劳动者职业安全卫生权及法律保护

劳动者职业安全卫生权及法律保护 郭捷 一、劳动者职业安全权的权利理念 职业安全卫生权，亦称劳动保护权，是指劳动者在职业劳动中人身安全和身心健康获得保 障，从而免遭职业危害的权利。职业安全卫生权的基础是人的生命和健康的权利，职业安全权 是最基本人权的体现。职业安全卫生权的权利理念经历了一个从初步形态发展到较为成熟的演 变过程。 职业安全卫生权是 19 世纪初期伴随着劳动法的起源而诞生的，而且是最初劳动法的主要 内容。但是，19 世纪初期的劳权立法的保护范围极其狭小，只限于对童工、妇女的保护以及 对最高工时等基本劳动条件的限制，职业安全卫生权的理念也只是初步的，不彻底的，其深层 原因是基于个人权利本位的立场。这一点，仅从劳动者在劳动过程中的危险负担规定就可反映 出来。产业革命以后，工伤赔偿责任最初在理论和实践中都坚持过错责任原则，很显然，这种 归责原则对劳动者的职业安全卫生权利救济与当代的社会法理念是不一致的。 19 世纪末期，由于工人阶级为维护自身利益进行的激烈而长期的斗争以及社会法学派的 权利理念的兴起，使得西方各国对职业安全权的保护理念发生了转变，职业安全权的权利理念 进一步得到发展。基于劳动者是工业社会中与资本抗衡中的弱者的社会权利本位立场， 1884 年德国劳工伤害保障法和 1897 年的英国劳工赔偿法令确立了雇主方责任原则、无过 错责任原则，使得用人方对劳动者在劳动安全中的赔偿责任具有了绝对性。 20 世纪以来，职业安全权的权利理念趋于成熟，到 20 世纪末劳动安全保护已进入一个新 境界。职业安全不再只是“国家”强制雇主保护劳动者的义务，而且也是劳动者在安全法律保 护中应享有的积极权利。在此之前的职业安全权，建立在劳资对立的基础之上，公法性质的劳 动基准成为最基本的手段。随着劳资对立在意识形态中的淡化和劳资合作的提出，劳资矛盾由 过去的主要的工资斗争逐步向工作环境改善过渡。市场经济国家的劳动安全立法迈上新的台阶， 国家站在人权保护的高度，全面规范劳动安全卫生标准，并促使国际劳工组织通过立法形式， 将劳动安全卫生标准全球化。 20 世纪 7 0 年代以来，西方各国首先致力于对本国繁冗的劳动安全和职业法规的整合， 由制定单一的适用于特定范围的职业安全法规过渡到制定综合性的，适用范围广泛的国家级职 业安全卫生法。这一实质性的转变，将职业安全卫生权的权利内容由过去的预防和救济伤害事 故，而导入到职业的安全、舒适(体面)及健康，从而使得劳动安全卫生保护的目的更富于人道 性。在市场经济国家中，首先实现综合性立法保护的是瑞典，1978 年制订了工作环境法。 之后，美国、日本、法国、挪威等均颁布了综合性的保护法典，例如，1970 年的美国职业 安全卫生法、1972 年的日本劳动安全卫生法。1981 年，国际劳工组织颁布了第 155 号 具有突破意义的公约职业安全卫生与工作环境公约，并制订同一名称的第 164 号建议 书。 在新理念支撑下的职业安全权与以往的权利相比较，具有以下几方面变化：第一，保护的 全面性和系统性。将职业中各种危险因素的防犯和治理均纳入法律调整的框架之内，包括意外 事故、职业病预防、诊疗与康复等。第二，强化劳动者权利主体地位。在法律中直接规定劳动 者享有工作环境权，使其由被动权利主体转变为主动权利主体。第三，强调工作环境权实现中 的劳资合作，赋予劳动者参与所在企业安全卫生条件改善的决策权。第四，权利内容体系进一 步完善。包括与劳动安全相关的劳动者的参与权、知情权、安全代表的紧急处置权、拒绝权、 培训权等。第五，工伤保险权中的保险对象进一步扩大，更加有效地对劳动者提供物质帮助。 新中国的职业安全权的权利理念也正在经历这个从传统的劳动安全保护立法中的“国家” 本位原则到劳工本位的演变过程。国家从上世纪 50 年代起，颁布了大量的劳动安全方面的法 规、规章。包括宪法相关规定和劳动法“劳动安全卫生”专章以及各个位阶的规范性 法律文件。但上世纪 50 年代起至 90 年代的立法，从理念和内容上看，尚存在以下几点不足： 第一，权利规定以公法实现的手段为主，强化国家在劳动安全监察中的权力，淡化了劳动者权 利自主实现层面的相关要求。第二，权利过于抽象，未明确权利的具体内容及可操作的权利救 济程序;第三，缺乏统一性、整体性的劳动安全保护法律，法的权利位次较低，实现程度弱。 20 世纪末本世纪初以来，伴随社会主义市场经济的不断成熟完善，我国的职业安全权的权利 理念的开始发生显著变化。这集中体现在两部重要的法律职业病防治法和安全生产 法。尤其是 2002 年中华人民共和国安全生产法中专章规定了从业人员的权利和义务， 突破了以往法律法规只规制用人单位对劳动者职业安全保护义务的立法模式，直接引入权利主 体及权利内容体系，劳动者由被动的受益人转变成权利人。据此，劳动法的倾斜保护原则， 通过安全生产法而得到进一步升华，立法的人本精神与和谐社会的价值理念得以深刻体现。 二、我国立法中的劳动者职业安全卫生权 我国目前虽然还没有批准 1981 年职业安全卫生与工作环境公约，但我国是极为重视 劳动者职业安全卫生方面的立法的。从上世纪 50 年代起，颁布了大量的劳动安全方面的法规 和规章，我国 1990 年以来制定的劳动法律法规中有关劳动保护的占 30%。已基本形成了一个 多层次立法相结合的法律体系。我国宪法明确规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件， 加强劳动保护，改善劳动条件。”1979 年和 1997 年我国刑法均专门规定了对于违反规章 制度、玩忽职守等造成重大伤亡事故的犯罪行为的量刑标准和有关罪名。上世纪 90 年代以后 我国所颁布的 1992 年的矿山安全法、1992 年的工会法(2001 年修改)、1994 年的 劳动法、2001 年的职业病防治法、2002 年的安全生产法等一系列重要法律，同 时国务院及其劳动行政主管部门以及各地方还颁布了大量行政法规、行政规章、地方法规、规 章，具体规定了劳动安全卫生权利保护的内容和实施程序。此外，国家还先后颁布了工业企 业噪声卫生标准工业设计卫生标准等 100 多项劳动安全卫生国家标准。在法律法规中， 劳动法、职业病防治法、安全生产法，对劳动者劳动安全卫生权的具体内容做了 较为详细的规定。 我国现行宪法第 42 条第 2 款明确规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件， 加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。劳动 法设“劳动安全卫生”专章，主要明确和强调用人单位或雇主在劳动安全卫生方面对国家、 劳动者应尽的义务，如：具体要求“用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度”;“劳动安 全卫生设施必须符合国家规定的标准”;“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安 全卫生条件和必要的劳动防护用品，对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查”; “从事特种作业的劳动者必须经过专门培训并取得特种作业资格”。该章虽要求“劳动者在劳 动过程中必须严格遵守安全操作规程”。但更强调“劳动者对用人单位管理人员违章指挥、强 令冒险作业，有权拒绝执行;对危害生命安全和身体健康的行为，有权提出批评、检举和控告。 ”职业病防治法一改政府(权利主体)生产经营单位(义务主体)劳动者(受益主体) 的传统的劳动安全保护立法理念，规定了劳动过程中所享有的各种具体权利，使劳动者的各项 权利与用人单位的义务形成鲜明对照，并使政府更多地属于义务主体地位，对劳动者的职业卫 生权进行了全方位的保护(尽管并没有专章规定)，明确规定劳动者享有知情权，培训权，特殊 保障权，批评、检举和控告权，拒绝冒险作业权，参与决定权，职业健康权和损害赔偿权等八 项权利，从而为排除职业危害和保护劳动者合法权益提供了有力的法律保障。我国安全生产 法规定：“生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利”，并设置了“从业人 员的权利和义务” 专门一章，对作为从业人员的劳动者在生产过程中所享有的知情权、建议 权、批评、检举、控告权、紧急避险权、拒绝权、工伤保险权以及民事赔偿权等安全生产保障 的权利做了具体的规定。应该说，我国关于劳动安全卫生权的立法，与国际劳工公约的内容和 要求基本上是一致的。 三、我国劳动安全卫生法律制度的缺陷及其完善 随着我国社会主义市场经济的深入发展和法制建设的不断完善，如上所述，对从业劳动者 的安全与健康的法律保护意识不断增强，法律制度的基本框架已经确立。但从业劳动者的职业 伤害危险依然存在，重大工业伤亡事故频频发生，职业病患率居高不下。究其原因，经济利益 驱动，资本权利吞噬劳动权利是问题的实质;同时也有法律不健全、行政不作为、监管不力、 有法不依，甚至官员搞腐败等多种原因所致。本文仅就现行法律制度的重要缺陷进行相应的分 析与探讨。 (一)法律制度的综合性调节功能欠缺 在立法的形式上采用职业安全保护与职业病防范分别立法，即现行两部最重要的法律 职业病防治法和安全生产法。这不利于建立全面预防职业危害的国家管理体制。职业 安全与卫生息息相关、不可人为分离，共同服务于劳动者的人身安全和身心健康。安全生产 法是针对劳动安全保护与防范的立法，职业病防治法是针对工业卫生与防范职业病的相 关制度，两部法律各有其立法体系，互不衔接。至于立法目的，两法的立法精神侧重于“经济 性”，缺乏“社会性”，偏向以安全生产，促进经济发展为主题，以人为本的终极关怀理念不 够深入。 从职业安全卫生的管理机构来看，全国还没有一个全面负责职业安全卫生工作的机构。 劳动法明确规定“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”， 职业安全卫生属劳动法重 要内容，自然应由劳动行政部门主管职业安全卫生工作。其后的职业病防治法规定“国务 院卫生行政部门统一负责职业病防治监督管理工作”。安全生产法关于主管机关虽无明确 规定，但实际上职业安全工作，由劳动行政部门移归直属国务院的安全生产监督总局统一管理。 对于危险性机械设备检查监督管理，又专门归属国家质量监督检验检疫总局统一管理。另外， 煤矿安全监察部门、公安行政管理部门、工商行政管理部门甚至纪检部门亦有特定管理权限。 他们在各自的权限范围内对用人单位和劳动者执行落实国家劳动安全卫生法的情况实施监督。 但是，这些机构之间常常缺乏相互配合，甚至相互推诿责任或越位管理，往往使得事故得不到 高效、及时处理。对上述存在的问题，从长远讲，借鉴美国、英国、日本为代表的许多国家， 向着职业安全卫生一体化方向发展。日本劳动安全卫生由劳动行政部门管理，美国职业安全 卫生法规定，制定法规标准及其执行，归劳工部，其中涉及卫生部分，由卫生部配合。 从立法情况来看，国务院、国家安全生产监督管理局、卫生部、劳动和社会保障部等部门 颁布了几百项有关职业安全卫生的法律、法规，但在制定和实施这些法律、法规的过程中，各 部门缺乏协调;从事故和职业病的预防体系来看，安全生产法和职业病防治法仅仅是 针对显而易见的和容易发生的职业事故以及最基本的职业病，但很难达到第 155 号公约所要求 的全面地、系统地预防职业事故和职业病。 笔者建议，应借鉴美、日、英等国家，关于职业 安全权法律保护的法规建设必须向综合性的方面发展，并注意重新对行政法规、规章等加以整 理，同时出台配套法规、规章，尽早建立独立的职业安全法律体系。 (二)法律制度的内容不够系统、完善 职业病防治法和安全生产法虽说是国内职业安全卫生领域立法中最好的，立法质 量很高，曾受到国外的好评，但在立法内容上还存在以下问题：职业安全与卫生权的法律保护 的技术性、投入保障及职业伤害防范等措施不够具体，缺乏操作性;劳动安全卫生三方管理机 制和代行检查制度没有规定;工会维权制度不明确，机制没有建立起来，不能有效地维护劳工 权益;工伤保险的覆盖率很低，缺乏有效的企业缴费措施;从业劳动者的安全代表的处置权、职 业安全训练权没有明确规定;职业灾害补偿制度不完善，还没有劳动力康复与重建的概念等。 例如，劳动力的重建已成为职业灾害补偿的新趋势，是指通过职业辅导、职业训练及特案介绍 等就业服务，促使残障者适当就业。其中最重要的是“对于那些工作能力因身体损伤结果已有 所改变的劳工，鼓励雇主转换其至该任务内之其他适当工作”(1955 年国际劳工组织大会通过 残障者职业重建建议书第 99 号建议书第 30 条)，显示出期望雇主以职业重建的方式进行 职业灾害补偿。上述这些法律制度缺陷使劳动者的生存与健康权难以得到充分实现。 (三)侵权责任中的工伤赔偿与民事侵权赔偿问题 我国劳动法，特别是职业病防治法与安全生产法，对违反劳动安全卫生制度 的法律责任作了较为详细的规定。从责任形式上规定有民事责任、行政责任与刑事责任;从责 任主体上包括政府主管部门及其工作人员的责任、用人单位的责任、用人单位主要负责人的责 任等方面。此外，安全生产法规定了中介机构、生产经营单位从业人员的责任，职业病 防治法规定了建设单位、设备、材料的生产、经营者、职业病诊断鉴定委员会组成人员的责 任。应该说侵权责任的制度体系较为完整，但在司法实务中仍然存在法律适用争议问题，特别 是侵权责任中如何处理工伤赔偿与民事侵权赔偿之间的关系，成为理论与实务界争论的焦点。 职业病防治法第 52 条规定“职业病病人除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事 法律，尚有获得赔偿权利的，有权向用人单位提出赔偿要求”。安全生产法第 48 条规定 “因生产安全事故受到损害的从业人员除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律，尚有 获得赔偿权利的，有权向用人单位提出赔偿要求”。这表明职业病防治法和安全生产法 引入了工伤赔偿与民事侵权赔偿的双重机制，加大对用人单位的处罚力度，凸显社会法理念中 的倾斜保护原则。但这两条规定关于工伤保险与民事侵权赔偿之间的适用关系比较抽象，如何 具体加以阐释和运用，学界与司法实务部门均有不同观点。有的坚持选择模式，有的认为应是 相加模式，也有主张补充模式，甚至有法官撰文提出民事赔偿应仅限于过错侵权下的精神损害 补偿。 笔者以为采用补充模式较为合理可行。主要理由如下：第一，“补充模式”符合工伤保险 制度创设的目的。工伤保险制度的创设，一是分散雇主风险，替代雇主的民事侵权责任;二是 最大限度地保障从业劳动者受到职业伤害后的利益补偿。只有以工伤保险赔偿为主，民事侵权 赔偿作为补充才能体现工伤保险制度的价值功能。第二，“补充模式”有利于职灾受害劳动者 实现充分受偿，同时也发挥民事侵权赔偿法律机制的制裁和预防功能。由于工伤保险的社会保 险性质所限，其对加害行为的惩戒和预防作用较为淡漠，因此通常工伤保险不以赔偿受害劳动 者的全部损害为目的;相