农业规模化经营国际经验启示

【长沙县】农业规模化经营国际经验启示 时间：2009-08-13 来源： 一、农业规模化经营的国际经验 农业规模化经营是农业发展的历史趋势，是各国推进现代化进程中遇到的共同问 题。许多国家政府制定了有利于土地集聚和整合的法律、制度，积极加速这一进程。 韩国在近 5 年内，促使耕作面积在 75 英亩以上，达到规模化经营的农户的户数增加 了一倍，达到 1.57 万户；日本从 1947 年到 1975 年农业人口从 72%降低到了 25%，韩 国从 1960 年至 1987 年，农业人口从 72%降低到了 44%。归纳起来，各国促进农业规 模化经营的措施，主要有以下几个方面。 （一）鼓励土地相对集中 为了保证农民能适时地扩大经营规模和有效地利用耕地，各国政府普遍地利用土 地政策促进土地相对集中和有效利用土地。西方国家主要通过以下政策促进土地经营 集中。（1）土地买卖政策。西方市场经济国家实行土地私有制，前苏联东欧国家也 于 20 世纪末期实行了土地私有化改革。为了促进土地集中，许多国家法律或政策规 定，土地买卖必须接受官方或半官方机构的监督和管理。这些机构有权优先购买小块 土地，然后优先出售给有生命力的中等农户。（2）农地租用政策。在土地价格不断 上涨的情况下，为了通过增加租用土地的方式促进农场扩大经营规模，日本、英国、 法国、德国、荷兰、丹麦等国政府采取控制土地租金水平，延长土地租用期限等措施。 （3）土地不可分割政策。为了防止出现新的小规模农户，法国、丹麦、德国等国一 方面规定禁止建立小于政府规定面积的新农场，另一方面又通过推行土地继承法阻止 土地进一步分割。只能交给 1 人继承或出让给 1 个人。（4） 土地整理合并政策。为 了解决土地零散问题，法国和德国均成立专门机构，设立专项基金，政府直接投资并 参与土地合并与调整。经过合并平整过的土地，按照原来协议重新划分给社会所有制 农业部门和个体农户，并重新登记土地，承认各自的所有权。各自重新分到的土地不 再是小块、分散、插花地，而是经过平整的连片地。（5）取消或放宽农户（农场） 土地限额政策。如丹麦政府在 20 世纪 60 年代初即取消了对农户土地规模的限制；日 本政府 1970 年以后修改和颁布的农地法、增进利用农业用地规定，改变了 对农户拥有土地面积上限不超过 3 公顷的限制，允许自由农业经营者通过购买、租赁 或开荒等手段扩大耕地面积，通过实施以上政策措施，1984 年日本户均耕地面积扩大 到 1.2 公顷。波兰于 1971 年、前南斯拉夫于 1988 年也通过立法规定，大幅度放宽对 个体农户拥有土地面积的限制。（6）禁止弃耕和耕作不良政策。如荷兰、法国法律 规定，凡对于弃耕或耕作不良的土地，国家有权征收、提高土地税或令其出租。1979 年西班牙的法律规定，拥有 50 公顷以上灌溉地或 500 公顷以上干旱地的农场，如果 耕种面积不到拥有土地面积的 80%和生产达不到正常产量的 70%，土地由国家征购。 （二）鼓励劳动力转移 根据西方国家的经验，农业劳动力的转移一般有这样几条途径：（1）政府采取 一定的补贴措施，促进农业劳动力的转移。日本采取各种奖励办法，鼓励小规模农户 放弃土地，从农业中转移出去；同时，对离农再就业的农民进行免费的职业培训和发 放转移过程中的生活补贴。（2）发展工业生产。工业是农业劳动力转移的原动力和 主要途径。工业的发展，特别是农业机械的大幅度增长，一方面为劳动力转移提供了 物质前提，同时又为农业劳动力的转移提供了就业机会。法国第一次工业革命带来了 钢铁、纺织和煤炭等工业的发展，这些新兴工业部门工资高，吸引了大量劳动力，使 法国农业劳动力由原来占全国总劳动力的 80%下降到 40%。第二次工业革命带来石油、 内燃机、汽车、飞机、人造纺织、有机化学等行业的发展，使法国农业劳动力占全国 的比重下降到 20%，这个比重可以说是由传统农业进入现代农业的标志。（3）发展农 业合作社，为农业劳动力的就地转移创造条件。日本农协中从事供销服务的工作人员， 农协所办的食品加工厂的职工，都是从当地农村剩余劳动力中招雇的人员。 （三）扶持发展农村合作组织 农村合作组织是农业规模化经营的重要力量，是农业实现外部规模经济的纽带。 在美国，全国的 47000 个农业合作社就形成了全国性网络，由合作社加工的农产品占 农产品总量的 80%。以色列农业合作社的社员仅占全国人口的 3%，但其农业产值却占 全国农业总产值的 40%。日本政府把农协制度作为发展农业的组织措施。目前，全日 本有 99%的农户参加了农协，这一比例远远超过了欧美农业合作社发达的国家。 （四）发展共同经营和委托经营 开辟农业规模化经营的新途径对于土地资源不足、人口众多的国家来说，实现农 业规模化经营的困难很大，但日本通过大力倡导共同经营和委托经营，开辟了农业规 模经营的新途径。日本的作业委托，通常是拥有一定土地规模、具有较强的生产能力 和经营能力的上层农户，从机械作业受托开始，发展经营，积累资金，积累经营管理 经验，再发展成为以大规模租地方式扩大经营规模，增加雇佣劳动力，从事农产品生 产的企业型经营。有的采取公司方式经营，有的采取协会经营方式。 （五）扶持农业规模发展的其他政策 财政与信贷政策。西方国家政府为鼓励农场（农户） 扩大经营规模而实施的财 政与信贷政策主要包括如下 3 部分：（1）土地出租者补贴。该政策直接补贴给土地 出租者，鼓励小农租出小块土地经营权。（2）土地出卖者补贴。如法国政府先后设 立“调整农业结构社会行为基金”和“非退休补足金”，对脱离农业经营并转让出自 己土地者和提前退休的农业经营者，均发给退休金和补助金。荷兰、日本、英国、德 国也实行了类似的鼓励政策。（3）购买（或租进）土地补贴或低息贷款。日本政府 对购买耕地、放牧地、宜林地及农业设施用地的大农户给予低息长期贷款或无息贷款。 法国政府对购进土地的大农场给予免费登记、无息或低息贷款，停止对无活力的小农 发放优惠贷款。英国、韩国、德国、丹麦均实行了类似的鼓励政策。 农产品价格支持政策。法国和德国等国家在制定农产品价格和保护政策时一般都 以中等购买农场的生产成本作为确定农产品价格和农产品补贴的依据，以此使小农户 无利可图。 税收政策。法国和德国等国政府还对农业税收结构进行灵活调整，视不同农场经 营情况有目的地分别实行重税、轻税和免税等差别税率措施，扶持有活力的农户，打 击无活力的农户。 二、几点启示 我国实际情况不同于西方发达国家，不能生搬硬套发达国家的成功经验。因此， 如何实现我国的农业规模化经营，要尊重农民群众的自主选择，必须从土地流转入手， 加大农村工业化和城市化步伐，逐步转移农村剩余劳动力，增强农业竞争实力才能实 现最终目标。 （一）政府要积极参与、规范土地使用权流转市场 通过土地使用权流转使分散的土地使用权集中到种田大户和养殖大户的手中，不 失为农业规模化经营的基本举措。在我国东南沿海地区，农村的第二、三产业相对发 达，许多农户已经不再从事农业生产，这样就为农地使用权流转提供了可能。然而， 在实践中，由于缺乏管理和相关的制度约束，现有的农地使用权流转仅仅停留在农户 之间的私下交易或村委会协助交易的小规模、低层次的水平。这样很难满足需求者的 需要，而且存在村委会成员侵犯农民权益的“寻租行为”。农业对土地的依赖性造成 了土地在农业规模化生产中的特殊性，而且仅仅是可供流转土地的量的规模达到要求 还不行，还要求地块的连片规模。所以土地使用权流转靠市场的自发运行和配置很难 达到预期效果，需要政府的支持、干预和规范。 （二）大力发展农村专业合作组织 一方面，各级政府应尽快创造有利于农户专业合作经济组织发展的环境，在法人 登记、资金、税收、信贷、农资供应、进入市场等方面给予专业合作组织与国家、集 体农业社会化服务组织同等的优惠政策；消除种种不利于农户合作的制度规定，通过 宣传、示范、引导、鼓励农户在技术交流、农产品加工、销售、农资购买、资金融通 等领域自愿合作，建立各种形式的社会化服务组织。另一方面，积极组织力量搞好农 户合作组织管理人员和骨干分子的培训，指导建章立制，不断促进农户专业合作组织 内部管理的法制化、规范化。实行入会自愿、退会自由、管理民主，逐步建立、健全 各种符合民办特点的、有效的管理制度；明确财产关系，加强财务管理，增强专业合 作组织的经济实力，大力提高综合服务能力，把农户专业合作组织真正办成民办、民 管、民受益的经济合作组织。 （三）大力发展乡镇民营企业 鼓励农户个体、农村社区合作经济组织、农民专业合作经济组织等投资兴办各种 形式的乡镇企业。对于有利于实现规模经济，扩大技术优势，提高产品质量，增强市 场竞争能力和抵御市场风险能力的企业，通过兼并、联合或合作的方式扩大企业