城管执法的机制探讨---夏晶

城管执法的机制探讨城管执法的机制探讨 作者：安化电大作者：安化电大 行政管理行政管理 夏晶夏晶 【内容摘要】：我国城管的产生以及在集中行使行政处罚权过程中的问题，本文对城管执 法现状作出初步的分析，并提出城管体制一些构想。我国的“城管”是在改革开放后的城 市化进程中诞生的,集中行使行政处罚权以维护城市秩序是它的天职。开展城管执法工作后,城 市化过程中出现的诸如多头执法、重复处罚、执法扰民等问题得到了有效解决。然而,城管 执法工作的开展,也产生了许多亟待解决的新情况、新问题。如城管执法工作中的暴力执法、 暴力抗法事件频频见诸于报端,社会舆论加上公众的谴责,使城管执法人员面临着巨大的工 作压力,身心都受到严峻挑战。 【关键词】：城管执法、现状、执法体制 一一 城管执法环境城管执法环境 （一）城管执法的外部环境（一）城管执法的外部环境 1.1.城管执法的存在是历史的必然城管执法的存在是历史的必然社会环境社会环境 改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化。我国政府也在一拨拨的改革 浪潮中，逐步完善。但是，由于我国政府职能转变和行政体制改革尚未完全到 位，以及长期以来一些立法工作中强调“条条“管理，法律法规所规定的行政处 罚权往往落到政府的某一个具体部门，在实践中造成了制定一部法律法规就需 要设置一支执法队伍的情形，导致政府人员不断增加，对财政支出也是一个负 担。执法队伍之间出现职权交叉重复或执法空档现象，不仅使得工作效率低下， 而且严重扰民。为了解决城市管理过程中“七八顶大盖帽围着一个破草帽”的 现象，城市综合管理应运而生，在各大城市中开始承担起应有的责任。 城市综合管理的存在是我国政府针对我国当前城市化进程中出现的问题提 出的解决方法。将城市中原属公安、工商、环保、卫生、城建等部门主管的一 些“繁、难、碎、杂”的职能统一起来进行管理，对于优化城市管理，无疑有 很大的作用。城市管理综合执法的出现是我国探索促进城市化进程的方式，虽 然还有许多不完善的地方，但它对文明城市建设的作用确实是不可忽视的。 2.2.城管执法的法律依据城管执法的法律依据法律环境法律环境 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是我国依法治国的 16 字方 针。 “法”是推动我国法治进程的前提。1996 年开始实施的中华人民共和国 行政处罚法第十六条的规定，是城管执法法律依据的基础，除此之外，由于 宪法和行政法都未明确规定城管的法律定位，所以城管从身份上说，既不是行 政机关也不是法定授权的组织,这导致其法律地位处于模糊状态。但实际上，城 管确实在行使行政权力。作为一个行使行政权力的部门，它的一切行为必须以 法律法规作为依据。城管制度的建立至今已经 20 多年了，并且成为城市管理不 可或缺的力量，但其法律地位是由地方性法规确定的，最开始是北京市根据 北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法中规定“城市管理综合行政 执法机关（以下简称城管执法机关）是本级人民政府领导的行使相对集中处罚 权的行政机关。 ”才使其身份有了一个明确的定位。 3.3.城管执法的群众基础城管执法的群众基础舆论环境舆论环境 城管执法给城市的发展带来了好的影响，但并没有得到所有的群众的认可。 而导致这一点的正是暴力所引起的。从城管制度开始以来，每一年都有一些暴 力执法、暴力抗法的新闻，在网络上搜索，城管暴力事件不少，且参与评论的 网民对城管的态度是负面的，一些留言甚至是粗俗不堪的。 但是城管队员遭受攻击的新闻也不少， 2009 年 3 月 7 日，广州城管在取 缔走鬼时遇刺，幸无人受伤；2009 年 11 月 19 日，广州城管巡查中遭小贩持刀 围攻，队员遭砍 2 人重伤。可以看出，城管的遭遇确实不好。但与此同时，与 城管发生矛盾冲突的大多是小摊贩，他们基本都是下岗失业工人和失地、进城 农民，生活水平不好，为了维持生计，再加上摆摊的成本较低，才致使他们如 此做法。 群众总是同情弱者的，也明白小摊贩维持生计的不易，再加上一些城管在 执法过程中的粗暴行为，群众的不满也就可以理解了。并且由于网络、新闻的 引导，部分网民对于一些暴力执法事件的渲染以及偏激的评论，也是导致群众 对于城管执法不满的原因。 （二）城管执法的内部环境（二）城管执法的内部环境 1.1.城管执法局地位尴尬城管执法局地位尴尬 一直以来，就全国来看，城管系统没有行业行政主管部门，而我国行政组 织结构从框架上看，基本形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网 络型体系，因此城管就处于不上不下的尴尬地位。而且在各地有着以下不同的 体制： （1）独立体，即将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥 离出来，跨行业配置给独立组建的城管行政执法局(城管综合行政执法局)。 （2）联合体，即对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相 对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行 政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局”和“城市管理 行政执法局”牌子， 实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。 (3)从属体即城管行政执法局作为二级局从属于一级局。 杨盛.城管执法 问题研究由湖北天门事件等事件引发的思考D.兰州大学，2009.5 对此，城管制度似乎在各地的体现各不相同，作为一个已经在中国运行了 20 多年的体制，却始终没有得到一个好的、法律上的规范，这对于建立权责明 确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制显而易见是不利的。 2.2.城管执法主体素质不一城管执法主体素质不一 城管执法主体主要由四部分组成：一是面向社会公开招聘的人员；二是部 分军队转业干部；三是市政、绿化、环卫等部门的分流人员；四是由临时工、 雇佣工组成的非正式的执法人员。 石若坤.城市管理行政不文明执法的原因及 其改善J.广州大学学报（社会科学版） ，2006.6虽然现在对于城管的素质要 求增高，出现“硕士城管” ，但也不能否认，城管队伍中人员素质不一的问题。 在城市管理中，城管执法人员面对着工商、卫生、公安、环卫、城建等的 综合事务，对个人能力的要求也就更高了，执法办案能力、协调能力等对城管 人员是很大的挑战。而现实中，城管人员的素质却参差不齐，部分城管人员文 化水平低，不能全面掌握庞杂的法律法规，无法熟练的利用法律武器进行执法， 导致粗暴行为或是效率低下。另外，一些城管队员缺乏服务意识，把自己认为 高高在上，在执法过程中态度恶劣，不遵守执法程序，一些不规范或不文明的 口头禅往往导致执法现场陷入僵局。城管作为是法律法规与部门政策的执行者， 是直接与民众接触的人员，其素质直接影响到法律法规执行的程度及执法部门 的整体形象。因此，对城管人员必须加强思想政治教育。 3.3.城管执法手段单一城管执法手段单一 我们提倡文明执法，但城管在执法的过程中，手段却很单一。如对于无照 商贩采取的执法手段，一般都是处于数额不等的罚款，并没收其贩卖工具和物 品。而很多无照商贩由于缺乏其他谋生渠道和手段，又不得不重操旧业，并为 保住自己的“饭碗” ，和城管展开“猫捉老鼠”的游戏。城管在执法时，违法者 或作可怜状，或无赖撒泼，阻挠执法，而围观群众在情绪上大都倾向于支持违 法违章者，进而批评指责城管人员。众怒难犯，城管人员只能走为上招。 作为社会底层人员的小摊贩们，为了维持生计，从个人情感上来说也无可 厚非。而作为执法人员的城管，就犹如“夹心饼” ，一边是工作的要求，必须维 护城市管理规则，而另一边，又要面对无照摊贩的怨气，压力可想而知。城管 本身缺乏支持执法的能力，教育、罚款的手段又不能起到良好的效果，没收物 品常会面临执法对象的攻击，对城管人身的保障不够。因此，对城管的培训十 分重要，规范执法手段，推广电子政务，在不违法违纪的情况下，增加城管执 法手段。 二二 现阶段城管执法工作存在的问题现阶段城管执法工作存在的问题 （一）城市体制产生的历史背景（一）城市体制产生的历史背景 城管体制的产生有其特殊的历史背景。最初城管执法机构的主要工作为街 头巡逻，治理游商浮贩，同时负责督导清理市容环境卫生。随着社会经济的发 展，行政部门的执法领域和事项逐渐拓宽。 “多头执法” 、 “重复处罚”现象严重， 结果造成“十几顶大盖帽管不好一顶破草帽” 。 为了解决条块分割、执法不力的尴尬局面，国务院根据 1996 年行政处罚法 的规定，开始在全国范围内成立专门、统一的行政执法机构城市管理执法 局，行使相对集中行政处罚权。以前分散于多个部门的执法权迅速集中到城管 身上，城管的职能迅速扩大，成为一个综合执法部门，在部分城市，城管的执 法权涉及有三百余项之多。 目前，全国已经有北京、天津、浙江、江苏、广东、广西、黑龙江、吉林、辽 宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、海南等 24 个省（区、市）相继批 准了 200 多个地方（主要是县级市和县）开展相对集中行政处罚权工作，相对 集中处罚和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到规划、市政公用、 园林绿化、物业、环保、工商、公安交通等领域，逐步使分散的执法力量得到 整合。 （二）目前城管执法工作面临的现实问题（二）目前城管执法工作面临的现实问题 1、违反执法工作程序现象存在于行政执法过程中，尤其是涉及影响公民权 利和义务的具体行政行为，存在不遵守法定的程序的现象。在个别地区，在行 政处罚案件中存在程序违法，适用法律法规不当、徇私枉法、人为剥夺当事人 权利等现象，一些执法人员不亮证执法；扣押物品不开具清单；个别人员仍然 习惯于粗暴执法、简单执法，撕张罚款单了事，没有填写预定格式的行政处罚 决定书；不告知当事人享有申请听证、陈述申辩的权利；先处罚后取证，重罚 款轻改正；执法随意性大，没有依法办事、个别案件在行政处罚决定生效后随 意不执行或执行大打折扣，视法律为儿戏；也有个别执法单位不按规定办事， 擅自低价处理罚没财物；同时有的地方存在执法不公正，没有做到法律面前人 人平等。 2、在新的形势面前，城管执法队伍的素质还不能完全适应新形势下的城管 执法工作的要求，具体表现在：一是政治素质不高。极少数执法队员政治观念 淡薄，理想信念动摇，政治敏锐性和政治鉴别力不强，不能正确地运用科学发 展观思想来指导工作，对党的方针政策理解不透，执行不力，特权思想严重， 全心全意为人民服务的宗旨观念淡化；二是业务素质低。少数执法人员文化水 平低，缺乏城管执法专业知识，不能正确掌握和运用法律理论和基本的法律知 识，执法行为不规范，违反程序办案；三是法律意识淡薄。一方面少数执法人 员缺乏依法执法的自觉意识，在执法管理时要么乱作为，要么不作为。其次就 是执法人员的政策、法律法规水平不高。由于城管职能多，涉及范围广，在全 国全省又没有一部统一的法律法规，都是借用其他部门的法律法规，在具体操 作过程中受到多方面制约，可操作性不强，导致使用法律不准确、标准不统一 现象的发生；四是执法过程中存在感情大于法的现象，以致于执法不严，有法 不依，执法不严；五是执法简单粗暴，没有真正地理解、把握，做到文明执法、 服务管理，从而影响了城管队伍的整体形象。 3、社会公众对城管执法工作存在误解。日常的城管执法工作，与广大市民 的切身利益息息相关，不可避免地，部分群众对城管执法工作存在误解和抵制。 城管执法工作与群众是面对面接触，而大多数又是弱势群体，各种社会矛盾、 冲突难免会集中到执法过程中，群众对城管执法人员有潜意识的抵制，致使抵 触、阻挠执法的现象频繁发生。同时，一些媒体为追求卖点，满足民众猎奇心 理，对于发生在城管队伍中好的事件和迹象避而不谈，往往断章取义、主观臆 测，刻意引导，对城管部门进行丑化、妖魔化报道，并未真正发挥新闻监督作 用，而是进行错误的舆论导向，严重影响了城管部门形象。 4、市民文明素养不高，城市意识不强。社会对城管的认同感不足，城管执 法面对的又是弱势群体，所以执法过程中得不到群众支持和理解，导致城管执 法难度大，主要表现一是激进式的不配合，即采取暴力抗法或各种阻碍执法的 手段，执法队员经常挨骂挨打。二是消极式的不配合。当事人躲避调查、不开 门，不主动提供证据材料，致使取证工作陷入僵局，找不到当事人，或确定不 了违法违章建设的主体，即使在前期调查完成的情况下，仍存在法律文书送达 难的现象。 5、违法违规现象反弹性大。目前城管执法还是靠“突击、整治”来实现， 还没能从规范化的“法制、机制”来实现，导致违法违规行为反弹性大。如占 道经营、违法建筑、垃圾乱倒等现象，今天整治好转了，明天又可能如雨后春 笋般冒出来，还有“牛皮癣” 、渣土撒漏等总是让人防不胜防，城市管理工作还 处于“整治-反弹-再整治-再反弹”的怪圈。 三三 对策建议对策建议 城管部门是当前政府管理城市、保障城市正常运转的重要执行者，随着中 国城市化速度的加快，这种责任会越来越突出。在现行体制下，城管执法部门 如何履行好职责，提高依法行政能力，建议如下： （一）加强城管执法的法制化宣传（一）加强城管执法的法制化宣传 城市管理学是一门新兴的学科，其基本概念和理论体系的建立仍处于刚刚 起步阶段，涉及城市管理行政执法的法律规范、执法规范、行政强制规范、执 行规范等有待于进一步建立和完善。城管执法要适应社会主义法制建设的需要， 切实使用和发挥好各项监督和执法职能，努力为城市管理工作创建一个良好的 执法环境。政府有关部门要加大普法力度和道德文明建设，从社会部门抓起， 使行政执法有一个良好的社会基础；同时城管部门重点做好对企业、个体工商 户及社会居民的城市管理法律法规宣传培训；特别是新闻媒体要积极给予配合 和支持，让乱设摊、乱张贴等行为是违法行为的基本概念深入人心，从而更好 地遵守有关城市管理的法律法规。 （二）强化城管行政执法程序（二）强化城管行政执法程序 行政执法行使执法权，不仅要严格遵守实体法，而且还要严格遵守程序法。 程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保征行政执 法行为本身的公正、合理，维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机 关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系 列程序性制度，如调查取证制度、公开制度、公正制度、回避制度、时效制度、 听证制度、陈述申辩制度、审查决定制度、处罚决定备案制度等，并用有关监 督力量保障各项制度规范化运行。城管执法机关要确定一套具体且有操作性的 行政执法决定程序和执行程序，如行政处罚决定程序中的简易程序应该遵循的 实施步骤：表明身份，指出违法事实，说明处罚理由和依据，告知当事人权利， 听取当事人陈述和申辩，制作笔录，填写处罚决定书，交付处罚决定书，备案。 （三）提高城管执法人员的自身素质（三）提高城管执法人员的自身素质 城市管理行政执法部门，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。 提高执法人员素质，树立法大于权，法高于权的观念，就能对社会成员的法律 意识和法律行为起着示范，导向和转化作用。正确处理好严格执法和自由裁量 权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。录用城市管理行政执行人 员要严格标准，公开竞争，择优录用，让那些素质好，懂法律和专业技术的人 进入执法伍队中，把那些不合格的人员清理出去，形成“强者上、平着让，庸 者下，劣者汰”的良好竞争机制。加强执法人员的自律，要通过教育克服不健 康的执法意识，在执法中避免为小集体和个人谋私利等多种不正之风。要坚持 纠正在执法中吃、拿、卡，要等有损执法队伍形象的行为。要加强外部监督， 创造条件开通纠风专线，实行流动纠风检查与新闻媒体联办行业纠风专栏，根 据群众举报，查处行业违纪违法案件。对于搞权钱交易，与不法分子勾结，失 职渎职，损害公共利益，敲诈勒索，侵害经营者合法利益的人员要认真查处。 对典型违法案例要进行通报，公开处理，以严肃城管执法纪律。 （四）疏堵结合实行人性化管理（四）疏堵结合实行人性化管理 要切实关注弱势群体、扶助弱势群体，以维护社会稳定，创造和谐社会。 政府应对地区弱势群体进行广泛调查，掌握第一手资料，对确实属于弱势群体 的，要积极扶持，采取以疏导帮助服务为主、管理为辅的办法。执法部门也要 视情况而进行执法工作，尤其是监督执法的有关部门，不能见问题就一味地 “扣分” ，要替基层执法人员解决难题、减轻压力、协调关系，以解决问题为最 终目的。城市管理是一个动态的过程，管理对象涉及社会的各个层面，城管部 门应该建立何种机制，采取何种方式，使用哪种手段，来解决城市管理中的现 实难题，重“典”轻“情”行否？显然不妥；重“情”轻“典”能否？在某种 程度上也很难达到预期的效果。我们唯一能做的就是坚持与时俱进，坚持以民 为本，坚持执法为民，努力加强执法管理能力建设，讲究执法办案艺术，一切 从城市管理的实际出发，具体问题具体分析，具体问题具体对待，自觉地把创 建和谐社会的理念落实于城市管理执法实践，才能实现法律效果与社会效果的 双赢。 （五）提高城市规划水平，加快完善城市基础设施（五）提高城市规划水平，加快完善城市基础设施 由于历史原因，多年来城市规划编制一直没有很好地做到远期目标与近期 目标相结合，整体与局部相结合，城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾 及合理的规划、