十七大以来我国反腐倡廉建设取得的成就与面临的挑战

十七大以来我国反腐倡廉建设取得的成就与面临的挑战 作者：吕薇洲 2010-11-24 在深刻总结我党历史上反腐败斗争实践经验、准确把握我国现阶段反腐倡 廉形势任务的基础上，党的十七大明确把“反腐倡廉建设”与党的思想建设、 组织建设、作风建设、制度建设并列，确定为党的建设的基本任务和“党必须 始终抓好的重大政治任务”，纳入中国特色社会主义经济、政治、文化、社会 建设的总体布局。这一重大战略决策的提出，既体现了我国对反腐倡廉建设的 坚强决心，也为党和国家制定符合国情的防治腐败的法规、政策和措施提供了 思想理论基础。十七大以来，反腐倡廉建设的地位不断提高，反腐倡廉建设的 实践不断深化，反腐倡廉建设的成效不断显现。据国家统计局和一些地方的民 意调查显示，近年来群众对反腐败工作成效的满意度平稳上升，2009 年群众对 反腐败工作成效的满意度达到 69.2，比 2003 年提高了 17.3%。当然，我国目 前仍处于腐败现象易发高发阶段，反腐倡廉建设形势依然严峻、任务仍然艰巨。 只有正确把握“反腐倡廉建设成效明显与问题突出并存”这一总体态势，才能 有效地同各种消极腐败现象作斗争。 一、十七大以来我国反腐倡廉建设取得的主要成效 党的十七大报告深刻阐述了反腐倡廉建设的重大意义和总体思路，并对如 何加强反腐倡廉建设提出了一系列新要求和新举措。党的十七大以来，各地区 各部门以深入学习和实践科学发展观活动为契机，不断深化对反腐倡廉建设特 点规律的认识，全面推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设， 在打击和预防腐败方面取得了比较明显的成效。 1严肃查处了一批违纪违法案件，打击和惩处腐败的力度不断加大 打击和惩治腐败是构建惩防腐败体系的重要措施，也是保障预防腐败各项 措施落到实处的有效手段，我们党历来强调要“始终保持惩治腐败的高压态势” 、“绝不让腐败分子逃脱党纪国法的惩处”。党的十七大以来，各级纪检监察 机关不断加大查办案件的工作力度，重点查办了县处级以上领导干部违纪违法 案件，查处了重点领域和关键环节的腐败案件，同时加大了对包括工程建设、 房地产、土地管理和矿产资源开发、金融、司法、教育医疗卫生领域案件的查 处力度，深入查办了工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、物资采购、 资源开发和经销等六大领域的商业贿赂案件。2009 年全国检察机关突出查办大 案要案，立案侦查贪污贿赂大案 18191 件、重特大渎职侵权案件 3175 件；查办 涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员 2670 人，其中厅局级 204 人、省部级 8 人， 查办的省部级人数比 2008 年翻了一番。违法违纪大案要案的查处，有效地震慑 了腐败分子，挽回了经济损失，教育了党员干部，增强了干部群众对反腐败斗 争的满意度和信心。同时各级纪检监察机关还进一步完善了重大案件剖析和通 报制度，有效发挥了查办案件的惩戒功能和治本功能，有力推动了反腐败斗争 的深入开展。 2各项预防腐败的措施有序展开，治本抓源头的预防工作稳步推进 从源头上防治腐败是我国新时期反腐倡廉建设的重大战略部署。按照党的 十七大提出的三个“更加注重”（即“更加注重治本，更加注重预防，更加注 重制度建设”）要求，我国的反腐倡廉建设在坚决惩治腐败分子的同时，逐步 加大了治本抓源头的力度。各地区各部门各单位积极开展预防腐败工作，抓住 腐败易发多发的重点领域和关键环节，针对体制机制制度和管理上存在的弊端 和薄弱环节，着力推进一批改革体制机制制度的重大举措，反腐败治本抓源头 工作呈现出扎实有序、稳步推进的良好势头。行政审批制度改革继续稳步推进， 由监察部牵头建立的行政审批制度改革工作部际联席会议制度，依据行政许可 法等有关法律法规和政策文件，对国务院部门现有的行政审批事项进行了全面 清理，并加强了对行政审批事项的后续监管；行政问责制取得阶段性成效，行 政问责的领导体制和工作机制逐步形成，各级党委、政府把行政问责制作为提 高政府执行力和公信力的重要措施，出台了一系列法规、纪律规定；财政管理 制度改革向纵深推进，“收支两条线”制度得到完善；投资体制改革不断深入， 推进“小而散”项目管理方式改革，减少和下放具体管理事项，制定颁发了一 系列制度规定，进一步完善政府投资管理。 3着力解决损害群众切身利益的问题，反腐倡廉建设的重点更加明确 只有切实解决损害群众切身利益的问题，才能进一步密切党和人民群众的 血肉联系，更好地体现我们党以人为本的执政理念和全心全意为人民服务的根 本宗旨。十七大以来，我国在着力解决损害群众切身利益的突出问题，坚决纠 正损害群众利益不正之风工作取得新成效。中央纪委全会每年都要针对社会高 度关注、群众反映强烈的突出问题作出工作部署，各级纪检监察机关会同有关 部门，集中开展专项治理，坚决纠正损害群众切身利益的行为。近年来重点治 理了教育乱收费、医药购销中的不正之风，坚决纠正土地征收、房屋拆迁、企 业重组改制中侵害群众利益的问题，认真开展安全生产、食品药品安全、企业 违法排污和商业贿赂专项治理工作。各省（自治区、直辖市）全部开通了政风 行风热线，市（地）一级的开通率达到 94，2008 年全国纠风工作的重点就被 锁定在了“解决损害群众利益的突出问题”。中央纪委监察部还出台了关于 纪检监察机关在预防和处置群体性事件中做好相关工作的意见，严肃查处隐 藏在群体性事件和重大责任事故背后的腐败问题。积极协助党委、政府依法查 处生产安全事故，严肃查处事件背后的失职渎职和腐败问题，维护了社会稳定。 此外，一些地方还开办了“民心网”，专门受理群众举报投诉的问题，并针对 教育、医疗、侵害农民利益等方面的不正之风开展专项治理，用实际成果取信 于民。 4依靠制度打击和预防腐败的思路更加清晰，反腐倡廉制度建设不断向纵深发 展 制度是保障，只有建立健全严密有效的反腐倡廉制度体系，才能切实提高 反腐倡廉建设成效。十七大以来，我国在“推进反腐倡廉制度创新”，“坚持 用制度管权、管事、管人”，“提高制度执行力，维护制度权威性”方面做了 很多工作，逐步建立健全了一套反腐制度规章，包括重申或规定了包括“重大 问题重要干部票决”制度、“干部选拔任用提名制度”、“干部选拔任用责任 追究制度”、“信访联席会议制度”，“党员领导干部报告个人有关事项制度” 、“离任审计制度”、“述职述廉制度”、“巡视巡查制度”、“政府重大投 资项目公示制和责任追究制”等等。2009 年连续出台了关于实行党政领导干 部问责的暂行规定、中国共产党巡视工作条例(试行)、国有企业领导 人员廉洁从业若干规定等三个重要文件，中央还颁布了关于在党政机关和 事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法。有的地区和部门还积极开展 反腐倡廉制度建设推进年活动，确保反腐倡廉各项制度在本地区本部门本系统 本行业的贯彻执行，有的部门还把反腐倡廉制度执行情况纳入年度检查考核范 围，列入党政领导干部问责的重要方面，对行政不作为、乱作为以及严重损害 群众利益的行为进行了重点问责，对严重损害国家利益、公共利益和公民合法 权益违反制度行为进行了严肃查处。 5切实加强对领导干部的监督制约，确保权力的规范正确行使 加强对领导干部的监督制约，确保权力在阳光下规范有序运行，是我国反 腐倡廉建设的一项重要任务。党的十七大以来，各地各部门紧紧抓住易于滋生 腐败的重点环节和重点部位，着力加强对权力运行的全方位、全过程监督，重 点防范权力失控、决策失误、行为失范，努力形成了结构合理、配置科学、程 序严密、制约有效的权力运行机制。除了进一步完善党内民主，认真贯彻执行 党内监督条例，加强对民主生活会、述职述廉、诫勉谈话和函询等制度执行情 况的检查、严格执行党员领导干部报告个人有关事项的规定之外，还进一步加 大了对权力的制约和监督并取得了比较明显成效。一是大力推行行政问责制， 不断扩大行政问责的范围，特别是在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职 或负有重要责任的一批行政官员受到责任追究，初步形成了行政问责的领导体 制和工作机制，对于提高政府执行力和公信力，规范行政机关及其工作人员的 从政行为,强化行政机关工作人员的风险意识和责任意识，从而进一步推进廉政 勤政建设起到了积极的推动作用；二是深入推进巡视工作，加强了对以各省 （自治区、直辖市）领导班子和领导干部特别是主要领导干部为重点的巡视； 有选择地开展对中央金融机构和国有重要骨干企业的巡视；继续开展对中央国 家机关的巡视试点；逐步开展对国家重点工程项目的巡视，不断提高了巡视工 作的制度化、规范化水平，充分发挥了巡视工作在发现高级领导干部严重违纪 违法案件中的作用，巡视已逐渐成为纪检监察机关获取案件线索的一个重要手 段，正如中纪委一位领导所说：“发现陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜 世成、何闽旭、黄瑶、宋勇等高级领导干部严重违纪违法，便是建立和完善巡 视工作的成效。”三是进一步加强了纪检监察机关对派驻机构的统一管理，根 据党的十七大关于“健全纪检监察派驻机构统一管理”的部署，严格执行派驻 机构直接向派出纪检监察机关报告重要情况的规定，加强对驻在部门领导班子 和领导干部的监督。近年来，绝大多数派驻机构都建立了案件线索集中管理和 集体排查制度，中纪委监察部派驻机构查办违纪违法案件工作不断取得新进展。 6积极开展廉政文化建设，教育的基础性作用进一步显现 加强反腐倡廉教育是筑牢思想道德防线的关键所在，是从源头上防治腐败 的重要途径。按照十七大报告提出的“加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育 长效机制”的要求，各级纪检监察机关坚持把教育作为反腐倡廉的基础性工作， 以提高教育的“有效性”为目标，继续开展了各种形式的反腐倡廉教育活动， 进一步加大了从实际出发用身边人、身边事对党员干部的示范教育、警示教育 和岗位廉政教育的力度。尤其需要提出的是，近两年廉政文化建设取得了比较 明显的成效，2009 年中央纪委等 5 部委制定了关于加强廉政文化建设的意见 ，各地也制定出台了廉政文化工作要点，广泛开展了开展了一系列丰富多彩、 生动活泼的廉政文化创建活动，包括开展了首批“全国廉政教育示范基地”命 名工作，挖掘、整理各类爱国主义教育基地、革命纪念地、历史名胜中蕴含的 廉政资源，开展了“扬正气、促和谐”全国优秀廉政公益广告展播活动，在全 社会引起了强烈反响。有些地区和部门还结合基层实际积极推进廉政文化的 “六进”（即廉政文化进企业、进机关、进学校、进农村、进社区、进家庭） 活动，积极调动群众参与廉政文化建设的自觉性和积极性，充分发挥廉政文化 潜移默化、润物无声的作用，在全社会营造了“以廉为荣、以贪为耻”的浓厚 氛围，为党风廉政建设和反腐败斗争深入开展营造了良好的社会舆论氛围。 7网络反腐快速发展，科技在反腐倡廉建设中的作用日渐凸显 利用科技手段防治腐败，既是反腐倡廉建设新形势新任务的迫切需要，又 是提高行政监察工作科技含量的必然要求。近年来，我国在反腐倡廉建设中开 始把科技手段尤其是信息技术、电子技术、网络技术等更加广泛地运用到防治 腐败的各个重点领域，运用于权力监督、财政收支、行政审批、信访举报、投 诉处理等关键环节，不断提高反腐倡廉建设的信息化、网络化、智能化水平。 近年来，一些地区和部分相继开发了一批各具特色的系统软件，建立了一套实 时在线电子监察系统，使权力在网上公开透明运行，网络以其特有的互动性强、 隐秘性高、速度快捷、影响深远等优势，正在迅速成为我国反腐倡廉建设中的 一柄利器，网上举报已经成为举报人向纪检监察机关提供线索的主要途径，经 由网络举报而遭到严厉查办的腐败官员已有不在少数。为了全面加强了反腐倡 廉网络信息工作，中央纪委监察部于 2008 年 10 月 28 日统一开通全国纪检监察 举报网站，受理群众对党员、党组织和行政监察对象违反党纪政纪行为的检举 控告，以及对党风廉政建设和反腐败工作的意见建议，网站开通仅半年就受理 举报 32500 件，其中署名举报、有效举报比较多。目前，全国各地各部门纷纷 建立了独立域名的廉政网站，有的建立了廉政网页，有的设立了廉政专题，还 有的在全国知名的门户网站上开辟廉政文化宣传窗口。据不完全统计，中国现 有的官方廉政网站已超过 200 家，基本形成了覆盖全国的纪检监察网络举报体 系。网络反腐易引发公众对信息的关注度，形成强大的舆论监督力量，直接促 进反腐工作同时，也明显推动了党政官员接受社会监督。 二、当前我国反腐倡廉建设面临的困难与挑战 毋庸置疑，我国的反腐倡廉建设取得了比较明显的成效，但同样不可否认 的是，我国当前依然处于经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的调整变 革时期，腐败现象滋生的各种土壤和条件在短期内难以从根本上消除，特别是 在深化改革，扩大开放，完善市场经济体制的过程中，市场经济和文化多样性 带来的负面影响以及一些领域中制度体制机制存在的漏洞，给形形色色的腐败 行为提供了可乘之机，致使腐败现象仍然比较严重，大案要案、窝案串案现象 仍时有发生；损害群众利益的问题依然比较突出；党内脱离群众、作风飘浮、 奢侈浪费的不正之风仍然比较严重；反腐倡廉工作体制机制方面的薄弱环节依 然广泛存在。如胡锦涛指出的：“现在一些腐败现象仍然比较突出，导致腐败 现象易发多发的土壤和条件还存在。反腐败斗争的形势仍然是严峻的，反腐败 斗争的任务仍然是繁重的。”概括起来，当前反腐败斗争面临的困难和挑战突 出表现在： 1西方腐朽的思想文化与我国传统的封建残余思想相互交织，为确立反腐 败思想道德防线、营造“不愿腐败”的思想，造成了一定的障碍 随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步确立，西方腐朽的文化生 活方式和思想价值观念不断侵入我国的意识形态阵地，拜金主义、享乐主义、 极端个人主义以及“唯利是图”的腐化思想开始在一些领导干部头脑中滋长， 这些思想与我国历史上残余的封建思想，如“官本位”思想、“人治”思想、 “一人得道，鸡犬升天”的封建特权思想、“官贵民贱”的潜意识等相互交织， 影响着一些思想意志薄弱，政治立场不坚定的党员干部，成为了“个人专断” 思想、“以权侵法”行为、“任人唯亲”现象等各种消极腐败现象的诱因。目 前，“千里做官为求财”、“有权不用、过期作废”已成为一些人的为官之道， 许多腐败分子便是这种思想文化的殉葬品。尽管各地各部门在反腐倡廉建设中 也确立了反腐败斗争和文化建设“两手抓”、互相促进的观念，但一些根深蒂 固的思想观念仍未能彻底根除，反腐倡廉建设的思想文化环境有待进一步改善。 2经济社会转型时期各种体制制度不完善且制度执行乏力，为确立反腐败 机制制度防线、营造“不能腐败”的环境，增加了一定的难度 我国当前仍处于社会主义初级阶段，制度不完善与制度执行乏力同时存在， 虽然通过制度建设防治腐败已被确认为我国防治腐败的根本途径，各单位各部 门也明确提出要加强反腐制度建设和制度创新，坚持用制度管权、管事、管人， 最大限度减少体制障碍和制度漏洞。但现实中依然存在法律制度不完善，制度 执行力度不彻底等问题。突出表现在适应新形势下反腐倡廉要求的制度体系还 不完备，有的制度缺乏配套和细化措施，不便于执行和操作；有的制度内容落 后于实践，需及时进行清理、废止和修订；有的制度没有及时跟进罚则，导致 了执行不力、落实不好，没有发挥应有的作用。另外，各种潜规则大行其道， 迫使一些本想认真执行制度的人也不得不“入乡随俗”，各种人情关系盘根错 节，许多人打着走关系的幌子，行贿受贿，买官卖官，这些都成为了制度执行 不力的重要原因。 3我国在权力制约和监督方面仍然存在许多问题和弊端，对确立反腐败监 督制约防线、营造“不敢腐败”的氛围，产生了一定的影响 监督机制不完善，监督不到位，是腐败现象易发多发的重要原因。尽管我 国先后建立了各种监督机构，制定了各种监督制度，但随着我国经济社会的快 速发展，监督制约机制不健全不完善的缺陷逐渐显现，一些部门和单位的监督 意识还比较薄弱，监督制度在某些方面还缺乏科学合理的设计和安排，监督缺 位或流于形式，监督工作还不得力的现象仍然存在，现实中，上级难以监督、 同级不愿监督、下级不敢监督、内部难以监督、外部无法监督的现象比比皆是， 尤其是对各级党政“一把手”的监督始终是一个薄弱环节。另外，在监督内容 上忽略了对行为的事前和事中监督，造成监督工作陷入“头痛医头，脚痛医脚” 的被动局面，在责任追究上存在一到关键利益就望而却步的现象，害怕“查了 案子乱了班子”，担心“拔出萝卜带出泥”，打着保护干部和发展稳定的幌子， 能捂则捂能拖则拖，往往大事化小、小事化了，使监督的效果越来越不明显。 4腐败现象发生的方式不断翻新、领域不断拓展，为有效打击和预防腐败 增加了难度 从腐败的主体看，有的地区、部门和领域已经构筑成以腐败利益为纽带的 “地方性腐败利益共同体”、“部门性腐败利益共同体”，一些行业腐败甚至 出现了网络化、集团化、家族化的现象，在某种程度上可以说，利益集团已成 为腐败联盟的重要载体，一些腐败分子在权利部门内结成有领导、有分工的违 法犯罪团体，有组织地滥用权利，他们在某一事项的决策过程中互相联系，互 相关照，互相利用，结伙作案；从腐败的手段看，腐败方式出现了名目繁多、 多元渗透的势头，呈现出多样化、智能化的特点，送卡、送券、送证、提成、 回扣等各种商业贿赂无孔不入，一些腐败行为的欺骗性、诡秘性、延续性特点 不断增强，用以遮盖腐败的外包装更加严密，导致腐败行为隐蔽性加大，潜伏 期延长；从腐败的领域看，工程建设、土地管理、矿产开发、产权交易等领域 腐败腐败案件发生率未能有效遏制；高校、医院等单位的案件也呈多发态势， 环境保护、安全生产监管领域的案件在一些地方有所上升，另外，随着我国城 镇化速度的加快和社会中介组织的扩张，村官腐败和社会中介组织腐败等问题 也开始凸显，腐败现象呈现出向社会基层和新的领域蔓延的趋势，使传统反腐 手段的局限性日益显现，为有效打击和预防增加了难度。 5全球化背景下的腐败现象形式更为多样、危害更加严重，为查处腐败设 置了重重障碍 随着全球化的迅猛发展，腐败行为越来越具有“跨国性”、“国际性”特 点。一方面，海外跨国公司在中国的行贿案件增多，尤其是入世以来，为了争 夺中国市场的份额并逃避中国法律的惩处，一些跨国公司往往采取十分隐蔽的 行贿方式，例如：为手握重权的官员子女出国留学提供条件、与官员的亲属开 的公司做生意、为官员退休后安排高薪职位等，这些隐蔽的行贿方式为司法机 关追踪、确定跨国公司的行贿行为设置了重重障碍。另一方面，跨国洗钱活动 日益频繁，贪官携款外逃现象日趋严重。许多腐败分子利用国内外市场日益密 切的联系，设法把黑钱转移出去；一些腐败犯罪分子后为逃避法律制裁，纷纷 携巨款潜逃海外，由于此类案件的侦破和审判存在诸多困难，使当前的反腐败 斗争面临严峻挑战。 6各种消极的社会心理在干部群众中不断滋生蔓延，消解了社会公德，为 腐败现象的产生提供了土壤和条件 就领导干部趋于腐败的社会心理而言，面对当今社会形形色色的诱惑，一 些私欲重胆子大的领导干部在“心理失衡”、“为公无过”、“法不责众”以 及“侥幸漏网”等等社会心理的驱使下，把自己的地位、身份、脸面、尊严乃 至党性原则、全心全意为人民服务的思想统统抛之脑后，纷纷做起“以权换钱” 、“以钱换更大权”的名利双收的买卖。还有一些干部认为腐败现象是市场经 济的“润滑济”，是发展经济的“必要成本”，有的甚至还把一地的经济后退 归结为某一反腐大案的查处，提出“查处和曝光腐败案件过多将影响投资者信 心”，认为“反腐败影响经济发展”、“水至清则无鱼”。在上述种种错误思 想的驱使下，一些领导干部也开始走上腐败道路，他们贪污腐化的过程，从偶 然到习惯，从心虚到坦然，从少许到大量，从接受到索取，直至走进高墙。就 群众容忍乃至不自觉参与腐败的社会心理而言，“多一事不如少一事”、“害 怕打击报复”的社会心理以及“笑贫不笑贪”羡腐心理，无形中降低了群众对 反腐败斗争的参与度，提升了群众对腐败现象的容忍度，另外，我国传统社会 中“官商勾结”、“权钱交易”等“潜规则”渐渐成为人们处事准则和生活方 式，渗透到一些人的日常行为模式中。一些群众对贪污腐败现象虽高度关注并 严重不满，但在事关自己或亲朋好友的前途命运时，却往往又不自觉地参与到 了行贿的腐败行为之中，从而进一步加大了反腐倡廉工作的难度，阻碍了反腐 倡廉建设的顺利展开。 总体上看，党的十七大以来，我国在实践中初步探索出了一条具有中国特 色的、能够有效推进惩治和预防腐败体系建设的反腐倡廉道路，并积累了一些 基本经验：第一，必须把反腐倡廉建设作为关系人心向背，关系党和国家生死 存亡的重要工作，摆在重要的战略位置，作为一项经常化的工作深入持久地不 断推进，更加强调反腐倡廉建设的制度化、常态化与系统化；第二，必须坚持 以马克思主义中国化的最新成果指导反腐倡廉新的实践、必须加强党对反腐倡