国有土地使用权和房屋买卖合同纠纷热点问题思考

国有土地使用权以及房屋买卖合同纠纷热点问题思考 栾川县人民法院 房地产交易作为现阶段土地纠纷中的难点与热点问题，与我国目前特 殊的土地制度不无关系。同时，政府部门土地监管执法力度不够、两级土地 市场规范程度不高，也是此类争议频频发生的重要原因。在审判实践中，处 理这类纠纷有“ 三难” ，即认定事实难、法律适用难、信访维稳难。具体来说， 主要有以下几种类型。 1、小产权房买卖问题。小产权房是指在农村集体土地上建设，未缴纳 土地出让金等费用，无法办理产权证书而进入交易市场的房屋。小产权房由 来已久，在城乡结合部、旅游景区多有存在。从合同履行来看，大多依约履 行了合同义务，出卖人交付了房屋，买受人入住并给付了房款，但多未办理 房屋登记变更或 宅基地使用权 变更登记手续；从诉讼起因来看，多缘于土地 增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，因房屋现值或拆迁补偿价格远远高于 原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而引发矛盾。 国务院办公厅 1999 年颁布的关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的 通知规定：“ 农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农 民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用 证和房产证。 ”国家土地管理局1990国土函字第 97 号关于以其他形式非 法转让土地的具体应用问题请示的答复也明确规定：原宅基地使用者未经 依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取 房屋产 权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。 2 农村宅基地属集体所有，村民对宅基地只享有使用权，村民将房屋卖给 本村以外人员的交易不能受到法律的认可和保护，也不可能办理土地使用 证、房产证 、契税 证等合法手续，因此小 产权 房交易面临着巨大风险和隐患。 但高额房价使消费者望而却步，只得将目光转向小产权房，使小产权房虽不 合法却大量存在。 进入诉讼程序后，此类合同的效力以无效为原则，以有效为例外。如果 买卖双方均为同一集体经济组织的成员，且办理过宅基地批准手续的，可以 认定合同有效。宣告合同无效后，由于房屋不能作为执行标的，出售方又无 力用其它财产退还售房款，容易引发执行难问题。 处理此类案件应坚持：第一，要尊重历史，照顾现实。农村土地属于集 体所有，目前法律、政策限制 集体土地流转是现实；同时要认识到此类案件 产生的复杂性，妥善解决相关的利益冲突。第二，要努力实现判决法律效果 和社会效果的统一。以“ 有利于妥善解决现有 纠纷、有利于 规范当事人交易 行为” 为指导 ，引导农民审慎处分自己的房屋。第三，要 综合权衡买卖双方 的利益。全面考虑合同无效对双方当事人利益的影响，尤其是出卖人因土地 升值或拆迁、 补偿所获利益，以及买受人因房屋现值与原买卖价格的差异而 造成的损失；对于买受人已经翻建、扩建房屋的，应对其添附价值进行补偿， 判决返还、 腾退房屋的，应注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾 退时间。 2、一地多卖、一房多 卖问题。目前，不少人出于不知法、不守法、利益 驱 使等多重原因，一地多卖、一房多卖现象时有发生。最高院关于审理涉及 国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的司法解释（以下简称法释 3 20055 号）第十条设置了处理国有土地使用权多重买卖的“在先” 原则，即 按办理登记、合法占有、支付地款、签订合同的时间先后，依次享有合同履 行请求权，房屋买卖也可参照此原则处理。 但在实际操作中，存在着抢先占有，抢先登记，甚至编造付款时间、合同 签订时间（出事人有意编造时，依靠现在司法签出条件，无法准确识别）的现 象。对此，我们建议：应规 定主张在先权人承担举证责任。依照物权公示原 则，先行办 理物权登记的，应享有物权，有 请 求对方交付房屋、土地，履行合 同义务的权利。但在当事人存在恶意串通，或受让方有重大过失的情况下， 是否应赋予利害关系人撤请登记的权利，值得商榷，建议在司法解释中予以 明确。 3、关于未办理批准、登记手续的土地、房屋买卖合同效力问题。对土地、 房屋交易，法律法规设置了大量的需经政府主管部门批准、登记的条款，如 城市房地产管理法第三十七条规定：“下列房地产，不得转让：（六）未依 法登记领取权属证书的；”，第三十九条规 定：“ 以划拨方式取得土地使用 权的，转让 房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府批准。 有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续， 并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。 ”因每一项批准、登 记都会增加 交易成本，为减少成本，规避登记、批准 现象 时有发生，如何看待此类合同 的效力问题，是审判实践中的难点。 最高院关于使用中华人民共和国合同法司法解释（一）（简称法释 199919 号）第九条规定“在一审法庭辩论终结 前当事人仍未办理批准手续 的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效” 。 4 最高院关于审理商品房屋买卖合同纠纷案件适用法律若于问题的解释 （简称法释20037 号）、法释20052 号规定以当事人起诉为准，起诉前批 准的应认定为有效。合同法司法解释二（简称法释20095 号第 14 条）则把 合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定” 限定为效力性强制性规 定，这是对我国合同效力制度的创新，体现了合同法鼓励交易的精神，最 大限度的缩小无效合同的范围。同时又给司法实践带来了新的挑战，何为效 力性强制性规定，界限模糊。对所有民商事法律法规中的效力性强制性规定 进行明确界定，不现实也无必要。对此，我 们建议：应对合同法解释（一）（二） 、法释20037 号、法释20055 号的相关条款进行整合，并对法释20037 号， 法释20055 号中有关登记批准影响合同效力的条款进行界定。比如法释 20037 号第二条 “出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商 品房预售合同，应当认定无效，但在起诉前取得商品房预售许可证的，可以 认定有效”。预售许可证似乎并不涉及公共利益，不属于效力性 强制性规定， 应与合同效力无关，因此建议删除该条。 4、因城市规划、拆迁引起的土地、房 产交易纠纷问题。城中村改造、城 市扩建使以前价值不高的房地产陡然升值，巨大的经济利益刺激着交易当 事人的神经，出现了出让人拒绝办理房地产登记手续、交付房屋的现象，也 有因房地产价格下降，受让方要求解除合同、退还房地产的现象。 对此，我们建议：合同已履行完毕的，应维护合同的效力，对一方要求 解除合同的，不予支持；若合同未履行完毕，客观情况发生重大变化，致使 双方权利义务严重失衡，应当准许当事人依情事变更条款，申请人民法院予 以调整。例如潘某原有一套 90m2 住房，以 11 万元价格卖给张某，还未办理 5 房产过户手续，该地域进行开发，对旧宅采取以新换旧的办法，旧房一平方 米兑换一平方米新房，兑换后新房每平方米预期价值为 3000 元/ m2，是否 应潘某的要求对房产交易价格作适当调整，值得探讨。 5、部分共有人擅自处分共有房地产问题。 物权法第 97 条“ 处分共有的 不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修的 ，应当经占份额 三分之二以上的共有人或者全部共同共有人同意，但共有人之间另有约定 的除外”。 城市房地产管理法第三十七条 规定：“下列房地产，不得转让： （四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；”。 物权法确立应由房地产登记确定产权人。当共有房产登记为一个人 姓名，共有人内部关系又不外公开情况下，允许共有人随意撤销合同，对受 让人不公平；如已办理过户登记，可依善意取得制度维护合同效力；如未办 理过户登记，而受让人又无过错情况下，我们建议认定此类合同效力待定， 对未参与处分的共有人是效力待定，合同对其无约束力，对参与处分人则是 “效力已定”，只是无法履行而已。比如夫妻共有房产，依社会习惯，往往登 记为单方姓名，而交易相对方信赖物权登记证书，如何协调婚姻法关于夫 妻共有财产处分的规定与不动产登记公示公信原则的关系，避免顾此失彼， 是对司法人员智慧的挑战。在发生纠纷时要求第三人证明其他共有人“知道 或应当知道” ，或第三人有理由相信 该处分行 为系共有人共同意思表示， 实 属强人所难，有违不动产物权登记的公示公信原则，有损不动产物权交易安 全。我们建 议：应在司法解释中明确善意的认定标准及举证责任，给交易当 事人以明确引导，从而防范交易风险。 6 6.包租返租售楼问题 。开发商以定期向买受人返还购房款的方式销 售商品房;或将开发的商铺、商品房等划分成小面积进行出售，随后与购买 者签订返租合同，在一定期限内，由开发商以固定租金包租，回报率一般是 每年 8%、10%，甚至 12%。这种售楼模式隐 患重重，最大的风险是，谁来保 证在数十年的合同期内，承租商有足够的支付能力。早在 2001 年 4 月，建 设部就在商品房销售管理办法中明确规定“ 不得采取返本销售或者变相 返本销售的方式销售商品房”。所谓返本销售，是指房地 产开发企业以定期 向买受人返还购房款的方式销售商品房的行为。然而，该规定出台后，这种 售楼模式仍然屡禁不止。 建设部商品房销售管理办法效力级别低，目前采取包租返租售楼 还只是一种违规行为，但是否违法，还没有明确界定，因此宣告合同无效还 没有法律依据。对此，我们建议应加强法制宣传，提高当事人防范意识，避 免因开发商“ 跑路” 引起群体性事件。 7、受让方未按照出让合同的约定支付全部土地使用权出让金的，转让 合同的效力问题。 我国 实行的是土地有偿使用制度。 城市房地产管理法第三十八条规定： “以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时 ，应当符合下列条件：（一）按 照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书； ”。从该条规定看，按出让合同约定支付全部土地使用 权出让金和取得土 地使用权证书，是转让土地使用权必须同时具备的两个前提条件。 我们认为，未支付全部土地使用权出让金不应作为转让土地使用权合 同的无效条件 。因为实践中有的地方政府在出让合同中约定受让人按约定 7 支付部分土地出让金后，即可办理国有土地使用证，其余土地出让金可分期 支付。特殊情况下，政府甚至会决定对应缴纳的土地出让金进行减、免、缓。 持有国有土地使用证即表明其拥有合法的土地使用权，未支付的土地出让 金作为对政府的债务，应通过债的制度予以解决。只要作为土地出让方的政 府严格执行规定，就不可能出现拖欠土地出让金的现象。因此，我们建议： 政府违规的后果应由政府自身承担，不应转嫁给交易双方，尤其是转让合同 的受让方。为确保土地出让金足额缴纳，只须规定“ 支付全部出让金”为申请 土地使用权登记的必备要件即可，亦可规定政府对转让价款享有优先受偿 权。 8、转让方未依法取得土地使用权证书的，转让合同的效力问题。根据 有关规定，土地使用证是用地者取得土地使用权的唯一合法凭证。 城市房地 产管理法第三十七条规定：“下列房地产，不得 转让：（六）未依法登记领 取权属证书的；” 。根据物权公示原则，登记 作为一种公示行为，一经完成， 用地者即取得了合法的土地使用权。土地使用证只是政府部门颁发一份权 利凭证，用地者是否实际取得和持有，应不影响其经依法登记而取得的权利。 且房产取得有两种方式：交易行为、非交易行为，前者为设权登记；后者为宣 示登记，并不都依证书确定所有权人，故法律规定必须取得土地使用证书方 可转让，与物 权公示理论不相符合。实践中，由于行政机关的办事程序繁琐 等原因，用地者迟迟拿不到土地使用证的情况并不少见。 因此，我们建议：证书对合同效力并无影响，合同履行过程中，受让方 无法取得房产证书的，可参照最高院关于审理商品房屋买卖合同纠纷案件 适用法律若于问题的解释第十八条办理。 8 9、转让方未对土地进行投资开发或投资开发未达到法定条件的，转让 合同的效力问题。此种情形是针对以出让方式取得土地使用权的转让方的 要求。没有具体的建设项目不得申请用地，取得土地使用权后，须按出让合 同约定进行开发建设，炒卖土地为法律所禁止。 城市房地产管理法第三十 八条规定：“ 以出让方式取得土地使用 权的， 转让房地产时， 应当符合下列条 件：（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开 发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者 其他建设用地条件。 ”根据该条规定，凡房屋建 设未完成开发投资总额的百分 之二十五以上、成片开发土地未形成工业用地或者其他建设用地条件的，不 得转让国有土地使用权。为规范土地市场，禁止炒卖土地等投机行为，在特 定时期内对土地使用权转让前的投资开发程度进行限制，十分必要。 我们建议对一级市场的土地使用权取得条件进行严格限制，防止无开 发能力或无意开发者虚报立项规划骗取土地使用权，限期不进行开发或达 不到开发程度的，按出让合同的约定进行处罚或收回土地使用权。对未达法 定条件的，应认定为效力待定合同，若起诉前当事人已完成法律、行政法规 规定的土地投资开发条件，即可认定转让合同有效。 10、司法机关和行政机关依法限制转让的房地产买卖合同的效力问题。 土地使用权作为具有重大经济价值的财产权利，经常因债权人申请而被司 法机关裁决采取查封等强制措施，用以担保债权的实现，也可能因权属争议 或其他原因被土地管理机关采取限制性措施。司法、行政机关做出裁决、决 定后，通知土地管理部门协助执行，该宗土地的抵押、转让行为即被依法禁 止。 9 我们建议：对上述以被限制转让的房地产为标的物的转让合同，应认定 为效力待定合同。若司法或行政机关解除限制性措施，该合同恢复法律效力， 若不解除或标的物产权发生变更，则合同目的无法实现，当事人可以通过追 究违约责任来解决。 司法、行政机关作出限制转让的裁决或决定后，未向政府土地使用权登 记机关送达协助执行通知书的，转让合同是否有效，受让方因此而取得土地 使用证的，是否必然无效或应被依法撤消，争议较大。我们认为受让方已依 法办理土地使用权变更登记且系出自善意的，其合法权益应予以保护，应维 持合同效力。 11、转让被政府部门依法收回的土地使用权的，转让合同的效力问题。 根据土地管理法第五十八条及其他相关规定，因公共利益需要、城市规划 调整、约定土地使用期限届满等原因，原批准用地或有批准权的人民政府可 以依法收回国有土地使用权，包括划拨土地和出让土地。根据城市房地产 管理法和条例的有关规定，土地使用权人一定期限内未按出让合同约定 对土地进行开发建设的，人民政府或土地管理部门有权收回土地使用权。当 政府依法做出收回土地使用权的决定后，根据城市房地产管理法第三十 七条的规定， 该土地使用权不得转让。土地使用权人再与他人签订土地使用 权转让合同的，属于违反法律的禁止性规定，转让合同无效。 政府部门依法收回土地使用权的，原土地使用人已丧失土地使用权，当 然无权转让。关于土地使用权的收回，国土资源部闲置土地处置办法规定 了具体的条件与程序，即有批准权的政府批准、公告、下达决定书，注销土 地登记和土地证书。 10 我们认为，在收回土地使用权的程序未进行完毕，即土地登记和土地证 书未被注销之前，土地使用权人与受让方签订土地使用权转让合同的，不能 轻意否定其合同效力。土地登记被注销之前，土地权属依然合法存在。当土 地使用权人申请复议或提起行政诉讼后，其权属即处于待定状态，此时便认 定转让合同无效确有不妥。 12、转让有争议、已 办理抵押登记的房地产转让合同效力问题。根据法 律规定，土地使用权发生争议，应先经人民政府处理，对处理不服的，可以 向人民法院起诉。根据城市房