城管执法队伍建设的现状与探索

城管执法队伍建设的现状与探索城管执法队伍建设的现状与探索 日期：2010-01-29来源：河南省长垣县城管局 作者：李利字体：大 中 小 城市管理是伴随着城市的建设发展应运而生的。特别是我国进行社会主义市场经济体制改 革后，经济持续较快增长，城市建设迅猛发展，城市化进程日益加快，各地的城市面貌发 生了显著的变化。而做为社会管理重要力量的城管执法队伍也从无到有，从小到大，逐渐 进入人们的视野，在社会上占据了重要的位置，并一度成为执法的焦点。但同时，我国的 社会发展也进入到社会矛盾凸显期，一方面，现代化城市越来越需要洁净的环境、井然的 秩序和规范的服务，另一方面，拥入城市的农民和城镇生活无着的居民为了生存，不惜破 坏环境，抵抗社会规范，给执法管理带来了诸多难处。面对这种状况，作为执法管理的主 体，怎样建设城管执法队伍，建设什么样的城管执法队伍，充分发挥执法既维护城市市容 ，又体现社会对弱势群体的关心的作用，构建和谐社会成为城市管理的重要课题。 一、城管执法队伍的现状及问题 在城市发展的进程中，城市建设快速发展的一些弊端和问题也给执法带来了诸多困难 。如，城市基础设施欠帐较多，难以跟上迅猛发展的城市建设，并且随着城区框架的拉大 ，人口急剧增加，一些人由农民变为市民，但由于文化素养是长期演变的过程，相当一部 分人尚未培养和确立起城市意识，不能做到自觉参与城市管理活动，而是淡化义务责任， 把城市管理维护甩给了社会。而做为社会公共管理职能的城管执法组织，依法行使执法权 是社会职能得以体现的标志。但是由于组建时间短、社会发展快等原因，城管执法队伍自 身存在很多问题。 1、体制滞后。尽管全国各地在城管执法的体制、机制、机构设置等方面进行了改进 ，但在某些地方，体制滞后于客观要求还在一定范围内存在。城市管理经费，包括执法人 员工资等本应列入地方财政预算，实行“收支两条线”，但由于经济发展水平差异和各地重 视程度不同，一些地方的经费往往得不到保障，影响了日常工作的开展，制约了城市管理 上台阶。城管执法为了生存，为了维持正常运作，以罚代管、重罚轻管或实行工资包干、 收费罚款提成等手段来弥补经费不足，不但走入了治理，反弹，再治理，再反弹的困境， 还使城管执法工作得不到群众的广泛支持，拉大了执法队伍和群众的距离，损害了党和政 府在群众中的形象。 2、职权交叉。我国现行的城市管理执法体制从开始产生至今，还带有计划经济时期 行政管理的痕迹。行政事业管理的成本很高，但是效率很低。在执法过程中，法律、法规 所规定的行政处罚权，往往都明确由政府某一个具体部门来实施，使得执法队伍较多，部 门内部的执法机构也多，在“各司其职、各负其责”的表象下，是机构林立，执法队伍臃肿 ，执法职责重复交叉。但同时，执法力量分散到各部门，又感到力量单薄，无法形成长效 管理，依靠“突击执法”、“运动执法”维持局面就成为惯用手段。再加上行政机关的权利和 利益尚未脱钩，执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利就上，无利就让，利 大多管，利小少管，乃至不管，造成部门之间推诿扯皮。 3、素质不均。在城管执法队伍的沿袭和变革中，其结构是以原来的城管监察队伍为 基础，整合其他队伍并招收新队员组建而成的，群众对城管监察队伍存有固定的不好的印 象和看法。但事实上，他们面对快速增长的城市人口和文明卫生习惯相对落后的矛盾，社 会上批评城管执法管理不到位，导致市容环境差的声音较多，而一旦加强了管理，又会触 及社会问题，如相当一部分执法对象为生活困难人员，自身法律意识淡薄，生存条件恶劣 ，谋生技能缺乏，不得已钻法律空子，或者悍然违法，对其进行严格管理时，对抗法律， 发生暴力冲突在所难免。但除此之外，执法队伍本身也确实存在素质不均的事实。部分人 员执法方式简单，缺少人文关怀，执法程序、运用法律随意性大，执法理念出现偏差，自 觉不自觉地将行为相对人作为了对立面，诱发了执法矛盾，产生了冲突，形成了城管执法 尴尬局面。 4、执法不规范。一方面，在执法政策依据方面，各地结合本地实际出台了城市管理 规定，在细化各项管理规定的同时，缺乏足够的法律依据，甚至创设了一些“新法”，要么 是无准确的上位法律，要么是与上位法律法规有抵触。另一方面也表现为在城市管理的具 体事务中，涉及的大多是别人认为是鸡毛蒜皮之类的小事，行政处罚适用上的一般程序显 得冗长，且当事人拒不交纳罚款时，执法人员缺少强制性执法的依据（如暂扣物品等）， 申请法院强制执行时，不仅费时费力，且效果不好，并且每天应对的都是诸多此类的问题 ，使得执法程序不能得到全面规范。 二、执法队伍建设的有益探索 随着近几年来城市化进程的不断加快，有许多专家学者提出“环境也是生产力”的观点 。而作为这一生产力创造者的城管执法队伍，却面临着管理危机和信任危机。执法者每天 在一线忙碌奔波，吃苦流汗，却不能得到群众充分的理解和支持，甚至相当一部分管理对 象把执法者当作水火不容的对立面。在近几年广泛开展的行风评议等活动中，城管执法末 位成为全国性的行业普遍现象。辛勤付出与评议结果的巨大反差，使城管人进行了深思， 并进行了有益的探索。 1、更新执法理念。城管执法一方面要加大管理取缔力度，创造优美的市容环境，提 升城市竞争力，另一方面要兼顾弱势群体的生存需要。在这种两难境地之中，城管执法强 化了个人利益与公众利益相协调的理念，严格执法，维护公众利益，又文明执法，充分体 现以人为本、构建和谐社会理念。通过文明执法，优化执法程序，加强沟通协调，积极化 解矛盾，达到群众满意的目的，又维护了执法者的文明形象，维护了法律的严肃性，体现 了政府的权威。 2、提高执法效能。城管执法的最佳目的是人们在充分享受优美环境的同时，和执法 者和谐相处，形成融洽的局面。而提高执法效能是达到这一目的的关键所在。各城市城管 执法者之间通过互通有无、相互学习，对过去的执法管理经验有所扬弃，赋予了新的时代 内容，探索了符合本地实际的高效合理的城管执法运作机制。如提高了执法队员运用法律 的能力、按规定程序执法的能力、处理现场复杂局面的能力，并主动找问题、找矛盾，开 通社会服务热线，建立快速反应机制，以主动解决问题的态度和强有力的作为，避免了和 群众的冲突，化解了部分城管矛盾，逐渐赢得群众的认可和支持。 3、完善执法制度。不但规范了执法程序，建立了执法责任制，还逐步建立完善了包 括岗位责任制、首问负责制、错案追究制、量化考核制等规章制度。强化了目标责任管理 ，对于日常执法运行，不仅在规定的时限内到岗在位、尽职尽责，还对重点地区、重点时 段实行全天轮岗值勤。同时，认真分析影响城市建设管理的深层次原因，统筹协调，着眼 长远，把靠集中整治市容转变到建立城市管理的长效化、规范化运行机制上来。 4、强化执法宣传。城市执法管理宣传的着眼点放在提高市民素质上。宣传形式上， 既有作为执法主体的随处现身说法，也有通过媒体和群众喜闻乐见的其他形式，在潜移默 化中增强市民环境意识。宣传主题上，以优化城市环境为主线，配合重大社会活动，如全 国广泛开展文明城市、卫生城市创建工作等具有积极向上精神和时代特征的内容，在凝聚 人心，鼓舞士气的同时，从源头上扼止违章反弹，以疏为主，堵疏结合，形成群专结合， 齐抓共管的良好氛围。 三、执法队伍建设的趋向 城管执法队伍从过去走到现在，不断整合人力资源，调整自身不适应社会发展的地方 ，革除弊端。在形式和体制上作出了相应调整，如在一些城市，已实行了行政处罚权相对 集中制度，建立了专门的城管执法机构和队伍，并纳入了编制管理，增加了相应的经费。 经过探索，城管执法队伍建设的趋向和目标逐渐明显。 1、由相对集中行政处罚权向综合执法过渡。相对集中处罚权制度是对原有行政执法 的改革，对于解决执法队伍臃肿、职能重叠交叉、人浮于事、效率低下的状况有了较大缓 解，克服了执法部门各自为政、争权夺利、推诿扯皮等弊端，使一支城管执法队伍集中行 使部分行政处罚权，统一监察、统一管理、权责清晰、义务明确，在优化经济发展环境， 提高工作效能方面迈出了一大步。而行使行政处罚相对集中的有效途径就是建立城市管理 行政执法局，通过明确职责、理顺关系，重新配置相关行政权利来加强依法行政、管理社 会事务的能力。 2、按科学发展观要求建设服务型执法队伍。科学发展观是全面、协调、可持续的发 展观，其核心是以人为本。因此，城管执法也应顺应时代潮流，随着历史条件和任务的变 化而突破常规思维，把“以人为本，换位思考”作为行政关怀的主要内容，改进执法方式方 法，加强业务培训和职业道德培训，把倡导的不怕苦、不怕累、负责任、讲奉献的城管执 法精神贯穿到执法人员的行动中，逐渐把城管执法队伍建设成为政治合格、业务过硬、作 风优良、纪律严明的合格执法人员。 3、建立精细化、数字化管理执法模式。改变过去管理粗放、执法简单、随意性大等 缺点，把城市管理各项管理内容以量化，在管理区域建立网络平台对接，把管理执法信息 输入相应程序，在网络上及时了解掌握现时管理执法动态，建立城管联动机制，有效调度 指挥，在管理的效能和细节上进行监督控制，走新型的城管执法管理模式。 4、按规范执法、优质服务要求建设法制社会、服务社会。从法律适用、执法程序、 执法用语、执法文书填写等方面环环要求，进一步建立完善执法责任制度。对执法人员进 行上岗培训和岗内培训，提高熟练应用法律的能力，适应法制政府建设需要。在执法过程 中坚持宣传教育与严