价，也一样能够降低供 电企业的供电成本。 4、电价监管有待进一步完善。现行电价由国家发改委及 各省级物价部门管理，但它们对与价格形成有关的许多因素 无法掌握，形成了与被管制企业间信息不对称的局面。电价 的有效监管必须建立在合理确定成本界限并实施成本有效 监控的基础上，而物价部门对电力企业的成本却缺乏有效监 管。当前，供电企业的供电成本缺乏有效监管，导致了电价 监管失去应有效用，形成了强烈的价格倒逼机制。例如 2007 年我省销售电量合计 880 亿千瓦时，比 2006 年增长 104.77%， 但供电固定成本也出现了较大提高，2007 年我省供电固定成 本 65.47 亿元，比 2006 年增长 18.73%，超过销售电量增幅 14 个百分点。2006 年至 2007 年增加的固定成本 8.27 亿元中， 工资增长占了 25.05%，其他费用增长占了 59.01%。近几年 来我省电量增长所带来的经济效益，基本上被供电固定成本 增加所消化。我省供电企业职工工资增长不仅超过当地社会 平均工资增长，而且超过我省售电量增长。供电固定成本的 过快增长，挤压了小水电上网电价调整空间。 二 对小水电上网电价形成机制的建议 针对以上小水电上网电价核定中存在的种种问题，小水 电上网电价改革的基本思路是：在稳步推进电力体制及电力 5 市场改革的基础上，建立与产业政策相衔接的火电、水电、 核电、风电等比价合理的电力价格体系和相应的电价形成机 制。同时，建立有效的供电成本约束机制，健全规范、透明和 高效的电价监管制度。具体建议如下： 1、进一步规范小水电上网价格核定行为，废除“一厂一 价”的机制，完善小水电上网价格形成机制，建立统一的上网 电价。强化标杆电价的作用，将现行的建设项目投产后的事 后定价机制改为事前定价，不搞单个项目电价核定；把现行 “一厂一价、一机一价” 的做法改为“一网一价、同网同质同价” ，废除外资、特权企业的特殊待遇，建立真正公平公正的小 水电市场竞争机制；小水电上网电价的制定要以电网满足边 际电力需求所耗费的社会必要成本为基础，以合理的火电、 水电、核电、风电比价为依据，确定统一的小水电上网电价 标准；统一上网电价标准的构成，应包括合理成本、还本付息、 对投资者的合理回报等因素。 2、制定小水电上网最低保护价，促进行业健康发展。广 东省 2003 年出台小水电上网电价最低保护价，有力地促进 了小水电事业的迅猛发展，小水电装机从最低保护价实施前 的 234.23 万千瓦增长到 564.72 万千瓦，年均新增装机 30 万 千瓦，是最低保护价实施前的 3 倍，小水电的发展为广东省 的经济增长和节能减排提供了有力的保障。我省目前也处在 经济高速增长期，大力发展小水电不失是既能保增长又能节 6 能减排的好经济策略。小水电最低上网保护价的制定，建议 参照广东省的做法，以三峡电站到我省的落地价为比价依据， 综合我省小水电成本进行制定。 3、规范电价调整行为，全面听取各方意见，增加电价调 整透明度。电价是我国少数几种由国家定价的商品，物价部 门调整电价时，应当组织价格听证。小水电因其规模小、分 散、资料不全、没有代言人，在每次电价调整时不被重视，没 有接到过听证邀请，或是“被” 代表了，小水 电的声音物价部 门听不到，因此每次电价调整小水电都基本被忽视，应有的 利益没有得到维护。建议成立省小水电协会，以便物价部门 调整电价进行价格听证或是调查时，能够集中反映小水电方 面的意见和情况。物价部门在电价调整时应当邀请小水电协 会参加听证或听取小水电协会的意见。 4、理顺小水电上网电价与供电企业供电成本价的关系， 制定全省统一的小水电上网价格。小水电上网电量多少，价 格水平的高低，应与当地供电企业供电成本价没有直接的关 系。供电企业应将精力主要放在扩大电力销售和降低损耗上， 以增加售电量和降低损耗来提高企业经济效益。因小水电上 网价格变化造成的对经营的影响，应由电力公司自行予以消 化。 5、开展供电成本定期监审制度，建立有效的供电成本约 束机制。价格主管部门要对不合理的供电成本支出在价格制 7 定中予以剔除，并增加定价透明度，接受社会监督。电力监 管部门要每年核定省电力公司及各市州供电企业的单位供 电固定成本和线损率指标，尤其是供电企业的定员编制和工 资总额的核定，供电企业职工工资的增长要与全社会平均工 资的增长相衔接。 6、逐步完善小水电上网电价改革制度，为逐步落实“同 网同质同价”和“竞价上网”做必要准备。逐步建立小水电上 网价格竞争形成机制，实现发电市场的竞争，形成小水电竞 争上网价格；逐步由政府制定输配电价格，并建立有效的输 配环节供电成本约束机制；建立规范透明的电价管理制度， 是我国电力体制改革的发展方向