北京市森林生态补偿资金管理体系的建立

北京市森林生态补偿资金管理体系的建立 米锋 1，高 岚 2 （1 北京林业大学经济管理学院，北京 100083；2 华南农业大学经济管理学院，广州 510642） 摘要：本文在对补偿资金管理流程，扣留、罚没款的处理方式等问题进行分析的基础上，建立 了北京市森林生态补偿资金账户管理体系，并提出了相应的监督管理方法，为北京市森林生态 效益补偿政策的科学合理发展奠定了基础。 关键词：北京市；森林生态补偿；资金管理体系 Establishing the capital management system of the forest ecological compensation in Beijing MI Feng1，GAO Lan 2 （1. School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing 100083; 2. School of Economics and Management，South China Agricultural University ，Guangzhou 510642） Abstract: In this paper, based on the analysis of the compensation capital management flow and the detainment punishment fund treatment fashion, the capital management system of the forest ecological compensation were established. And corresponding supervising management methods were put forward, in order to establish the base for the scientific and reasonable development of the forest ecological compensation policy in Beijing. Keywords: Beijing; forest ecological compensation; the capital management system 2004 年北京市委、市政府做出了建立北京市山区生态林补偿机制的重大决策 1。该政 策自实施以来成效显著，但也暴露出诸多问题。除补偿标准过低有待科学论证外，补偿资 金管理也有待进一步完善。虽然森林生态效益补偿资金管理明确规定专款专用，但资金管 理上仍依附于其他部门，容易受到其他部门的干涉，没有形成森林分级管理体系。因此， 需要建立独立的森林生态效益补偿资金管理部门，进行上下级直线管理，避免其他行政干 涉，使补偿资金真正实现专款专用。同时，制定北京市森林生态补偿资金管理流程，进一 步完善账目管理及补偿资金的监督和管理。 1 森林生态效益补偿资金的管理 1.1 补偿资金的构成 目前我国所实行的生态补偿标准为 5 元/亩，北京市的补偿标准为 21 元/ 亩，然而无论 是国家标准还是地方标准，严格意义上讲，做不到全额补偿，并没有真正完全体现出补偿 的本质，没有体现出“受益者付费”的原则，也没有与森林发挥的生态效益挂钩，当前的 生态林补偿也只是对集体生态林管护人员的不完全工资的补偿，也只是森林生态效益补偿 的一小部分而已，应该称其为是一种“小额补助”更为恰当。但是，从目前的经济发展状 况来看，做到全额补偿也不现实。因此，在森林生态效益补偿资金的构成上，应全方位考 虑。除了考虑经济发展水平、生态区位、森林类型、林分质量等影响因素外，森林生态效 益补偿资金主要由管护补助资金（即管护人员工资）、所有者和经营者的直接补偿资金、 培植管理资金、基础设施投入资金、管理经费投入资金、特殊事件应急储备金等六方面的 内容构成。 1.2 补偿资金的管理流程 对以上六方面森林生态效益补偿资的金管理，分别采用专款专用，建立相应独立的资 金管理账户，资金进行直线管理等方式，尤其对生态林管护人员的工资采用建立专门银行 账户发放方式，具体管理流程如下。 1.2.1 管护补助资金（即管护人员工资）管理流程 对于管护补助资金应单独设立账户进行管理，并经过乡镇一级的林业主管部门进行工 资下发，浮动工资考核分值上报也由乡镇一级进行，工资通过乡镇一级林业主管部门建立 的银行账户直接转入森林管护人员手中（具体流程见图 1）。 森林生态效益补偿资金管理应该做到管理模式实用、简单，管理机制合理、安全，保 证做到每笔森林生态效益补偿资金落实到位，做到管理严格规范、有相关规章制度可依， 能充分调动森林经营者、森林管护人员积极性，资金发放标准合理，相关补偿标准由专业 职能团队进行调研设立，森林生态效益补偿资金采用指定银行开设账户，避免中间截留、 挪用现象发生。 北京市政府 市林业局 市财政局 区林业局 区财政局区政府 乡林业局 乡（镇）财政所乡（镇）政府 森林管护单位 、 村委会 护林员 1、2、3 指定银行账户管理 图 1 北京市生态林管护员工资管理流程 Fig.1 The pay management flow of personnel of ecological forest protection 1.2.2 所有者或经营者的直接补偿资金管理流程 对生态林所有者或经营者的直接补偿资金的管理，采用设立单独的账户，独立进行核 算的方式。具体流程：组织人员按照已定的林地划分标准对林地进行级别确定；进行 森林资源资产评估，依据评估额确定补偿额；申报北京市园林绿化局批准，并设置森林 经者个人补偿账户，进行编排入册，通过银行账户对森林经营者进行森林生态效益补偿资 金的发放。 对森林经营者的直接补偿资金不经过乡政一级林业主管部门，由区县一级林业主管部 门进行管理；对林权转让需要变更的，补偿账户需要转让人与被转让人双方在区县一级林 业部门登记并在林权证上背书，经过林业主管部门同意进行账户转让。 1.2.3 培植管理资金补偿管理流程 这部分补偿资金同样是单独设立账户进行管理。组织专家小组确定森林同一林龄结构 声明：本文档如被用于别处，本人不负法律责任 标准林年培植费用，对要补偿的森林进行林龄鉴定，确定森林管理培植资金补偿额。这部 分资金可以通过乡镇一级林业主管部门进行发放。 1.2.4 基础设施投入资金管理流程 这部分资金的管理直接记入森林固定资产账户。首先需要森林经营主管单位进行项目 建设申报，经上级主管部门的审批上报区一级林业主管部门，再由区一级林业主管部门上 报预算，对重大投资项目进行招标建设，并由林业主管部门定期进行工程质量监督管理， 资金按照工程进度进行拨发，资金直接走森林经营单位账户。 1.2.5 管理经费投入资金管理流程 单独设立账户，根据森林管护单位森林管护人员数进行发放。发放方式采用上一级下 转下一级的方式，这部分款项容易被他用，因此必须建立相关的下级报账制度，并做好核 实监督管理。 1.2.6 特殊事件应急储备金管理流程 这部分资金要求森林管护单位独立建立账户，严格控制一切挪用现象。在发生特 殊事件后，应组织事件损失评估小组进行实地评估，按评估额进行资金补的偿。如果发生 特大事件，现有应急储备金不足以补偿的，以现有资金的全部数额进行一次性补偿，事后 再拨入不足部分的应急储备金。对于损失未能补偿的部分由森林管护单位向上级林业主管 部门申请森林损失复原资金，超出部分资金不属于森林生态效益补偿范围，资金流程同样 采用上一级根据管辖区森林面积向下划拨资金的方式。 2 扣留、罚没的专款专用资金管理 目前，对管护人员严重失职者或考核未达标者进行工资扣除或扣留，然而这部分专款 的处理和监管成为生态林管护单位及很多学者关注的问题，如何管理好这部分资金，真正 做到不截留、不挪用，高效使用资金，避免专款留用公款，同时不打乱专款会计账目管理， 在这部分资金管理使用上提出以下几种方案可供参考。 2.1 有惩有奖 管护人员工资内部解决，无须在管护人员工资专款与其它相关森林生态效益补偿资金 之间进行账目平衡，只须在管护人员个人账户之间进行平衡。每月进行管护人员考核，对 严重失职者和考核未达标者进行处罚的同时每月评定一定比例的优秀者进行奖励。优秀者 奖励金发放按一定名次一定比例发放，如果受奖人数是三，则奖励第一名扣罚资金总额的 40%，二、三名各得 30%。这种对扣罚资金的管理是最有效的，同时也能通过这种制度的 建立调动生态林管护人员积极性。 2.2 罚金转福利金 本着专款专用的原则，把这部分罚金转为福利金平均发放，这种管理方式不仅能体现 专款专用，同时也能实现罚没资金的合理利用。 2.3 森林生态效益补偿资金账户管理 在过去的资金管理体制中，财政无偿拨款使用缺乏必要的约束和激励机制，普遍存在 资金浪费和挪用的现象。为实现森林可持续经营的目标，必须在资金的运用过程中建立合 理的约束机制。首先考虑建立的是森林生态效益补偿资金账目管理和森林生态效益补偿资 金的“预算复审制”，保证专款专用。 生态公益林补偿会计核算设计总的思路是：按行政事业会计制度设置会计科目，会计 业务处理按照资金管理单位和资金使用单位设置二级明细科目。生态公益林补偿会计科目 设置建立与生态公益林补偿资金管理相适应的生态公益林补偿会计账户体系，准确完整地 提供生态公益林补偿资金运用信息 2-10。其会计科目设置如表 1 所示。 表 1 北京市森林生态补偿账户明细科目分类表 Tab.1 The account classification list of ecological forest compensation in Beijing 一级科目 明细科目 一级科目 明细科目 现金 银行存款 其他应收款 下拨生态林补偿资 金 生态林补偿支出 林木资产 生态林专项资金 单位 直接补偿 扶持林区财政 人工造林 营林道路 苗圃设备设施 防火设备设施 禁伐转产项目 扶持 生态林 营林道路 苗圃设备设施 防火设备设施 其他应交款 其他应负款 其他应付工资 应付福利费 拨入生态林补偿资金 生态林基金 生态林专项资产变 价收入 中央级（地方级） 需要注意的是：国有生态林经营单位使用生态林补偿资金而形成的资产，应列入“生 态林基金”核算。生态林专项资产在使用中不提折旧，报废时通过资金使用单位的基本账 户“固定资产清理”科目核算，其净收入通过“其他应交款生态林专项资产变价收入” 核算，净损失列入当期损益 2-10。 3 森林生态效益补偿资金的监督管理方法 为了保证每笔森林生态效益补偿资金合理利用，需要建立森林生态效益补偿资金管理 监督机制、森林生态效益补偿重大投资建设项目预算复审制和审计账户核对机制。 3.1 建立森林生态效益补偿资金管理监督机制 建立森林生态效益补偿资金监督机制的目的是为了核实每笔资金的利用情况，各级林 业主管部门对补偿资金要实行“单独设账，单独核算，单独开户，专户存储，专款专用” 的管理原则，任何部门和单位及个人不得截留、挤占、挪用。并制定生态公益林补偿资金 会计核算办法，组织会计核算。同时要根据国家的有关规定，建立生态公益林补偿资金管 理监督制度，严格实施预决算制度，接受同级财政、审计部门监督。由林业主管部门设立 监督考察团队，负责对生态公益林保护状况实行监督、检查验收。具体监督事项 2-10： （1）组织会计部门人员进行账目审查。主要目的是规范会计账目，对与漏记、重记、 谎报账目数字、做假账目进行严格审查； （2）账实核对（对与有账目记载的固定资产设施投入和森林新建、改建面积进行账实 核对）； 声明：本文档如被用于别处，本人不负法律责任 （3）进行绩效考核，评定森林生态效益补偿主管部门的工作情况。绩效考核应该包括 两部分内容：一是林区基础设施建设；二是森林新建、改造和管护情况，其主要考察森林 生态效益补偿资金利用状况。 3.2 建立森林生态效益补偿重大投资项目预算复审制 森林生态效益补偿重大投资项目预算复审是指通过对森林建设单位或其他部门编制的 森林建设项目预决算的工程量、预算单价、材料消耗量、费用计取合法性的复核，是对预 算、决算的真实性、合理性、合法性的检验、监督和管理, 带有行政性，是监督管理森林 建设项目的重要手段，是对森林建设项目质量的有效监控。 森林生态效益补偿重大投资项目预算复审主要有以下内容 2-10： （1）从森林建设项目数据入手（考核复审森林建设投入项目数据的合理性，例如森林 培植面积复审）； （2）从取费标准入手, 严把取费关口（进行市场调研所需采购材料价格，例如考核培 植苗木采购单价合理性）； （3）实行招投标制度，项目结束时对森林建设项目质量进行考核评估； （4）每一阶段公示建设进展及相关数据； 对森林生态效益补偿资金进行监督管理是保证每一笔资金能合理利用、科学管理的基 础。因此，北京市需要建立相应的森林生态效益补偿资金管理监督部门，下属区县相应设 置监督管理部门，主要是进行对申报建设项目的审批和对补偿资金进行监督管理。 北京市森林生态效益补偿资金管理体系的建立与完善，必将会对北京市林业发展起到 重大的推动作用。在保证林业资金投入使用效益，调动社会闲置资金投入林业的同时，使 北京市森林管护得到加强，进一步带动北京市林业的蓬勃发展。 参考文献： 1 首都绿化委员会办公室，北京市林业局。北京市山区生态林补偿机制资料汇编M 。北京市林业局， 2004 2 左旦平。论林业基金制度体系的理论构建与发展J。林业经济，2003（11