湖北省新型城镇化建设的发展现状及提升路径

湖 北 省 新 型 城 镇 化 建 设 的 发 展 现 状 及 提 升 路 径 城镇化的主体是谁？城镇化的方式是什么？城镇化过程中的问题有哪些？湖北省 两会上，围绕着城镇化的话题，人大代表和政协委员们积极建言献策，建议地方政府打破 与城镇化发展不相适应的制度瓶颈，释放制度红利以推进湖北新型城镇化建设。 湖北省省长王国生在政府工作报告中提到，湖北省城镇化率已达到53.5%，开始进 入以城市型社会为主体的新时代。在卢斌代表看来，当前湖北省尚处于城市型社会的初级 阶段，在经过以工业、投资主导的城镇化建设初始阶段后，应该逐步过渡到以消费为支撑 的科学发展、跨越式发展的新阶段。在这一过程中，应该从制度上保障核心经济要素的城 乡流动，让城镇化成为“城市与农村的大合唱” 。 一、推进城镇化是实现湖北跨越式发展的重要推动力量（湖北 城镇化的理论分析） 在 关于加快推进新型城镇化的意见中指出，要把推进新型城镇化作为实现湖北 省“十二五”科学发展、跨越式发展的重大战略。这是因为，推进城镇化是实现湖北跨越 式发展的一个非常重要的推动力。 1.提高城镇化率可以引发新的消费需求。 在市场经济条件下，经济的发展必须依赖于需求、投资及出口三驾马车的拉动，但需 求的拉动是其根本，若需求不足，经济便会缺乏内在动力。我国的经济包括湖北在内目前 处于买方市场，有效需求的不足，严重影响了经济的增长。扩大需求是一个十分有效的途 径。推进城镇化发展，有利于大批农民进入城市，变农民消费为市民消费。同时，城镇化 的发展能够加速农村剩余劳动力的转移，通过农业规模化经营提高农民收入水平，使农村 潜在的消费需求变为现实的有效需求。 2.提高城镇化率可以激发新的投资需求。 城镇人口的增加，可以带来城镇包括交通、供水、供电、通信、文化娱乐等基础设施、 公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求等公用基础设施建设，同时可以拉动建 3 筑业、建材业、运输业等的增长，扩大生产消费需求。 3.提高城镇化水平能够推动服务业发展。 城镇化的一个重要特点就是注重于发展服务业，且相互促进。城镇化的发展不仅能够 推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、 旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的 发展。同时，服务业也可以创造大量就业机会，是解决和扩大劳动就业的一个重要途径， 消化城镇化带来的大量富余劳动力，从而进一步促进城镇化的发展。 所以，城镇化将成为扩大内需的巨大动力，是转变经济发展方式的突破口和着力点。 湖北城镇化进程的加快，将进一步发挥城镇对经济社会发展的推动作用，提高全省经济发 展的整体水平。尤其在当前，湖北省建设进入了跨越式发展的关键时期，加快城镇化进程， 对湖北省坚持科学发展观，实现经济又好又快发展，具有十分重大的战略意义和深远的历 史意义。 4.城镇化建设是优化县域经济发展环境的突破口。 经济发展环境包括软环境和硬环境两个方面。硬环境的优劣与否，对一个县而言，主 要体现在县城的市容市貌上。而市容市貌的改善，必须通过城镇建设才能实现。我省从治 理县城脏、乱、差入手，确立了“以治脏来治懒，以治懒来治愚，以治愚来治贫，以治贫 而致富”的指导思想，按照“领导重视，宣传到位，疏堵结合，严管重罚，持之以恒”的 20 字方针，制定了一套科学规范、行之有效的城镇建设方案，推行了“四大班子领导包片、 县直单位一把手包路、每条街路都有单位负责全天保洁”的责任制，做到路路有人值勤监 督，天天有人清扫卫生，确保了大街小巷、街容市貌的卫生整洁。实施了亮化工程，每条 街道、每个社区都设置了路灯，在主要交通路口安装了红绿灯。通过城镇建设，扭转了脏 乱差的局面，实现了绿化、亮化、美化，面貌大为改观，在为城镇居民营造优美的人居环 境的同时，大大优化了经济发展的硬环境，受到了社会各界的广泛好评。事实证明，从城 镇建设入手，就选准了优化经济发展环境的突破口，投入少，见效快，效果好。 二、湖北城镇化的现状及特征 城镇化率是一个国家或地区经济发展的重要标志。改革开放以来，湖北省的城镇化水 平有了较大发展，城镇化率由1978年的不到20%上升为2008年的45.2%，位居全国十五位， 在中部六省中位居第一，但略低于全国平均水平，湖北城镇化发展仍具有较大潜力。 湖北省城镇化发展具有以下的特点： 1.城镇数量较多，城镇化水平不高。 目前，我省有设市城市36个，建制镇735个，城市数量居全国第5位。城镇化水平用 “五普”口径计算为41.7%，略高于全国平均水平。总体上说，新增城镇基本上都是由整县 （乡）建市（镇）而形成的，明显存在着“小城（镇）区、大农村”的特征，发展水平相 对较低。 2.城镇空间分布东密西疏，主要城市沿交通干线集聚。 以丹江口 远安 宜昌 宜都一线为界，西部面积超过全省的40%，而设市城市的数量 不足20%，建制镇数量仅占23%。而东部不但城镇数量多、密度高、规模大，而且还出现了 武汉 鄂州（黄冈） 黄石城市连绵区（雏形） 。此外，从单个城市看，全省城镇大多沿高 速公路、铁路及长江、汉水等交通干线分布，这些交通干线附近，既是全省经济开发和生 产力布局的主要地带，也是城镇分布和发展的主要轴线。 3.城镇规模结构两头大、中间小，首位度高。 全省城镇人口主要分布在特大城市武汉和众多中小城市，而且中间缺少100 200万人 的城市。武汉的人口规模是第二位城市的6倍多，首位度之高在全国亦不多见。一方面，这 种状况有合理性的一面。因为武汉不仅是湖北的省会，而且是中部地区的中心城市，其地 位比较特殊，需要有足够的规模和实力；另一方面，也有不合理的一面，它说明我省其它 区域性中心城市的规模不大，实力不强，尚不具备中心城市应有的综合型、多功能的职能， 难以带动所辖区域的发展。对于一些市管县的城市来说， “小马拉大车”的现象依然存在。 4.城镇面貌有较大改观，基础设施发展不平衡。 改革开放后，在各级党委和政府的高度重视下，经过二十多年的努力，我省的城镇基 础设施发展很快，长期困扰的行路难、饮水难、入厕难、乘车难、住房难等问题得到有效 改观，而且大部分城市的供水能力、少数城市的道路设施水平已适当超前，位居全国前列； 就省域内城镇共享的基础设施而言,也有很大的发展,特别是高速公路、区域性供电设施等 更是发展迅猛，从而增强了城镇间的相互联系，当然，也有不少指标排名靠后，尤其是污 水处理和垃圾无害化处理还处于起步阶段，目前仅有污水处理厂21座，年处理量为2.5亿 M3，其集中处理率比全国平均水平低23个百分点，距离国家的要求还相差甚远。 三、湖北城镇化建设的问题 5 1.城市空间结构不合理。 湖北省的城市首位度为3.79，大于正常值2，武汉市“一城独大” ，宜昌市和襄樊市这 两个省域副中心城市的区域辐射力不够，从而也导致了湖北省城镇化的空间不均衡性。具 体表现为：一是我省城镇空间布局不尽合理。东密西疏特点十分明显，城镇主要沿交通干 线或长江汉水集聚，东部城镇数量多、密度高、规模大，而西部城镇少，规模小。二是大 中小城市与城镇的布局不够合理。缺乏梯次推进的发展格局，制约了城市的协调稳健发展。 三是二级城市规模偏小。与我国东部沿海地区比较，我省二级城市的规模偏小，市区非农 业人口超过100万的城市几乎没有（襄樊90万、宜昌70万） ，而江苏有5个，山东有4个，广 东有5个。县城以下城镇人口总数为828万人，占全省城镇人口比重为30。 2.城镇体系不健全，城镇数量多但质量不高。 中心市区周围缺乏城市群的支撑，这也是武汉区位优势突出而经济发展滞后的主要原 因。湖北省平原地区和西部山区城镇布局松散，小城镇体系层次不分明。我省城镇数量在 全国位居前列，但大中城市数量少，小城镇数量多，发展质量不高。除武汉市外，其它城 市人口均未达到100万。县城规模一般在10万人左右，建制镇平均人口不到一万人，其中规 模效益较差的小城市和小城镇比重超过了40%。城镇规模过小，使文化、教育、医疗、卫生 等公共设施因配置成本高而难以配置，导致城镇化质量不高。 3.异地城镇化趋向明显。 2000年后我省人口外迁规模急剧扩大，户籍人口与常住人口之差（即净流出人口）由 2001年的298.7万人增至2010年的462万人。究其原因：一是工业化推进速度不快，产业发 展对城镇化的带动作用有限。从2001年到2010年的10年中，湖北工业占全省 GDP 的比重仅 提高了8.5个百分点，城镇化率仅提高了6.2个百分点；二是湖北的优势制造业属非劳动密 集型产业，客观上造成了吸纳就业能力偏弱的现状，导致本省就业岗位提供不足。从2001 年到2010年的10年中，全省非农产业就业比重仅提高了1.6个百分点；三是薪酬不高，湖北 的就业人员工资相对沿海发达地区明显偏低。 4.城镇化进程中的土地利用问题突出。 城市发展和建设占用土地的速度过快，1990 2005年，我省城市建成区面积扩大了1.4 倍，但城镇人口仅增长88%，土地扩张快于人口增长。 “十五”期间，我省新增城镇建设用 地68万亩，城市人均建设用地达130多平方米，高于100平方米的国家标准30%。城市用地规 模弹性系数远高于1.12的合理水平。在城镇用地迅速增长的同时，农村基建用地也在增加， “十五”期间新增村庄用地47万亩，2004年，全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人 口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值150m2的45.3%。2004年与1996年相 比，我省乡村人口减少了11%，而农村居民点用地反而增加了1.7%。土地闲置浪费严重，据 统计，到1996年底，我省共闲置土地14.75万亩，占实际建设用地总面积的5.8%，其中耕地 9.2万亩，占闲置面积54%。我省政府明文限制农用地过快转化为建设用地，并要求实现占 补平衡，但土地违法事件屡禁不止，土地缺乏规划，已有的规划和规则没有很好地执行。 我省现有的财税制度使地方政府的财权与事权不协调，而现有的土地征用制度不能抑制地 方政府的征地冲动，土地不仅成为地方政府的“第二财政” ，而且成为招商引资的优惠条件 和砝码，在城市化过程中土地资源的持续利用和保护缺乏制度保证，这严重威胁到我省粮 食安全并导致城市扩展空间的紧张。 四、湖北城镇化城镇化建设的途径分析 1.县域城镇化是湖北城镇化的重点方向。 长期以来，中国的城市化模式，一方学者主张以大城市为主，一方主张以小城镇为主， 双方各执一词，理由都很充分；又有学者干脆提出“宜大则大、宜小则小”的折中说法。 推进中国城市化的实质，是把农村剩余劳动力逐步转变为有就业、有住所、有社会福 利和高素质的市民，并且逐步成为中等收入者。实际的情况是，简单的大城市发展模式走 不下去。在现存资源配置条件下，具备资金、知识条件的群体大量涌进大城市，这使其进 入门槛越来越高。特别是土地资源有限而购房需求旺盛，大城市住房价格快速上涨，交通、 教育、卫生条件也难以适应。虽然大城市就业机会多，但生活成本高，农民工在新的发展 机会和保证生活质量之间、政府在接纳外来人口和有效提供公共服务之间，都面临两难选 择。这在很大程度上限制着城市发展的进程。同样，小城镇模式也走到尽头。遍地开花式 的小城镇，造成土地资源大量浪费、能源利用效率低下，也带来严重的生态环境破坏。国 际市场的变化，更使中小企业难以增加就业机会。人口达不到规模经济的要求，服务业也 难以持续发展。这就造成，大城市特别是特大城市，转移人口“落不下” ，而在小城镇，则 “没人去” 。由此可见，湖北即不能单独走大城市城镇化道路，也不能单独走小城镇的城镇 化道路。走发展县城以下中小城市的县域城镇化道路应为湖北城镇化的重点方向。 2.县域城镇化的载体要以县城为重点，有条件的地方探索设立“镇级市” ， 扩权强镇。 截至2009年低，湖北省拥有20万（按城镇化率统计口径）以上的县城仅为10个；10-20 万人口的为11个；接近10万人的为19个；5万人的为12个，不足5万人的为10个；建制镇平 7 均人口不到 l 万人。规模效益较差的小城市和小城镇比重超过4 0，由此导致全省城镇化 率低。城镇规模过小，难以发挥其在城镇化过程中的集聚效应和拉动作用，文化、教育、 卫生、社会保障等公共服务资源难以得到有效配置。因此，湖北县域城镇化要实行非均衡 发展战略，重点发展县城和基础好、潜力大的少数建制镇。由于我国县建制的长期存在， 县城作为县域的政治、经济、文化中心，不管是基础设施还是产业均已有一定的基础，加 快县城建设对于推进城镇化进程具有事半功倍之效。首先可适当扩大县城规模。统筹城乡 发展，将县城周边乡镇有计划、有步骤地纳入县城范围，以扩大县城规模，增强县城实力。 其次要加强县城规划，明确其功能定位，增强产业集聚和对县域的辐射带动作用，不断增 加就业岗位，提高吸纳农村人口的能力。 同时，有条件的地方探索设立“镇级市” ，扩权强镇。所谓建立“镇级市” ，就是把 几个规模比较大的镇，按照城市的功能来建设和管理，实质上就是强镇扩权，解决乡镇责 大权小的问题。 “镇级市”的建立必须满足一定的条件。要选择资源环境承载力较强、经济 聚集程度较高、人口相对集中、公共基础设施较为完善的小城镇。同时，成为“镇级市” 以后，必须具备一定的城市功能。如产业结构、人口结构、社会结构上都要发生根本性变 化，而不仅仅“镇” 为“市 ” 名称的更换。同时， “镇级市”应是相对独立的一级城市财 政，能够承担起城市规划、建设、管理等公共财政投入经费支出。概况来说，镇级市的概 念主要是让镇级政府承担起建设城市的职能，由镇级政府承担起县级管理的能力，解决城 镇责大权小的问题，推动城镇向城市转型。设立镇级市意义重大，镇改为市，可以使它的 功能比传统的镇更大，这样就可以提高城镇聚集人口和发展经济的能力。 “镇级市”的本质 是赋予城镇城市建设的能力，从而实现剩余劳动力的城镇化和本土化。 2011年3月， ，中央编办对宜昌市夷陵区龙泉镇进行实地考察，此番考察后，该镇将正 式被列为城镇化国家行政体制改革试点镇，也就是被媒体称为的“镇级市”改革试点、湖 北省同时接受检验的还有汉川市马口镇。在2011年湖北省建设系统一次会议上透露，将选 择镇区户籍人口在5万人以上、财政一般预算收入在1亿元以上的重点中心镇，开展“镇级 市”试点，未来五年有望出现一批“镇级市” 。 “镇级市”的提出并不是新的名词，国内的许多城市早就开始了强镇扩权的道路，如 浙江、广东、山东省，并且取得了非常好的效果。与此同时，十一届全国人大常委会第十 三次会议上，又有议案提出应该完善我国设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收 以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。并提出，建设“镇级市”要下 放权力、做好规划，按照中小城市的目标进行规划、建设、管理。这意味着，国内首次将 “镇级市”进入官方文件。 湖北镇级市的建立，应积极吸收他们的经验，少走弯路。要加 强对“镇级市“的理解，解放思想，协调县与“镇级市”之间的关系，积极探索给“镇级 市”扩权