硕士论文：检察官绩效考评问题研究.pdf

内 容 提 要 内 容 提 要 检察官是检察机关履行检察职能、发挥检察机关法律监督作用的重要载体， 也是检察权能否实现、达到公正、有效目标的关键要素。一直以来，我国检察实 务界和法学学界对检察官的绩效考评给予了一定的关注， 并以各种视角试图探求 一种更为科学、更为有效的检察官绩效考评模式，形成了大量的研究成果，在推 动检察体制创新、强化检察业务建设和检察官队伍管理方面发挥了积极作用。但 从目前来看， 全国检察系统对检察官的绩效考评还依然套用政府公务员的考评体 系，由于考核坐标体系定位不准、考核内容过于笼统、考评的方式、方法忽视甚 至背离了检察官的司法属性及其规律等原因， 导致专门针对检察官的绩效考评工 作大都流于形式，即使有些个别地方的检察机关建立起了一整套的考评体系，但 在运作过程中因其难以摆脱检察机关行政化色彩以及难以准确把握检察官的职 能属性、职权行使的特点规律等旧的槽臼，其规范性、实效性和可操作性也大打 折扣，不仅不能达到考核的预期目的，反而人为地增加了一些过于理想化、教条 化的制度束缚，直接制约了检察官履职行为的正常运行，影响了案件质量、办案 效率和办案效果，很难体现出检察官绩效考评的真正作用。党的十七大明确提出 了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、 权威的社会主义司法制度， 保证审判机关、 检察机关依法独立公正地行使审判权、 检察权”的司法体制改革目标，作为检察体制改革“子系统”的检察官绩效考评 管理体系， 无疑也是以检察体制改革为重要组成部分的司法体制改革的一项重要 内容。笔者认为，检察官绩效考评问题既是法学理论的研究范畴，同时也是管理 学的研究领域，是两种学科偶合交汇的一个命题。目前检察官绩效考核还存在很 多问题，如考评体系坐标定位不准的问题、指标笼统过于理想化的问题、考评手 段单一方法不合理的问题等等，针对这些问题，有必要从法理的视角，对影响检 察官绩效的因素进行理性的分析，并结合实际，提出检察官考评的基本原则、考 评框架体系的构建， 以期能够在具体工作中对检察官依法高效正确地履行职责有 所裨益。笔者以法学和管理学两大基点为支撑，从应然和实然状态的角度出发， 采取实证分析和比较分析的研究方法， 对检察官绩效考评的理论与实践问题进行 一些粗浅的探讨。论文共分三部分：第一部分：检察官绩效考评理论概述。研究 分析检察官绩效考评的涵义、特点，提出检察官绩效考评的基本原则，研究论证 改善现有检察官评估体系的必要性。第二部分，中国检察机关绩效考评的现状分 析。结合检察官绩效考评工作实际，分析其中存在的不足，探求影响检察官绩效 的各种因素。第三部分，从检察官职业化角度，对检察官绩效考评体系进行制度 设计，研究构建专业化的检官绩效考评制度框架。 i 论文摘要论文摘要 检察官绩效考评问题研究检察官绩效考评问题研究 科学的考核制度是检察机关管理体系中必不可少的环节。 依照一定的考评规 则、考评程序和考评标准，对检察官履行职务的态度、行为、效率、效果进行科 学评价的检察官绩效考评，无疑是检察机关管理体系的一个重要组成部分。推行 以科学、规范、有序、高效、优质为主要内容的检察官绩效考评，不仅是发挥检 察官职能作用，维护法律统一正确实施，维护社会公平正义的现实需要，也是强 化检察官队伍管理、推动检察官职业化的必然要求。笔者从三个方面对检察官绩 效考评进行了研究分析： 一、重新对检察官绩效考评的概念、特点及其应当遵循的原则进行了分析和 界定。检察官绩效考评有其特有的内涵、外延和职业规律，检察官的绩效反映了 检察官为完成组织的目标要求而进行的职务活动与所取得的实际效果之间的比 较关系。检察官的绩效考评应当包含三大要素，即：行为、效率、效果。检察官 绩效考评具有鲜明的职业性特点，具体表现为：严格的规范性、严密的程序性、 真实的客观性、科学的系统性、复杂的多样性。检察官的职业属性和检察权运行 的规律性决定了检察官绩效考评的目标、原则、方式方法必须有别于其他国家机 关的公务员考核。 二、照搬和沿用行政机关的检察官绩效考核模式，完全背离了检察官的司法 属性和检察权的运行规律，在实践中暴露出了明显的问题和不足。主要是：检察 官绩效考评定位不明确、考评内容不具体、考评程序不完善、考评结果运用不科 学。影响检察官绩效的因素主要是：首先， “上命下从”的双重领导体制导致地 方党委和人大过分干预检察机关的工作，客观上决定了检察官“依法独立行使检 察权”的有限性和非现实性；其次，检察一体化领导体制和行政化的检察官管理 模式，忽视了检察官的职业特点，导致绩效考评无法与职务晋升、工资奖金等直 接利益挂钩，消弥了检察官的职业进取精神；第三，传统文化中“义务本位”代 替“权利本位”的行政化管理方式，使检察官缺乏应有的独立性和价值认同感； ii 第四，考评指标和考评手段不科学，漏洞百出，导致检察官无所适从，难以产生 绩效； 第五， 检察官个体素质能力和职业道德欠缺， 严重影响检察官绩效的形成。 三、检察官绩效考评必须体现检察官职业特点和检察权运行规律。充分认识 检察官群体构成的特殊性和不同部门、不同岗位之间的差异性，正确处理好考评 中共性与个性的关系。根据检察官职业化的要求，科学地确立检察官绩效考评愿 景目标和考评指标，合理地设计考评流程，正确地运用绩效考评结果，以此来调 动检察官工作的积极性、主动性和创造性，增强检察官的责任感和使命感，提高 检察官的工作质量和效率， 切实发挥检察官在维护法律统一正确实施和社会公平 正义方面的应有作用。 关键词： 关键词： 检察官，绩效，考评 iii abstract research on performance evaluation of the prosecutor scientific evaluation system is the essential part in the prosecution institution management system. in accordance with the some evaluation rules, procedures and criteria, scientific evaluation on prosecutors attitude, behavior, efficiency and effectiveness is no doubt an important part in the prosecution institution management system. implementation of the scientific, standardized, orderly, efficient and quality as the main content of the performance evaluation of prosecutor (pep) not only plays a functional role of the prosecutor, upholds the unified and correct implementation of law and safeguards social equity and justice, but also strengthens the management of prosecutor team, promotes the necessary professional requirements of the prosecutor. the author carried out research and analysis on the performance evaluation of prosecutor from three parts. first, a re-evaluation on the concept of the pep, characteristics and principles should be analyzed and defined. pep has its own connotation, extension and professional rules. the prosecutors performance reflects the relations between the duties fulfilled for the organizations goals and the actual results achieved. pep should include three elements, namely: behavior, efficiency, effectiveness. pep has distinct occupational characteristics which are strict normative, strict procedural, factual objective, scientific systematic and complex diversified. prosecutor professional attributions and the power operating rules determine that pep must be different from civil service examination of other state authorities. second, pep model copied and followed from administrative authorities completely deviates from prosecutors judicial attributions and prosecutorial power operating rules. in practice, it reveals the obvious problems and shortcomings mainly including: unclear role of pep, unspecific contents, imperfect procedures and unscientific use of evaluation results. there are five main factors which affect the iv performance of the prosecutor. first of all, the system” following under the dual upper order “leads that the local party committees and peoples congress system unduly interfere the work of prosecution institution; second, the leader system of prosecution integration and administrative management mode ignore the prosecutors professional characteristics causing that pep can not be connected directly to the job promotion, wages, bonuses and other benefits, then eliminate the prosecutors career enterprising spirit; third, “duty- based“ instead of “rights-based“ executive management in traditional culture makes the prosecutor lack independence and the value of the identity; fourth, unscientific evaluation indicators and tools with lots of flaws make prosecutors at a loss and difficult to produce good performance; fifth, the lack of prosecutors individual ability and professional ethics seriously affect the formation of prosecutor performance. third, the pep must reflect the characteristics of prosecutor profession and power operating rules. we should fully understand the specificity of prosecutor group formation and differences in the different departments and positions and correctly handle the relationship between generality and individuality. according to the professional requirements, we should established scientific vision goals and indicators of the pep, rationally design evaluation process and correctly apply the pep results in order to mobilize the enthusiasm, initiative and creativity of prosecutors, enhanced the sense of responsibility and mission, improve the quality and efficiency and effectively play its due role in upholding the unified and correct implementation of law and safeguarding social equity and justice. keywords: prosecutor，performance，evaluation i 目 录 目 录 引引 言言.1 第第 1 章章 检察官绩效考评理论概述检察官绩效考评理论概述2 1.1 检察官绩效考评概述.2 1.1.1 检察官绩效考评的概念 2 1.1.2 检察官绩效考评的特点 4 1.2 检察官绩效考评的必要性.5 1.2.1 推进社会公平正义的现实需要 5 1.2.2 实现检察机关科学管理的客观要求6 1.2.3 检察官职业化的必要选择 6 1.3 检察官绩效考评基本原则.7 1.3.1 确定性原则 7 1.3.2 补充性原则 8 第第 2 章章 我国检察官绩效考评的现状分析我国检察官绩效考评的现状分析11 2.1 我国现行检察官绩效考评存在的问题.11 2.1.1 检察官绩效考评定位不明确 12 2.1.2 检察官绩效考评内容笼统化 12 2.1.3 检察官绩效考评程序不完善 15 2.1.4 检察官绩效考评结果运用不科学16 2.2 影响检察官绩效考评的因素.16 2.2.1 检察领导体制的影响 16 2.2.2 检察官管理模式的影响 17 2.2.3 传统法律文化的影响 18 2.2.4 绩效考评手段的影响 20 ii 2.2.5 检察官个体因素的影响 21 第第 3 章章 检察官绩效考评制度框架的构建检察官绩效考评制度框架的构建23 3.1 检察官绩效考评愿景目标的确立.23 3.1.1 检察官绩效考评愿景目标的内涵23 3.1.2 检察官绩效考评愿景目标的作用24 3.1.3 检察官绩效考评愿景目标的特性25 3.2 检察官绩效考评指标体系的合理设计.25 3.2.1 检察官的职务类型分析 25 3.2.2 正确处理好考评指标的共性与个性的关系27 3.2.3 科学合理地确定检察官绩效考评指标27 3.3 检察官绩效考评工作流程设计.31 3.3.1 检察官绩效考评流程 31 3.3.2 检察官绩效考评的方式、方法 31 3.4 检察官绩效考评结果的运用.33 3.4.1 积极推进检察官分类改革 33 3.4.2 实行检察官绩效浮动工资制 33 3.4.3 确立非物质性激励措施 34 结结 论论.35 参考文献参考文献.37 注注 释释.39 后后 记记.41 1 引 言 引 言 法治社会是人类社会发展的目标追求， 也是一个国家和民族求得长远发展的 前提和基础。随着我国以法治国方略的实施和司法体制改革的不断深入，公平、 正义、平等、自由的理念日益深入人心。检察官作为检察权的执行主体和法律监 督职能发挥的重要载体，在维护法律的正确统一实施，维护社会的公平与正义， 推进中国法治建设中充当着十分重要的角色。但长期以来，由于受到政治体制的 局限以及传统思想、计划经济体制条件下前苏联法律监督模式等方面的影响，我 国检察官的管理模式存在着很多的弊端和陋习， 直接影响了检察官职能作用的正 常发挥。在以追求公正与效率为特征的法治背景下，人们对检察官的素质养成、 执法能力、执法作风和执法办案的质量、效率等都提出了更高的要求。为了顺应 时代的发展潮流，深入推动检察官职业化进程，纠正和克服制约检察官职能作用 发挥的各种问题，在现有司法体制框架下，通过建立符合中国检察工作规律的绩 效考评体系，对检察官实现科学有效的管理，达到规范、公正、高效、廉明的目 标，是摆在全国检察机关和检察人员面前的一项重要而紧迫的课题。 2 第 1 章 检察官绩效考评理论概述 第 1 章 检察官绩效考评理论概述 1.1 检察官绩效考评概述 1.1 检察官绩效考评概述 检察官是检察机关履行检察职能、发挥检察机关法律监督作用的重要载体， 也是检察权能否实现、能否达到公正、有效目标的关键要素。一直以来，我国检 察实务界和法学学界对检察官的绩效考评给予了一定的关注， 并以各种视角试图 探求一种更为科学、更为有效的检察官绩效考评模式，同时围绕检察官的法律属 性、检察官的职业化、检察官的行为模式、价值取向以及检察业务流程的制度设 计等问题进行了积极的尝试和探索，形成了大量的研究成果，在推动检察体制创 新、强化检察业务建设和检察官队伍管理方面发挥了积极作用。 1.1.1 检察官绩效考评的概念 1.1.1 检察官绩效考评的概念 绩效考评，通常情况下，往往被人们称为“业绩考评”或“考绩”。具体而 言，就是按照既定的绩效考核的指标、工作目标及其衡量标准，通过系统化、多 层次、全方位的考核方式、方法，科学地考核查证组织或者组织中的个体实际完 成工作绩效情况的过程。 检察官绩效考评，是将绩效考评的理念和方法引入到检察官管理工作当中， 进而形成的一种检察官管理模式，它是检察队伍管理工作的一项重要内容，也是 检察官职业化目标体系建构的重要组成部分。何谓检察官绩效考评，这一概念问 题，学界和实务界对此争议较多，莫衷一是。从文义解释的角度来分析，要深入 理解检察官绩效考评的内涵，有必要厘清以下三个问题： （1）检察官的概念及其范围（1）检察官的概念及其范围。要进行检察官绩效考评，首先就是要弄清楚 考评的客体，即考评的对象是谁，对哪些人进行考评。在目前人们法律意识还不 是很强、法律知识还不是很丰富的现实社会背景下，人们对检察官的认识或多或 少地存在着这样或那样的模糊认识。 人们往往把在检察机关工作的人员通称为检 察官，这是一种认识的误区。目前对检察人员的称谓有：检察官、办案人、承办 人、检察员、助理检察员、书记员等。从严格意义上来讲，检察官是专指在检察 3 机关中具有检察官资格和相关法律职务，依法从事检察业务工作、履行法律监督 职能的在编检察人员。检察官法第 2 条明确规定：“检察官是依法行使国家 检察权的检察人员，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等 专门人民检察院的检察长、 副检察长、 检察委员会委员、 检察员和助理检察员。 ” 由此可以看出，检察机关中的法警、行政人员、政工以及书记员等均不是严格意 义上的检察官。我们这里所说的检察官绩效考评，就是对上述检察官法中确 定的 5 种检察人员进行绩效考评，而不是对法警、计财、政工、书记员等检察事 务性人员和辅助性人员进行绩效考评。 （2）什么是绩效（2）什么是绩效。近年来，“绩效”逐渐成为各级政府机构和组织经常使 用的名词，但往往被简单地界定为结果或者行为。通常情况下，人们往往认为绩 效就是一个组织或者个人通过个人的努力和工作付出， 对社会或组织团队所做出 的贡献。也有的人认为，绩效就是个人按照组织的分工和职责要求，为完成组织 所确立的目标所采取的行为过程及其所表现出的状态。笔者认为，绩效应该包含 两个方面的内容：一个是绩，一个是效。大卫休谟曾经说过：事实判断和价值 判断决定一个人的行为方式， 那么对检察官的行为及其后果的考评必然离不开事 实判断和价值判断这两个重要的维度。“绩”应该属于事实判断的范畴，就是指 检察官做了些什么，是一种行为的客观结果；而“效：属于价值判断的范畴，就 是指行为的效率以及行为的结果对社会或组织产生的影响， 也就是说完成的任务 效率高不高、效果好不好。所谓的绩效，具体到检察官的职务行为上来说，就是 指检察官在履行检察职权、从事检察业务过程中，通过具体的职务行为所表现出 来的工作态度、工作行为、工作效率、工作结果及其所产生的社会效果、法律效 果和政治效果。 （3）什么是考评（3）什么是考评。考评就是依据一定的标准和程序，对组织或组织成员的 工作状况，包括工作态度、工作能力、工作表现、工作业绩、工作效率及效果进 行系统考核评定的过程。这里面包含两个方面，一是进行考核，就是对客观事实 进行考察核实；二是进行评估，就是对具体的行为及效率、效果进行评价，得出 必要的价值判断。 通过对检察官、绩效、考评三个基本概念的分析，我们不难看出，检察官绩 效考评就是根据检察官的自身岗位要求及其从组织获受的职责任务， 依照一定的 4 考评规则、考评程序和考评标准，对检察官履行职务的态度、行为、效率、效果 进行以事实为依据的考察认定，并做出相应评价的过程。检察官的绩效反映了检 察官为完成组织的目标要求而进行的职务活动与所取得的实际效果之间的比较 关系。笔者认为，检察官的绩效考评应包含三大要素，即：行为、效率、效果。 具体到检察官的某项工作时， 绩效的三个要素又有主次之分， 因度量的因素不同， 其结果也会不同。如果偏重于效果，绩效就表现为结果；如果偏重于效率，绩效 就表现为行为。而实现行为、效率、效果的有机统一，则是检察官绩效考评的目 标价值追求。 1.1.2 检察官绩效考评的特点 1.1.2 检察官绩效考评的特点 检察官绩效考评的目的就是在于， 通过考评准确地把握检察官履行职务的状 况，科学地评定其“功过是非”，强化检察官的个体自律意识、责任意识和效率 意识，增强检察官恪尽职守，忠于法律的职业道德操守，最大限度地挖掘和激发 检察官的内在潜能，努力实现工作数量、质量和效果的有机统一，确保检察官公 正廉洁高效执法， 维护和促进社会的公平与正义。 从检察官绩效考评的本质属性、 目的要求及运作的方式方法等角度来进行探析， 检察官绩效考评主要有以下几个 特点： （1）规范性:检察官绩效考评是一项系统的制度设计，对考核的方式方法、 所依据的程序、具体的考核指标、评定标准以及结果的运用都需要拟定规范性的 要求，并严格按照规定执行。其内容不仅要规范，而且程序也要规范，其作用上 也对检察官的行为起到规范、导向作用，由此可见，检察官绩效考核具有明显的 规范性特点。 （2）程序性：检察官的绩效考评是由设定考评指标、确定考评方式方法、 开展考评、运用考评结果等环节组成，各环节彼此紧密衔接，环环相扣，内在的 逻辑关系和运用次序均不能倒置，从而体现出了严密的程序性。 （3）客观性：检察官绩效考评必须如实还原检察官工作的事实真相，真实 地反映作为个体的检察官在工作中的表现情况，并依据科学的评价指标，给出客 观的公正的评价，由此可以看出，检察官的绩效考评具有客观性的特点。 5 （4）系统性：检察官绩效考评就是对检察官的工作绩效进行的全方位的评 价过程。从内容上看，这种考评不是支离破碎的，而是对检察官的业绩、效果等 进行的全面考评；从方式上，不是简单的量的计算和质的评定，而是有针对性地 进行系统的层级考量和定量定性分析；从考评体系的建构上，不仅有明确的考评 主体，全面的考评指标，而且考评程序严密，自成体系，这种高度的关联性，充 分体现了检察官绩效考评的系统性。 （5）多样性检察官并非是一个独立的个体，他作为代表检察机关行使 检察权能的承载者，因其职能权属分工的不同，其考评的内容、指标的设定也会 因此而不同，如侦查、批捕、起诉、民行等部门的检察官在绩效考评时，有其共 性的内容，但同时也有其差异性，这就决定了检察官绩效考评的复杂性和多样性 的特点。 1.2 检察官绩效考评的必要性 1.2 检察官绩效考评的必要性 1.2.1 推进社会公平正义的现实需要 1.2.1 推进社会公平正义的现实需要 党的十七大明确提出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法 行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依 法独立公正地行使审判权、 检察权” 的司法体制改革目标， 作为检察体制改革 “子 系统”的检察官绩效考评管理体系，无疑也是以检察体制改革为重要组成部分的 司法体制改革的一项重要内容。 “法律只有实现， 才能起到建立和维护社会秩序、 促进社会公正和发展的作用。” 1检察官作为履行检察职能的执行主体和检察权 能作用发挥的重要载体，在现有司法体制框架下，承载着维护法律的统一正确实 施，维护社会的公平正义，促进社会发展的重大历史使命。检察官执法理念、执 法能力、执法水平、执法动机、执法行为、执法质量和执法效果，直接影响和制 约着检察机关法律监督目标的实现与否，也直接影响和制约着法律关于“公平、 秩序、正义”的核心价值追求能否转化为现实，并为人们所敬仰和信服。为此， 建立符合中国检察工作规律的绩效考评体系，对检察官实行科学有效的管理，规 范其职务行为，提升其工作的质量、效率、效果，具有十分重要的现实意义，同 时也是摆在全国检察机关和检察人员面前的一项重要而紧迫的任务。 6 1.2.2 实现检察机关科学管理的客观要求 1.2.2 实现检察机关科学管理的客观要求 从管理学的角度来讲，合理的目标、专业的评估、正确的奖惩是所有科学管 理模式中最基本的三大要素。要建立管理有序、组织谐调、运转高效的检察官管 理模式，科学的检察官绩效考核体系是必不可少的前提。应该说，专业化的绩效 考评是检察机关强化检察业务建设和队伍管理的重要手段，也是实现“合理目 标” 、进行“专业评估”和“正确奖惩”的基本要求。组织目标和个体目标的一 致性取向， 决定了检察机关必须按照自己的目标要求来加强对个体成员的监督和 管理。在检察机关内，检察官占据着主体并发挥着核心作用，为此也成为检察机 关管理的重点。根据检察官法第二十二条规定，确定检察官的等级要“以其 所任职务、德才表现、业务素质和水平、工作实绩和年限”为依据，检察官绩效 考核是“对检察官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据”，这样 的立法设置，实质上是将专业化的绩效考核机制确立为检察官等级评定、进行选 拔使用、奖惩任免等制度的重要基础和前提，因为没有完善的绩效考核体系，就 不可能真正了解和掌握检察官的“德才表现、业务素质和水平、工作实绩”。由 此可见，各种针对检察官的管理活动只能围绕绩效考核结果来展开，这也是检察 机关实现科学有效管理的必然要求。 1.2.3 检察官职业化的必要选择 1.2.3 检察官职业化的必要选择 “法律工作非职务化，无论法治的实体价值或是形式价值，都会在从业者的 无知和盲从中丧失”。 2检察官职业化，就是检察官在行使国家检察权、履行法 律监督职责过程中，将其所特有的检察职业意识、职业技能、职业道德和职业地 位具体化、专门化的实践过程。其具体表现为：“有一个职业群体从事专门的法 律监督工作， 他们经过专门的法律训练和长期的司法实践， 拥有专业的法律知识、 技能和法律思维，具有高尚的道德操守和司法素质，具有依法独立行使国家检察 权的地位。” 3检察官的职业化，要求必须建立一整套的严密的科学绩效评估体 系，通过评估，对检察官的法律专业知识、法律监督能力、司法实践经验、职业 道德操守、工作业绩以及职务行为产生的效果等进行全面的衡量和评判，以此来 促使检察官不断提升自己的学识修养、理论水平、业务能力，培育检察官“以理 7 性思维和独特的推理去实现法律的确定性”以及“以维护社会正义和自由、维护 法律权威为价值追求的职业意识”。 4由此，我们不难发现，在现有的检察官队 伍现状的特殊语境下， 建立和推行检察官绩效考评体系对于检察官的职业化发展 具有着非常重要的推动作用，而且已经成为一个必不可少而又实用的手段之一。 1.3 检察官绩效考评基本原则 1.3 检察官绩效考评基本原则 “绩效考核是收集、分析、评价和传递有关某一个人在其工作岗位上的工作 行为表现和工作结果方面的信息的过程。” 5检察官绩效考评因其考评主体的多 重性、 考评主客观标准及程序的复杂性以及具体考评内容的多样性和差异性等特 点，使这一复杂的系统工程需要依靠考评主体，必须借助各方面的力量和技术手 段，包括被考评者检察官的积极支持配合，共同完成对检察官的工作绩效进 行综合评价。 1.3.1 确定性原则 1.3.1 确定性原则 检察官绩效考评活动中的确定性原则，是指由相关法律规定所确立的原则， 或者是检察机关结合自身的职能特点和检察权的运行规律， 应该为检察机关所遵 循，而且普遍为人们所接受认可的原则。具体来说，包括以下几个原则： （1）客观公正性原则（1）客观公正性原则。客观公正是检察官绩效考评的核心和灵魂。“一种很 好的权力，如果不能正确运用，就难以实现其应有的价值，甚至可能背离权力设 置的初衷，最终可能导致权力被废除”。 6在我国的国家权力结构中，不论是从 宪法的“刚性”角色定位上看，还是从国家权力运行的实际情况看，检察权都是 作为一种独立的国家权力而存在，而这种权力就是法律监督权。作为代表国家行 使法律监督权能的检察官，其监督者、“中立人”的角色客观上就决定了其行为 必须要严守法律， 要客观公正地履行法律所赋予的职责， 这不仅是推进 “法治国” 和国家权力建构的现实要求，而且也是维护社会公平正义、保障法律统一正确实 施的本质需要。而以检察官为考评对象、以检察官的职务行为为考评内容的检察 官绩效考核，如果不坚持客观公正的原则，那么就无法评定更不可能正确引导检 察官在履职过程坚持公平正义。从法理的这个角度来分析，我们不难看出，检察 8 官绩效考评的客观公正原则是源于检察官职务上的“客观公正”这一特有属性， 是和检察权运行的客观公正性要求密不可分的。 （2）领导和群众相结合、平时考核和年度考核相结合的原则。（2）领导和群众相结合、平时考核和年度考核相结合的原则。检察官绩效 考评的关键就在于公平，客观公正是实现公平的手段，公平是实现考评客观公正 的前提，没有公平就谈不上客观公正。 “如果说公平在更大意义上是指公众能接 受的关于付出与所得间比例关系的观念的话， 那么由法律职业家们多几个角度提 出对公平的看法，或许司法的效果会更接近公平。” 7同此道理，检察官绩效考 评有必要 “从多个角度” 提出大家的看法， 通过对检察官平时表现和年终的总结、 评判、分析，来实现“过程与结果相结合”，而要做到这一点，就必须坚持领导 与群众相结合，平时考核与年度考核相结合。这一原则的确立，与检察机关内部 管理实行的民主集中制以及多年来几乎我们所有国家机关所实行的考核办法是 有直接关系的。 1.3.2 补充性原则 1.3.2 补充性原则 目前，检察官法第二十五条确立了两条基本原则，即客观公正原则；实 行领导和群众相结合，平时考核和年度考核相结合原则。这两条原则对检察官的 绩效考评无疑具有相当重要的意义。但鉴于检察官“区别于其他官职，包括司法 官和行政官，具有独特的法律属性” 8，以及职务上的相对独立性和岗位的多样 性，有必要在法律规定的总体原则基础上，增加一些符合法律精神和检察官职业 特色， 能贴近检察官的思想、 工作实际， 最大限度地维护考核的公平性和合理性， 使考核更切合实际， 更能完整、 科学、 准确地评定检察官绩效情况的补充性原则。 （1）公开性原则（1）公开性原则。检察官法第八条第六款明确规定：检察官应当“接 受法律和人民群众监督”。一个人一旦成为了检察官，那么他（她）就与检察院 建立了一种职务上的契约关系， 其职务行为也就理所当然地要受到检察机关的监 督和制约，检察官的绩效考评无疑是这种监督和制约的一项较为有效的手段。而 公开是实现监督和制约的最有效的途径，只有公开才能实现有效的监督，才能实 现公正，这就是要求检察官的考评应当坚持公开的原则。另外，从检察官的选拔 任用以及奖惩的角度来讲，检察官法第二十七条规定，应当把检察官年度考 核结果“作为对检察官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据”。 9 而要使这种“依据性”更科学、更合理、更有信服力，就必须充分尊重大家的知 情权和参与权，增强考评的透明度，公开考评的程序及结果，通过公开来满足检 察官对公正的需求与渴望。 （2）共性和个性相结合的原则（2）共性和个性相结合的原则。目前我国检察机关中，由于检察机关专业 化管理步伐的加快，内部分工越来越细密，由于检察官成份复杂，来源不一，素 质良莠不齐，检察官做为一种资源配置，因业务技能、个人性格特点等因素的差 异，被分置于不同的工作岗位。在开展检察官绩效考评中，必须充分考虑和正视 这一现实。为此不论是在评价指标的设定上、还是在考评程序和考评结果的定性 分析上，都必须坚持共性和个性相结合的原则。尤其是在评价指标上，必须坚持 一致性与差异性相结合原则。在统一部分标准和程序，以体现考评的公正性和客 观性的同时，还应当根据不同部门、不同岗位的特点，确立不同的考评标准，以 追求考核的针对性和准确性，确保考核的科学性。 （3）量化考核为主，定性考核为辅的原则（3）量化考核为主，定性考核为辅的原则。检察官绩效考核应以量化考核 为主还是以定性考核为主一直以来都存有争议。 管理大师彼得 德鲁克说过： “如 果不能衡量，就无法管理” 。将量化考核与定性考核相比较，量化考核具有目标 明确具体、标准统一清晰、便于执行、鞭策作用明显等特点，其合理性的成份特 别是在考评的效果上要明显优于“不能衡量”的定性考核。鉴于长期以来定性考 核实践所体现出的种种弊端，近年来全国各地检察机关积极探求量化考核制，尽 可能地以各种数字化指标来考核检察官的绩效，并积累了一定的实践经验。基于 量化考核和定性考核的优缺点的互补性，笔者认为，在目前检察官队伍专业化程 度不高，检察业务机制建设不够充分、完备的情况下，将量化考核确立为考核机 制的主要手段，并辅以定性分析，应该是检察官绩效考评的努力方向，同时也不 失为一种较为现实的路径选择。 （4） 绩效考核与检察官利益需求相结合的原则（4） 绩效考核与检察官利益需求相结合的原则。 人的动机决定一个人的行 为，而一个人的行为又决定了其行为的效果。绩效管理理论历来认为，只有将绩 效评价的结果与人们所获得的回报挂钩，才能真正使绩效管理发挥应有的作用 9。检察官行为动机的形成，离不开内在需要和外部环境的影响制约。“在动机 阶段，由于内在因素和外在因素相互作用，使得其动机得以激发，并在整个职务 行为的运作过程中推动着行为的进行，决定着行为的方向。” 10由此可见，作为 10 外部因素的检察官绩效考评只是实现对检察官科学有效管理的手段之一， 同时还 应当充分考虑检察官的内在需求，充分考虑检察官作为一个“社会人”和“经济 人”的物质和精神的内在需求，惟有如此，才能真正实现检察官绩效考评的最终 目的。 11 第 2 章 我国检察官绩效考评的现状分析 第 2 章 我国检察官绩效考评的现状分析 目前，我国初步构建起了以检察官法为核心的检察官考评体系，具体包 括检察官法、检察官考评委员会章程（试行）、检察官考核暂行规定 以及检察官辞职、辞退暂行规定等，这些与检察官绩效考评相关联的制度规 范，虽然在一定程度上考虑了检察官特有的职务属性，但是从总体上来说，这个 体系的建构还是非常不完善的。不论是在内容的完整性上，还是从各个环节的关 联性上；不论是细节性的具体操作上，还是在总体目标及要求的把握上；不论是 在考评手段的选择上，还是在考评结果的运用上，都存在着很多自相矛盾和不谐 调的地方。 从目前来看， 全国检察系统对检察官的绩效考评还依然套用政府公务员的考 评体系，由于考核坐标体系定位不准、考核内容过于笼统、考评的方式、方法忽 视甚至背离了检察官的司法属性及其规律等原因， 导致专门针对检察官的绩效考 评工作大都流于形式，即使有些个别地方的检察机关建立起了一整套的考评体 系，但在运作过程中，因其难以摆脱检察机关行政化色彩的宿命，难以准确地把 握检察官的职能属性、职权行使的特点规律等旧的槽臼，其规范性、实效性和可 操作性也大打折扣，不仅不能达到考核的预期目的，反而人为地增加了一些过于 理想化、教条化的制度束缚，直接制约了检察官履职行为的正常运行，影响了案 件质量、办案效率和办案效果，很难体现出检察官绩效考评的真正作用。 2.1 我国现行检察官绩效考评存在的问题 2.1 我国现行检察官绩效考评存在的问题 研究和发现检察官绩效考评中存在的问题， 直面检察官考评管理过程中的弱 点，从体制、制度、管理、人性的角度来分析和查找产生这些问题的原因，是我 们解决这些问题，推进检察官绩效考评工作更加科学、规范、有效的前提，也是 目前司法环境差强人意的情况下，强化对检察官的监督管理、逐步推动检察官职 业化建设的一条可行性的措施选择。结合目前检察机关绩效考核工作的实际，对 检察官进行绩效考评所暴露出的问题，概括起来，有以下几个方面： 12 2.1.1 检察官绩效考评定位不明确 2.1.1 检察官绩效考评定位不明确 考评的目标决定着考评的方向和考评工作的落脚点。考评定位不准，或出现 模糊偏差，直接影响到考评的实施。定位的不同必然带来实施方法上的差异。由 此可见，考评的定位是考评的核心问题。目前，检察官绩效考评定位不明确的问 题，突出表现为： （1）考评的目的性模糊。不论是检察官法也好，还是检察官考评委 员会章程（试行）、检察官考核暂行规定、检察官辞职、辞退暂行规定 也好， 都只是提出了笼统的要求， 缺乏具体的实际内容。 而在实际操作层面上看， 考评往往是摆摆过场，走走形式，没有从根本上触动检察官的切身利益，其结果 就是大家仅仅是为了考核而进行考核。 （2）检察官的绩效考评缺乏独立性。目前检察官的考评还是和其他检察人 员的考评混为一谈，实行“捆绑式”的考评，几乎没有哪个检察院会把检察官单 独拿出来进行考评。 而之所以没有把检察官作为一个单独的考评对象分离出来进 行考评，这和检察机关一体化工作机制、检察官在绩效考评中缺乏独立性地位以 及检察官行政化取向是有直接关系的。 （3）强调制度的约束，缺乏对人的关注。如对公诉业务的考评，往往只着 眼点于“事”而不在“人”，制度规定基本上是惩罚性、纠正性的防范，重行为 约束，轻激励引导，缺少思想、精神层面的关注，对人的整体素质的提高、个人 的进步意义不大。 2.1.2 检察官绩效考评内容笼统化 2.1.2 检察官绩效考评内容笼统化 “法对于特殊性始终是漠不关心的。 ” 11抽象的法律规则对具体的权利义务 而言总是显得拙劣而粗糙。目前全国检察机关的检察官绩效考评也存在这一问 题，只概括普遍性的标准原则，对千差万别的具体的、特殊的检察关系则始终关 注不够，对检察官的考评和对检察机关中其他检察人员的考评，采用的考评标准 基本上是一套标准、一个模式。从考评的内容上来说，检察官现行的“德、能、 勤、绩、廉”五个方面的考评内容，完全是照搬了公务员法中关于国家行政 机关的考评标准，其错误就在于：把检察机关等同于一般的国家机关，把检察官 13 等同于一般的党政机关干部，把检察权等同于一般的行政权，把检察权的运行等 同于其他国家权力的运行，根本忽略了检察官的职业性要求，以及检察权作为一 种独立的司法权在其运行过程中所特有的规律性。 这种错误的结果就是 “德、 能、 勤、绩、廉”成了“放之四海而皆准”的万能通用指标。 检察官绩效考评内容的笼统性主要表现为非具体性或者说不确定性。 下面从 德、能、勤、绩、廉五个方面加以具体分析： （1）“德”。其实它是个外延和内涵都不确定的概念，“德”应当具有伦 理学意义上的一般内容，如诚实、正义、爱心、责任感以及人文关怀等，更重要 的则是忠于法津、勇于护法的“法律人”精神。 12而实际上我们在检察官绩效考 评中往往把“德”赋予了过多的政治内容，使其原有的培育职业精神、追求公平 正义的价值追求等方面的“原意”被掩盖或者抹杀。 （2）“能”。“能”是检察官的法律知识、法律素养、执法能力的综合体 现。由于检察官职业化、专门化程度较高，客观上要求对不同部门的检察官，应 根据其岗位职责分工的不同，而对“能”的要求各有侧重。但现实中，我们在绩 效考评时对检察官“能”的要求往往缺少“个性化”，导致考核结果难以客观真 实地反映出不同岗位的检察官在“能”的方面的表现。 （3）“勤”。其本意应当是对检察官的工作态度、敬业精神进行评定，但 实际上我们却把对“勤”的考评仅仅局限在对出勤情况的简单比较上，而对检察 官的职业精神、 工作态度、 责任心等这些根本性的内容， 却弃之如履、 避而不谈。 （4）“绩”。是指检察官的工作业绩，这种业绩主要是通过两个方面来体 现的。一个就是工作数量，另一个就工作质量。而在数量和质量的衡量上，我们 往往一味地强调了数量，而忽视了质的要求。每到年终总结时，多数都是简单地 介绍一下政治思想表现、遵章守纪情况，全年办了多少宗案件，移送起诉了多少 件，追漏诉漏罪多少件，除了场面上的话，就是几个数据，这种重“量”而不重 “质”的考评方式，将干警注意力全部吸引到追求数量的增加上，而忽视了质量 的提升。这和目前社会上流行的“官出数字，数字出官”的现象并无二致。针对 这种弊端，一些地方检察机关也开始着手对检察官进行量化考核和定性分析，但 从实际上看，效果并不明显。其一，不同