农业是国民经济的基础[1]

一、加快推进农业现代化，是全面建设小康社会的必然要求 改革开放以来，我国农业发展取得了举世瞩目的成就。但由于人口众多、 人均农业自然资源相对稀缺，农业生产条件和生产手段总体上还比较落后，粮食等主要农产品在正常情况下仍处于供求紧平衡状态，还有若干 农产品则需进口补充。随着经济社会发展和人民生活水平的提高，社会对农产品的需求在日益增长，农业必须实现持续稳定发展，才能满足全 面建设小康社会的需要。 （一）我国正处于农产品需求持续较快增长的阶段 我国当前正处于城镇化快速推进阶段。因此，在全面建设小 康社会和快速推进城镇化的发展阶段，我国主要农产品的生产必须保持稳定的持续增长。 （二）我国农业发展的资源约束条件正日益严峻 当前，我国农业的生产条件正面临日益严峻的挑战。一是耕地面积持续减少。二是淡水资源短缺。且水资源的时空分布极不均衡，北方地区总 体上严重缺水。东南沿海等地区水资源条件较好，但由于工业化、城镇化进程明显快于全国，一方面是集聚的投资多、吸引的外来就业人口多， 另一方面则是耕地减少多、粮食生产能力下降多、粮食需求增长多。由于粮食生产是高耗水产业，将粮食增产的重任交由水资源更为短缺的北 方地区来承担，其可持续性如何，还需深入研究。三是近年来农田水利设施老化失修严重。 （三）我国农业的根本出路在于加快科技进步 在人均耕地、淡水等自然资源数量大大低于世界平均水平的条件下，我国农业受到的自然资源制约日益凸显，继续靠增加自然资源投入来增加 农产品产出的余地已越来越小。不仅如此，大量使用化肥、农药、兽药等投入品，还制约了我国农产品质量安全水平的提高，导致农业面源污 染日益严重。要打破日益严峻的资源约束，实现农业的持续稳定增长，根本出路在于加快农业科技创新，加大科技成果的转化和推广力度，提 高资源和投入品的利用效率。目前，我国农业科技贡献率只有 48%，科研成果转化率只有 30%，分别比发达国家约低 30 个和 40 个百分点左右。 这既表明了我们的差距，也蕴涵着巨大的发展潜力。对此，我们要有紧迫感和忧患意识，要在加大保护资源环境力度的基础上，走依靠农业科 技进步不断提高耕地产出率、资源利用率和劳动生产率的农业现代化道路。 二、从我国实际国情出发，走中国特色农业现代化道路 党的十七大报告指出，我国“农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变”。 这是我国推进现代农业建设的现实出发点，同时也决定了我国必须在全面建设小康社会进程中走出一条中国特色农业现代化道路。 （一）坚 持统筹城乡经济社会发展的基本方略 “解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”， 这是党的十七大报告提出的明确要求。要把全党的思想统一到这个高度，为推进我国的农业现代化进程营造良好的社会氛围。应当看到，随着 工业化的发展，农业在国内生产总值中的比重逐步下降，农业所直接提供的税收在国家财政收入中的比重日益缩小，这是现代国家经济发展的 必然规律。但这丝毫也改变不了农业仍然是国民经济基础的地位。我国是一个人口众多的发展中社会主义国家，农村人口至今仍占多数。这个 基本国情决定了“三农”问题始终关系着整个国家发展稳定的全局。如果因农业在国内生产总值和财政收入中的比重下降而忽视农业，那就违 背了科学发展观的基本要求和经济社会发展的一般规律，会使我国的发展进程遭受重大挫折、付出沉重代价。 （二）实施工业反哺农业、城 市支持农村的方针 “建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，这是党的十七大报告对加快形成新型工农、 城乡关系所提出的明确要求，也是推进我国农业现代化不可或缺的体制和政策环境。我国农业和农村发展长期滞后，根本原因在于由城乡二元 经济结构所派生的经济社会管理体制尚未打破，以及由此导致的农村生产要素持续流失、对农业的资金技术支持明显不足的局面尚未改变。因 此，加快建立逐步改变城乡二元经济结构的体制，实施工业反哺农业、城市支持农业的方针，是推进我国农业现代化的当务之急。任何国家的 农业现代化，都不可能仅仅依靠农民自身的力量。建立公共财政体制、完善转移支付制度、形成既符合世界贸易组织规则又具有本国特点的农 业支持保护体系，是已经实现了农业现代化国家的普遍做法。随着工业化、城镇化水平的不断提高，我国在这方面也已迈出重要步伐。党的十 六大以来，中央采取了一系列重大措施，如全面取消农业税收，对农民实行各项直接生产性补贴，中央财政建立对财政困难县乡和产粮大县的 奖励补偿机制，明确要求各级政府把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，建立健全和落实保障农民工合法权益的各项政策和制度等。 这些都标志着具有我国特点的以工促农、以城带乡的长效机制正在形成。只要坚持这个方向，按照党的十七大提出的“形成城乡经济社会发展 一体化新格局”的目标前进，中国特色农业现代化道路的体制和政策环境就一定能够日趋完善。 （三）着力增强农业综合生产能力 农业综 合生产能力，是农业现代化水平的基本标志。发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设，就必须花大力气增强我国农业综合生产能力。我 国不少农产品的生产总量位居世界前列，但从投入产出和经济效益看，仍明显落后于发达国家。因此，推进我国农业现代化，必须着力增强农 业综合生产能力。党的十七大报告针对我国农业发展中的突出矛盾，对增强农业综合生产能力的若干重要问题提出了明确要求。 一是在注重加 强农村基础设施建设的同时，要更加注重农村市场和农业服务体系建设。 良好的基础设施是提高农业竞争力和农村居民生活质量的基础。当前， 农业和农村基础设施建设滞后的问题仍很突出。因此，要进一步加大政府投入，建立引导农民和社会力量多渠道投资的机制，加强农田水利设 施续建配套建设，加大病险水库除险加固力度，推进重大生态工程建设，加强水土流失综合治理，加快建设高产稳产的标准农田，解决农村安 全饮水问题，加大乡村道路建设力度，提高农村信息化水平，推广可再生清洁能源和农村生活垃圾、污水集中处理设施建设等，切实改善农业 生产和农民生活条件。但农业农村的发展，仅靠加强基础设施建设还不够。近年来大豆等行业受到进口产品严重冲击、猪肉等产品的价格大幅 波动、肉禽果菜和水产品等出口遭遇技术壁垒限制等现象说明，随着农业市场化、国际化水平提高，没有健全的农村市场体系和完善的农业社 会化服务体系，农业的效益和国际竞争力将很难提高。对此，党的十七大报告指出，要“加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体 系”。在强化农村基础设施建设的同时，必须大力发展农村现代流通方式和新型流通业态，培育多元化、多层次的市场流通主体；健全适应农 业市场化、国际化的社会化服务体系；加强对农产品进出口的调控，维护国内农业生产和农产品市场的基本稳定。要在农业的产前、产中、产 后的各个环节，加大对农户的经济和技术服务，帮助农户增强抵御自然和市场风险的能力，促进农业生产稳定发展、效益稳步提高。 二是在注 重农产品产量增长的同时，要更加注重提高农产品的质量安全水平。 国内外发生的食品安全事件也表明，质量安全已经成为农业和食品国际竞 争力的决定性因素。党的十七大报告指出，在“增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全”的同时，要“加强动植物疫病防控，提高农产品 质量安全水平”。必须严格贯彻农产品质量安全法，加强动植物疫病防控，积极推行农业标准化，加快完善农产品质量安全标准体系，建 立农产品质量可追溯制度，依法保护农产品注册商标、地理标志和知名品牌，严格执行转基因食品、液态奶等标识制度，加强农产品生产环境 和产品质量的检验检测，保证上市农产品的质量安全。 三是在注重提高农业农村经济效益的同时，要更加注重确保国家的粮食安全。 比较效 益低是农业发展面临的重大挑战，而农业中种粮的效益尤其低下，这是对农民种粮积极性的极大制约。因此，必须继续推进农业产业结构的战 略性调整和发展优势农产品产业带，促进农业的多元化经营、区域化布局、专业化生产，提高农业的产业化水平和整体经济效益。在优化农业 结构的过程中，必须按照党的十七大报告的要求，“加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综 合生产能力，确保国家粮食安全”。各项支农惠农政策要向粮食主产区倾斜，不断健全完善的支持和保护粮食生产的政策体系，千方百计提高 粮食生产的综合经济效益，以调动农民种粮和主产区各级政府发展粮食生产的积极性，稳步提高粮食生产能力。 四是在注重增加对农业设施装 备投入的同时，要更加注重对新型农民的培养。 发展现代农业必须在加强农业设施装备的同时，着力提高农村劳动者的素质。因此，必须大 力“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民”，造就现代化的农业经营主体。要大力开展农业生产技能和市场经济知识培训，积极发展种养 殖业的专业农户，培育从事农产品流通的经纪人及其组织。要加快发展农村职业技术教育、成人教育，加大对大专院校和中等职业学校农林专 业学生的助学力度，并鼓励他们毕业后到农村去，为发展现代农业建功立业。 五是在注重提高农业生产能力的同时，要更加注重在坚持农村基 本经营制度基础上创新农业经营形式。 家庭经营是最适合农业特点的生产经营形式；家庭经营也是保护农民基本权益的有效形式。因此，农 业家庭经营与农业现代化并不矛盾，关键在于工业化要向家庭经营注入现代生产要素，城镇化要为扩大家庭经营规模转移农村人口，市场化要 为家庭经营提供完善的社会化经济技术服务。随着城镇化发展和农村人口转移，一些地方逐渐提出了土地承包经营权流转和发展适度规模经营 的要求，对此，党的十七大报告指出，“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模 经营”，同时，还要“探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展”，在稳定和完善家庭承包 经营的基础上，不断提高农户发展生产和进入市场的组织化程度。 三、全面深化农村改革，着力促进农民增收减负，为扎实推进现代农业和社会主义新农村建设提供体制保障 近年来，虽然国家支农惠农 政策力度不断加大，但由于二元经济结构和发展阶段的影响，城乡发展差距依然明显。因此，必须全面深化农村改革，加大公共财政向农村的 覆盖，加强农村公共服务，扩大农民就业空间，促进农民增收减负，为扎实推进现代农业和社会主义新农村建设提供体制保障。 （一）深化 农村综合改革我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段。在市场机制的作用下，资金、土地、人才等要素快速向城市集聚，由于二元经济结构 的影响，政府提供的公共服务又主要集中在城市，由此造成农民经济负担沉重、生产缺乏资金和技术支持，农村基础设施建设和社会事业发展 明显滞后。要扭转城乡差距扩大的趋势，必须深化经济体制改革、实现体制机制创新。党的十七大报告明确了当前和今后一个时期农村改革的 重点，这就是：“深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。” 一是积极稳妥推进乡镇机构改革。 乡镇机构改 革的关键是转变基层政府职能，将更多精力转向加强社会管理和提供公共服务。要改革财政体制，增强基层政府服务能力，精简机构和财政供 养人员，建立精干高效的农村行政管理体制，在减轻农民负担前提下为农村发展经济、逐步实现基本公共服务均等化创造条件。 二是加快公 共财政覆盖农村的进程，加强农村公共服务。 要进一步调整国民收入分配和财政支出结构，建立财政支农支出稳定增长和以工促农、以城带乡 的长效机制。国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。着力 解决农民最急迫希望解决的生产生活问题，改善农民生产生活条件；树立基本公共服务均等化的观念，巩固农村免费义务教育成果，扩大新型 农村合作医疗制度覆盖面，逐步建立覆盖城乡的公共文化服务体系；提高扶贫标准和扶贫开发水平，加快农村贫困人口脱贫进程；普遍实行农 村最低生活保障制度，完善农村救助制度，探索农村养老保险制度。 三是推进农村金融体制改革和创新。 近年来，通过深化农村信用社改 革、推进邮政储蓄机构改革、拓展农业发展银行职能、发展农村小额贷款、放宽农村地区银行业准入条件、开展农业政策性保险试点等措施， 农村的金融服务有所加强。但长期形成的农村资金外流、金融支持明显不足的局面仍未根本改观，甚至有所加剧。城乡金融资源配置严重失衡， 农村金融服务严重不足，已成为制约农村发展的一大瓶颈。为此，要制定切实可行的改革措施，继续推进农村金融体制创新。要强化金融机构 支持农业农村发展的社会责任，培育发展新型农村金融组织，规范引导民间金融，强化农业政策性银行功能，加快完善农业保险和再保险体系； 要进一步完善农村信用社的管理体制、产权制度和治理结构，提高资产质量。要在提高农村金融机构运行效率、经营效益和加强风险防范的基 础上，明显改善对农村的金融支持和服务。 四是改革集体林权制度。集体林权制度改革是继耕地实行家庭承包经营后的农村经营体制的又一 重大变革，对调动林区农民的生产积极性、解放林区生产力具有巨大促进作用。各地试点工作的实践证明，按照农村基本经营制度的要求，在 保持集体林地所有权不变的前提下，确立农户的经营主体地位，明晰集体林地的使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权， 同时推进相关配套改革，将有力地促进传统林业向现代林业的转变，更好地实现林业生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。 （二）以 促进农民增收为核心，多渠道扩大农民就业 农民增收难的症结在于就业不充分。党的十七大报告要求：“以促进农民增收为核心，发展乡镇 企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业”。近十余年来，农民非农就业人数快速增加。要继续多渠道增加就业机会，促进农民增收。 一是充分挖掘农业内部的就业和增收潜力。要努力发挥农业的多种功能，按照国内外市场的多样化需求，提高农业的集约化、精细化水平，加 快发展特色农业、生物质产业、旅游农业，推进“一村一品”的发展，不断拓展农业内部的就业空间和增收渠道。 二是发展乡镇企业，壮大 县域经济，促进农民就地就近转移就业。继续支持耗能少、污染低、效益高、就业容量大的乡镇企业发展。以产业政策和区域政策为引导，合 理调整城乡和区域间的经济布局。要结合西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起等发展战略，按主体功能区规划的要求，积 极推进中西部地区发展县域经济和提高城镇化水平，促使资金、人才和项目合理向内地中小城市转移，为形成合理的经济布局和农村人口就地 就近转移创造条件。 三是维护农民工合法权益，为农民外出就业提供服务。外出务工已成为农民转移就业、增加收入的重要渠道。大中城 市要全面落实国家关于保障农民工合法权益的各项政策，完善对农民工的就业和社会服务。要提高对农民外出务工经商的职业技能培训水平， 加强保障农民工在劳动合同、工资保障、职业安全、社会参与等方面的合法权益；为农民工家庭提供子女义务教育、基本医疗卫生、基本社会 保障等方面的服务。 （三）并行不悖地推进城镇化和新农村建设，形成城乡经济社会发展一体化新格局人口总量大且农村人口比重高是我国 的一大国情，改变这样的国情将是一个艰苦而又漫长的历史进程。从农村角度看，富裕农民就必须减少农民，这也是逐步实现我国农业现代化 的重要条件。数量巨大的农村人口向城镇转移，既是我国未来几十年在扩大内需基础上实现经济持续快速增长的不竭动力，但也将使城镇在未 来相当长时期内承受扩大就业、增加住房和健全社会保障体制等方面的巨大压力。因此，必须从我国的实际国情出发，并行不悖地推进城镇化 和新农村建设。要继续促进大中小城市和小城镇协调发展，多层次提高我国城镇化水平，增强城镇对农村人口的吸纳能力，并为陆续离开户籍 所在地、在城镇稳定就业和居住的农民逐步转变为市民创造条件。在相当长的历史时期内，我国仍将有几亿人口生活在农村，这将是难以回避 的事实。因此，在积极推进城镇化的同时，必须高度重视新农村建设，实现农村繁荣。要在统筹城乡经济社会发展方略的指引下，按照“生产 发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，扎实推进社会主义新农村建设，不断改善农村生产生活条件，逐步提高农民 综合素质，为发展现代农业创造适宜条件。党的十七大报告提出的“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城 带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求，将是我们在全面建设小康社会和实现现代化进程中必须始终坚持的发展方向。 加快农村经济体制创新 为加快发展现代农业，我国采取了深化农村改革、创新体制机制，扩大生产经营规模，提高农民生产经营组 织化程度、农业生产服务社会化程度等一系列措施。 随着工业化、城镇化的不断深入，一家一户的小农经济已经不能适应日益成熟的市场经 济的需要。 规模化经营是现代农业的基本特征，土地承包经营权流转是实现规模化经营的重要途径。在保障农民土地承包权益的前提下，我 国各地农村不断完善统分结合的双层经营体制，引导农民依法、自愿、有偿、规范地开展土地承包经营权流转，鼓励并扶持种植大户和养殖大 户，扶持农民专业合作社的发展，发展涉农公司等多种形式的规模经营，积极探索农业现代化道路。 农民专业合作社是农业和市场经济的重 要组成部分。2007 年，我国开始施行农民专业合作社法 ，大力扶持农民专业合作社的发展，鼓励社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服 务；充分发挥农民专业合作社组织农民进入市场、应用先进技术、发展现代农业的积极作用，推进国家、省级、市级和县级示范社建设，促进 农民专业合作社规范运行；支持农民专业合作社兴办农产品加工企业或参股龙头企业，鼓励并扶持农民专业合作社跨行政区发展，鼓励并扶持 农民专业合作的规模化发展。 除了扶持农民专业合作社的发展外，各地也积极鼓励并扶持农业大户的发展。无论是种田大户还是养殖大户， 他们都是当地的种田能人或是养殖能人，经济实力较强，种植或养殖规模明显高于当地同行业农户的平均规模，成为带动农业科技示范和农民 致富的榜样、带动农业结构调整和农业产业化的龙头。 与此同时，各地大力扶持农业公司的发展，形成了一批国家级、省级和市级的农业 龙头企业，在连接单个农户和大市场方面发挥了积极作用。龙头企业形式多样，包括农业生产资料供应公司，农产品销售公司，农产品加工、 仓储和运输公司，产供销一体化公司。此外，各地大力推进“一村一品”建设，培育出一大批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村镇，使之成 为重点农业龙头企业的配套基地。在发展“一村一品” 特色农业的基础上，许多地方大力推动发展“一乡一品” 或“一县一品”农业，壮大了农业产业 规模。 加快科技创新 农业科技创新是农业现代化的重要内容，也是农业现代化建设的强大动力。 党的十六大以来，我国充分发挥农业 机械在节约成本、增加效率和推动规模经营方面的重要作用，不断拓展农机作业领域，提高农机服务水平，不断开发适合我国自然条件和农产 品生产、加工的农业机械；大力发展设施农业、畜牧水产养殖等机械装备，探索农业全程机械化生产模式；加大信贷支持力度，鼓励种养大户、 农机大户、农机合作社购置大中型农机具。在农业领域广泛使用农业机械，将农民从简单的体力劳动中解脱出来，大大提高了生产效率，增加 了农民收入，使农民的经济和社会地位发生了显著变化。 广泛推广信息技术和其他技术创新。在广大农村地区，广播、手机、电视、电脑的 普及率逐年提高，越来越多的农民能够获得及时的天气预报和经济信息服务，缩小了农村生活与城市生活的差距；进一步加强了农村基础设施 建设，形成高速公路和高等级公路网络，加快了运输工具和加工储藏技术的变革，从而将广大农村地区的农业生产活动同城市的经济更加紧密 地联系在一起。 以高等院校、农业研究所、国家重点实验室和国家工程实验室的研究力量为依托，形成了一支学科齐全、年龄结构合理、实 力雄厚的科学研究和研究成果开发队伍。加大了科研资金投入，为科学研究和研究成果开发提供最先进的技术手段和设备。同时，大力推广优 良品种和配套栽培技术，在主产县建立良种繁育基地和种子质量检测机构，在重点乡镇普遍建立良种展示示范基地，促进粮食作物大面积增产。 围绕农业基础设施、主导产业发展、经营组织创新、农业科技应用等内容，加快了我国现代农业示范区建设。现代农业示范区建设是引导现 代农业发展的重要载体，是转变农业发展方式的有效途径。党的十六大以来，一批国家级、省级和县级现代农业示范区已经建立起来，对全国 各地农业发挥着重要的示范和引导作用。各地积极实施农业关键技术措施，推广与普及良种，采用测土配方施肥、节水灌溉、病虫害专业化统 防统治等新栽培技术，也为粮食等主要农产品稳定增产增效作出了重要贡献。 培育新型农民 实现农业现代化，需要大批符合现代农业发展要求的新型农民。城市劳动力要素向农业和农村流动是“以工促农”、 “以城 带乡” 战略的具体表现。为此，党的十六大以来，我国在各省、市、自治区广泛开展了“三支一扶” 计划和各种农民培训计划。 通过实施新型农民 科技培训规划，我国培养了一大批觉悟高、懂科技、善经营，能从事专业化生产和产业化经营的新型农民，促进了农业增效、农民增收、农产 品竞争力增强，为社会主义新农村建设提供了智力支持。 增加农民收入 增加农民收入既是农业现代化的目标，又是农业现代化的重要保证。党的十六大以来，我国出台了一系列强农惠农政策。 2002 年，中央财政安排专项资金实施东北高油大豆良种补贴，此后，补贴品种逐步扩大到水稻、小麦、玉米等主要农作物。2004 年，为了保 障粮农的收入，我国开始实行粮食直补，同年实施农机具购置补贴。2006 年，国家进一步完善和强化对农业和农民的直接补贴政策，建立和完 善对种粮农民的支持保护制度，并出台了农资综合补贴政策。良种补贴、粮食直补、农机具购置补贴和农资综合补贴构成了中央财政支农的四 项补贴，是国家粮食生产扶持政策的主要组成部分。补贴资金逐年增长。现在补贴政策已拓展到畜牧业、林业、草原、节水灌溉、农业保险等 领域。 各级政府除了通过各种形式的补贴增加农民收入外，还通过减轻农民负担来增加农民可支配收入。2003 年，为了减轻农民负担，农村 税费改革在全国全面铺开，取消向农民征收的乡统筹、农村教育集资等行政事业性收费，取消政府性基金集资，废除屠宰税，取消统一规定的 劳动义务工，调整农业税和农业特产税政策，改革村提留征收使用办法。2004 年，改革进一步推进，主要涉及清理、化解乡村不良债务，取消 牧业税和农业特产税（不包括烟叶） ，对种粮农户实行直接补贴、对粮食主产区的农户实行良种补贴和对购买大型农机具的农户给予补贴，推进 乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政体制改革，等等。2006 年 1 月 1 日，我国的农业税条例被废止，意味着在中国延续两千多年的农 业税正式退出历史舞台。全面取消农业税后，与农村税费改革前的 1999 年相比，我国农民每年减负总额超过 1000 亿元，人均减负 120 元左右。 取消农业税，在农村工作中采取“ 多予、少取、放活” 的重大措施，翻开了我国农业农村发展的崭新篇章。深化农村改革就是要加快发展现代农业， 把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村；着力促进农民增收；坚持和完善农村基本经营制度，发展农民专业合作股份合作，培育新 型经营主体