城市管理思想源流

城市管理思想源流 城市管理思想源远流长。可以说，城市开始产生和出现之时，城市管理思想就已 萌发。本章从当代中国城市管理实践的需要出发，对中外城市管理思想源流，做有所 取舍的、概览性的介评：析理近现代西方城市管理思想的脉络；述评近几十年来西方 城市管理思想的新发展；概述中国城市管理思想的渊源与近况；最后，针对中国近 20 年来城市管理学的兴起和缺憾，沉淀昨天，畅想未来。 第 1 节 城市管理思想的萌发与演进 1“守夜人”：城市管理思想溯源 城市管理思想，与经济学有着千丝万缕的联系。近代城市管理思想可溯源到古典 经济学著名的“看不见的手”理论。“看不见的手”作为经济自由主义最核心的“关 键词”，虽然在其创始者亚当斯密 11最重要的著作道德情操论和国富论 中才各使用一次，却被认为是经济学领域中最伟大的发现。 斯密在国富论中论及资本的所有者时指出：“一般说来，他无意去促进公共 利益，也不知道自己正在多大程度上促进公共利益。他宁愿支持本国劳动而不支持外 国劳动，只是为了自己的安全；他指引这种劳动产品使它具有最大的价值，也只是为 了自己的利得；在这种场合，也像在许多其他场合一样，他被一只看不见的手引导着， 去达到一个他无意追求的目的。虽然这样并不是他有意要达到的目的，可是对社会来 说并非不好。他追求自己的利益，常常能促进社会的利益，比有意这样去做更加有效。 我从未听说过，自命为为了公共利益而从事贸易的人做过多少好事。”22可见， “看不见的手”的比喻是用以形象地阐述个人谋求自身利益的动机和行为会导致社会 公共利益增长的社会经济机制，即市场或市场机制。 因此，政府只要当好“守夜人”或“夜警”就可以了。但“守夜人”或“夜警” 并非意味着无所事事，因为斯密在国富论的“论君主或国家的支出”一章中，就 包括“国防支出”、“司法支出”、“公共工程和公共机构的支出”等 33。所以， “看不见的手”只是实现社会公共利益的必要条件，而非充要条件。可是，人们却期 望通过市场机制来达到“资源的理想分配”，即使城市土地空间资源的利用也不例外， “土地流向高价处”。1874 年，德国建筑师和工程师协会发表的城市发展的原则 一文还仅仅将功能利用的法规限制在清除有危害的工厂企业这些方面。显然，当时人 们相信，市场在其他方面能够合理地组织功能分区 44。这不能不说是记住了“守夜 人”或“夜警”不该干什么，却淡忘了“守夜人”或“夜警”该干什么。 2乌托邦：城市管理思想滥觞 11 注：虽然第一次明确地使用“看不见的手”这一词汇的是斯密，但这种思想却至少可以追溯到曼德维尔的蜜 蜂的寓言：私人的恶德 公众的利益一书。 22 英斯密(smith, A.)：国富论 ，杨敬年译，中文 1 版，502503 页，西安，陕西人民出版社，1999。 33 英斯密(smith, A.)：国富论 ，杨敬年译，中文 1 版，759884 页，西安，陕西人民出版社，1999。 44 德G.阿尔伯斯（Albers,G.）：城市规划理论与实践概论 ，中文 1 版，吴唯佳译，12 页，北京：科学出版社， 2000。 有城市研究之父之称的刘易斯芒福德对乌托邦 55作了一个系谱性的经典归纳， 著成乌托邦系谱一书。他从柏拉图的理想国到托马斯莫尔的乌托邦， 以至 20 世纪的乌托邦文学，共收列了 24 个乌托邦系谱。通过考察发现，历来关于 “理想的城市是什么样”的思考结果都有这样一个共同点，即“把田园的宽裕带给城 市，把城市的活力带给田园”，66简而言之，就是“城乡融合”。 乌托邦（Utopia）一词是托马斯莫尔（Thomas More ,1447-1535）首先构造出 来并使用的。他思考资本主义萌芽时期城市与乡村脱离的种种矛盾，把城市的种种问 题归因于私有制，并构想了一个实行财产公有制的岛邦，名为“乌托邦”（乌有之乡） ： 岛上有 54 个小城市，除一个是首都外，全部仿同样格局。互相间相距不太远，城 市间是农田，市民每户有一半务农，每两年轮换一次工作。若某个城市发展得太大， 便把一部分住民移到另一个城市。假如所有城市都过于大了，就在荒地上建造一座新 城市。至于全部荒地用尽以后该怎么办，只字未提。岛邦实行共产制度（但并不共妻， 相反，有一套严格的性伦理制度）。莫尔也提出反论说，共产制会使人懒散，但对这 个问题书中只是巧妙地绕了过去。对于今天的多数人来说，莫尔的乌托邦里的生活， 会单调枯燥得受不了。多样性是幸福的命脉，这在经济学的消费者理论中已得到认同。 而缺乏多样性是一切计划性社会制度的缺陷，想象中的制度如此，现实中的也一样。 没有乌托邦式的想象，人类生活会欠缺点什么。特别地，现代城市建设和发展的 某些方面往往从乌托邦式想象中得到启发。但是，难以想象，在一个纯粹的乌托邦中 还会产生关于另一种乌托邦的想象。总之，我们不应当也不可能用乌托邦来对现实进 行铁律般的“格式化”。 产业革命后，城市的矛盾更加突出和尖锐。一些致力于社会改良思考的智士提出 了种种设想，并力图变现。英国的罗伯特欧文（1771-1858）主张的“新协和村” （New Harmony）:每村 300 人到 1500 人，村中央是公共建筑，四周是住宅、医院、招 待所，周围是花园绿地，外围是工厂、农田和牧场，必需品实行自给自足，集中在公 共仓库，统一分配。欧文曾呼吁政府采纳他的方案未成，就用自己的财产在美国买地 建设新村并带去 900 人，后来失败。法国的 C.傅立叶设想的理想社会的基层组织单位 “法郞吉”：由 15002000 人组成，以集体的大生产代替家庭的小生产，通过公共生 活的组织来减少非生产性家务劳动，以提高社会生产力。这些城市设想，都是把城市 的具体建筑规划、人口规模规划、城市建设与社会改造组合起来；主张城市规模不要 大，应接近农田，消除旧城市的弊病和城乡差别，重视城市居民的公共生活与活动， 建设多种公共建筑与设施。这些思想是后来的“田园城市”等城市规划理论的渊源， 甚至对今天的城市理论和建设也有很大影响。 55注：“乌托邦”在中国一般有两层含义：（1）不科学；（2）不切实际或不能“兑现” ，对社会主义进行“乌托 邦”与“科学”的划分，这对非马克思主义和前马克思主义的社会主义思想与实践缺乏公正；“乌托邦”与“实干” 的简单对立，易使人们忘记想象与行动之间的亲密关系；而 E布洛赫使“乌托邦”上升为一个中性的哲学范畴， 既划分出一块迄今为止缺乏研究的特殊的人类的精神领域，又为结束“乌托邦”一词在使用中的混乱与不当提供了 某种理论上的可能。-陈岸瑛：关于“乌托邦”内涵及概念演变的考证 ，载北京大学学报（哲学社会科学版） ， 2000(1)，123131 页。 66 参见叶南客，李芸：现代城市管理理论的诞生与演进 ，载南京社会科学 ，2000(3)，5055 页。 马克思恩格斯虽不乏对城市问题的精辟论述和独到见解对城市的思考和分析，但 大都是从无产阶级革命的需要出发而展开的。在城市管理理论方面，他们只有零散的 论述。他们认为城市公共政治机构是必需的，“随着城市的出现，也就需要行政机关、 警察、赋税等，一句话，就是需要公共的政治机构”77。与 100 多年前相比，今天的 城市在许多方面都已发生翻天覆地变化，马恩的个别观点对于今天的城市建设和管理 实践来说是不适用的，如“通过把人口更平均地分布于全国的办法逐步消灭城乡的差 别”88。 3城市规划：城市管理思想的阶梯 城市规划科学在城市科学的思想中，占有十分显赫的地位。城市管理思想的演进 很大程度上是循着城市规划思想的阶梯进行的。 英国的社会活动家埃比尼泽霍华德的“田园城市”方案的提出，一般被看作是 现代城市规划思想的开端。霍德华于 1898 年 10 月出版了明日的田园城市一书， 书中提出“田园城市”乃是一种兼有城、乡优点，并力避二者缺点的结合体，既能体 现城市的近便性、紧凑性，又涵括乡村的宽裕性、自然性。所有土地归全体居民所有， 使用土地须交租金，土地上各种建设的收入及增值均归集体所有。城市的规模须有限 制，超过限度的人口只能由近邻的较小居民点来接纳。 此后，英国生物学家和城市研究学者盖迪斯首创了调查-分析-规划的城市规划程序，他在 1915 年出版的演变中的城市具有强烈的现实主义与理想主义相结合的精神。其理论精髓是： 按城市的本来面貌去认识城市，按城市的应有面貌去创造城市 99。 1933 年，以柯布西埃为首的国际现代建筑学会（CLAM）第四次会议召开，议题是“城市功能” 。会议通过了雅典宪章，第一次明确提出“居住、工作、游憩与交通四大活动是研究及分析现 代城市设计时最基本的分类”。雅典宪章是世界近代城市规划发展的历史性总结，是城市规划 理论发展史上的一个里程碑。 1977 年 8 月，一些世界知名的城市规划设计师聚集于秘鲁首都利马，以雅典宪章为出发 点，经过辩论，通过了马丘比丘宪章。该宪章在肯定了雅典宪章相关原则的同时，又提出 了一些新的观点，特别是关于城市功能分区问题，认为雅典宪章中“为了分区清楚却牺牲了城 市的有机构成”，“否认了人类的活动要求流动的、连续的空间这一事实”，提出“不应当把城市 当作一系列的组成部分拼在一起来考虑，而必须努力去创造一个综合的、多功能的环境”。马丘 比丘宪章最大的特点在于表明了城市规划理论由“功能分区”向“功能综合”转变的强烈倾向。 在城市规划思想界，刘易斯芒福德（Lewis Mumford,1895-1990）是一位具有世界声望的泰 斗级人物。他于 1938 年出版城市文化（The Culture of Cities）,1961 出版城市发展史 （The City in History）(汉译本 1989 年中国建筑工业出版社出版)，在城市规划思想界影响深远。 在现代城市规划理论发展的历史过程中，还有许多其他的城市规划思想，如“邻里单位”思想、 有机疏散思想、“广亩”城思想以及城市规划中的新马克思主义、女权主义等等，这些思想和理论 都在不同程度上影响着城市的规划和发展。 有的城市规划理论虽然已过去了几十年，但似乎专为中国今日的城市所准备的，因为其所抨击 的正是中国今天的一些城市规划和建设问题的要害。就拿雅典宪章来说，宪章认为，居住的主 77 马克思：德意志意识形态 ，见马克思恩格斯全集 ，第 3 卷，57 页。 88 马克思恩格斯：共产党宣言 ，中文版，45 页，北京，人民出版社，1964。 99 金经元：近代西方人本主义城市规划思想家：霍德华 格迪斯 芒福德 ，86 页，北京，中国城市出版社， 1998。 要问题是：人口密度过大，缺乏敝地绿化；太近工业区，生活环境不卫生；房屋沿街建造影响居住 安静，日照不良，噪声干扰；公共服务设施太少而且分布不合理。因而建议居住区要用城市中最好 的地段，规定城市中不同的地段采用不同的人口密度 1010。这些问题在我国现在的城市规划和 建设中都不同程度地存在。马丘比丘宪章也同样，如，提出了城市集聚发展中如何更有效地使 用劳力、土地和资源，如何解决城市与周围地区的关系，生活环境与自然环境如何和谐等问题。这 些正是我国目前面临且应当认真研究解决的问题。 第 2 节 城市管理思想的新发展 1 现代城市管理思想流派 现代城市管理思想如丛林纷繁，美国学者曾为之作流派之分。美国城市管理学发 展得比较早，根据统计资料，美国现已有 4%的高级官员拥有城市管理学位（MUA 等） ，他们都担任很重要的城市管理职责。美国城市管理学领域目前涌现出各不相同的学 术观点和理论派别。美国加州大学的城市社会学教授 U孔兹在城市社会学理论和 方法一书中，曾将城市管理思想归纳为六大学派：（1）管理方法学派：认为城市管 理是靠各种科学管理的方法，作为管理工具发挥管理的效能；（2）管理经验学派：认 为城市管理是藉着管理者经验的累积，经验越多，管理越好；（3）行为学派：认为城 市是社会体系的一环，亦即城市社区，是整个人类社会组织的重要部分，其管理制度 与社会制度密不可分，故管理应考虑城市与社会的关系；（5）决策学派：认为城市管 理的关键，在于管理者的决策，决策做的好，管理就好；决策做的坏，城市管理就坏； （6）数量学派：认为城市管理可以用数学方法，对管理资料作最佳的处理 1111。这 种分类为我们提供了把握现代城市管理思想流派的一种参考。 随着城市的发展，城市研究与城市理论日新月异，城市管理思想不断丰富，诸如 城市生态思想、新城市主义、城市营销思想等都体现了城市管理思想的新发展。 1 城市生态思想 城市生态思想在城市形成之初就已有所体现 1212。工业革命开启了城市化进程， 同时也伴生了一系列的城市环境问题，从而刺激了城市生态思想的发展。 1916 年美国芝加哥学派创始人帕克（R.E.Park）发表城市：关于城市环境中人 类行为研究的几点意见的著名论文，对城市生态思想的最终形成起了奠基性作用。 论文对城市调查与研究提出了纲领性结论意见，随后产生了城市增长的同心圆理论、 扇形理论、多核理论，极大地推动了城市科学的发展 1313。20 世纪 60-70 年代，联 合国教科文组织的“人与生物圈”（MBA）计划，提出了从生态学角度研究城市居住 区的项目，指出城市是个以人类为活动中心的人类生态系统。此后，城市生态学进入 大规模发展阶段 1414。 1010 转引自李德华主编：城市规划原理 ，3 版，26 页，北京，中国建筑工业出版社，2001。 1111 转引自叶南客，李芸：现代城市管理理论的诞生与演进 ，载南京社会科学 ，2000(3)，5055 页。 1212 沈基清：城市生态与城市环境 ，5051 页，上海，同济大学出版社，1998。杨小波，吴庆书，邹伟： 城市生态学 ，3 页，北京，科学出版社，2000。 1313杨小波，吴庆书，邹伟：城市生态学 ，58 页，北京，科学出版社，2000。 1414杨小波，吴庆书，邹伟：城市生态学 ，8 页，北京，科学出版社，2000。 城市生态思想体现在以下一些城市生态学基本原理中：（1）生态位原理。城市生 态是指城市满足人类生存发展所提供的各种条件的完备程度。人们总是趋向生态位较 高的城市地区，这种心理和行为正是城市发展的动力；（2）多样性导致稳定性原理。 生物群落与环境之间保持动态平衡的稳定状态的能力，是同生态系统物种的多样性、 复杂性呈正相关的；（3）食物链（网）原理。城市资源的利用、产业结构调整和产业 延伸等方面都可以运用这一原理。同时，该原理更重要的启示是：人类居于食物链的 顶端，最终会通过食物链的作用承担自身对生存环境污染的后果；（4）系统整体功能 最优原理；（5）环境承载能力原理。1515 城市生态思想在演进过程中，长期与城市规划思想和城市其他学科的发展交融在 一起，前述的乌托邦和其他城市规划思想中都蕰含着一定的城市生态思想。 3新城市主义 1990 年代以后，西方国家兴起“新城市主义”的规划思想和理论，并已日趋主流 化。二战后，西方国家（尤其是美国）城市增长普遍以低密度郊区化蔓延为主要外在 特征，短短的几十年间，城市化空间的扩展就超过了历史以来的总和。1980 年代以后， “郊区疯长”发展模式的不经济性（高成本而低效率）、生态与环境的不可持续性、 对内城的伤害以及对城市结构的瓦解作用、对社会生活的侵蚀效应日益凸显，出现了 增长的危机。越来越多的批评与质疑，最终形成了一股强大的浪潮。“新城市主义” (New Urbanism) 站在其潮头浪尖之上，旗帜鲜明地向郊区化无序蔓延“宣战”，以作 郊区化蔓延的“终结者”为己任。剖析郊区化蔓延增长方式的危害性，倡导回归“以 人为中心”的设计思想，重塑多样性、人性化、社区感的城镇生活氛围。他们的言论 思想得到了新闻媒体和社会舆论的广泛关注与响应。甚至在州长、总统竞选活动中， “反对蔓延，重整城市，建立真正的社区”的新城市主义主张，也成为打动选民的竞 选口号之一。1993 年 10 月在美国弗吉尼亚州北部亚历山大市，第一届“新城市主义代 表大会”(the Congress for the New Urban-ism (CNU)召开。目前，其核心成员包括许多 享有声望的规划设计师、工程师、经济学家、生态学家、环境学家、社会学家以及传 媒记者、环保主义者等。越来越多的政府官员和普通市民的加入，又为新城市主义的 推广实施奠定了越来越可靠的基础。在一系列新城市主义实验社区取得商业上的成功 之后，也有越来越多的开发商加入到支持 CNU 的行列当中，从而成为将新城市主义思 想理念转化为建设现实的另一股重要力量。现在，CNU 的影响已冲出美国国界，其组 织成员已开始散布到加拿大、欧洲、日本等地，从而发展成为一个国际性组织。1996 年在第四届新城市主义代表大会召开，大会签署的纲领性文件新城市主义宪章 (The Charter of the New Urbanism)，成为新城市主义的宣言与指南。1616 新城市主义的特点在于强调传统、邻里感、社区性、场所精神、全面、整体、有 机、持续发展，主张恢复城市人文价值以提高城市生活品质的设计观念。其设计思想 内涵和原则主要体现在：尊重自然构建完整的城市生态系统；尊重社会与个人 建设充满人情味的生态社区；保持“多样性”维持城市生态系统的稳定；节约 1515杨小波，吴庆书，邹伟：城市生态学 ，1316 页，北京，科学出版社，2000。 1616 王慧：新城市主义的理念与实践、理想与现实 ，载国外城市规划 ，2002(3)，3538 页。 资源实现城市生态系统的可持续发展 1717。可以说，新城市主义和当今最富魅力 的“生态城市”具有殊途同归的内在一致性。 4城市营销思想 西方国家的一些城市在近一二十年来陷入了入不敷出的城市财政、大量的失业、 收入下降、投资减少等新的城市经济困境。为了解决这些问题，“场所营销”（Place Marketing）、“城市营销”（City Marketing）概念浮出水面。人们逐渐认识到，好的 城市环境本身并不一定能给城市带来价值，而只有居民、旅游者和投资者的需要得到 满足时，价值才会产生。 传统城市规划只注重物质层面，其注意力集中在各种环境功能上，是一种“供给 导向（Supply-Oriented）”的规划方式。这种蓝图式规划往往会忽略人们的真实需求， 可能使城市发展方向模糊，有些甚至完全迷失方向。因为即使城市具有较好的物质环 境配置，而如果不具备未来发展性，也只能徒有虚名。城市营销强调的是“需求导向 （Demand-Oriented）”的规划方式，即首先考虑实际与潜在的消费者及目标群体的需 求，且在物质规划之前先确定城市的价值观，在此基础上拟定城市未来发展目标，确 保目标符合所有“消费者”的需求。1818 城市营销的最早历史范例，有人认为可以追溯到中世纪意大利城市政府促进旅游 胜地发展的做法。史蒂芬沃德追溯了广义的城市营销，并作如下分期：“城市产品 时代”（1850 年1920 年）、“城市推销时代”（1920 年1950 年）和“城市营销 时代”（1950 年现在）。20 世纪 80 年代末和 90 年代初，科特勒等人系统地提出了 “城市营销”的理论，使之从普通市场营销学的框架中分离出来，步入了相对独立的 发展轨道。 城市营销这个概念暗含了这样的前提，即将城市的某种品质、环境、设施、意象、 文化视为“产品”。为了提高城市竞争能力，对城市整体及相关层面进行形象和服务 组合设计。其营销对象是市民，外来来访者、现有和潜在的未来投资者以及外部竞争 的都市 1919；其目的是引进产业、居民，留住原有产业和鼓励原有产业的扩张。用 经济学的语言来说，就是通过引进投资，来解决其活力，通过引进企业和居民，来降 低城市公共物品的平均成本。 第 3 节 中国城市管理思想及实践 1中国古代城市管理思想 古代中国漫长的城市文明长河中的一个截面，在西方人的中国游记如马可波 罗游记中竟被描写得如天堂一般，这从一个侧面表明，就当时来说中国古代城市的 建设和管理不同凡响。中国古代城市管理思想烂若繁星，且是镶嵌在不同的星空块里 的，在此，只能从我们有限的视野里捕捉几个“亮点”与诸君共享。 1717 刘昌寿,沈清基：“新城市主义”的思想内涵及其启示 ，载现代城市研究 ，2002(1)，5558 页。 1818 Ashworth.G.J.Voogd H.Sekking the City:Marketing Approaches in Public Secter Urban Planning M.Belhaven Press,1990.转引自孙成仁：城市营销时代的来临 ，载规划师 ，2001(5)，58 页。 1919 孙成仁：城市营销时代的来临 ，载规划师 ，2001(5)，58 页。 儒家倡导“仁政”、“德政”。孔子所主张的“仁”有诸多的涵义，最重要的恐 怕是“仁者，爱人”2020，“己所不欲，勿施于人”2121。孟子后来说，“仁者无 敌”2222。孔子说，“政者，正也。子率而正，孰敢不正”2323。 他认为，“为政 以德，辟如北极，居其所而众星拱之”，这种思想也体现在城市规划和建设的实践中， 如咸阳的格局即如此 2424。在管理者的素质和数量方面，唐太宗主张“官在得人，不 在员多”2525。 道家主张“无为而治”。老子认为“以道莅天下，其鬼不神”2626，“道”是什 么呢？就是“顺应自然”。他说，“人法地，地法天，天法道，道法自然”2727，所 以他主张“去甚、去奢、去泰”2828，“治大国，若烹小鲜”2929。 中国古人的“天人合一”思想。用今天的眼光来看，“天人合一”可以理解为人 与自然的和谐，其中包含着生态理念。管子在城市选址方面的观点可以说是“天人合 一”理念的体现：“凡立国都，于大山之下，必于广川之上。高毋近旱而水用足；下 毋近水而沟防省；因天材，就地利”3030。在城市建设方面，中国古人创造了因山就 势，傍水依林，楼台参差，花草布列，巧妙结合，千变万化，浑然一体的园林城市建 设经验，成为世界知名的宝贵文化遗产。 我们应当看到，中国古代的不少城市管理思想，是与专制制度血肉相连的，对之 应当格外慎重。如，“爱民如子”的思想，虽然在专制政治中具有边际优化的功能， 但其背后却是一种“为民父母”的“老子”意识，与当代的“民主”理念格格不入。 然而，当今中国却有不少城市管理者还停留在古人“父母官”意识的水平上（甚至不 少媒体还对“父母官”意识持颂扬立场），更遗憾的是，他们还自以为这种境界很高。 当然，这并不意味着视人民为“父母”就值得推崇，因为，按自己的设想为“父母” 安排生活，并不一定会符合“父母”的需要。总而言之，当今的城市管理者应当摒弃 “父母”情结。 2改革前城市管理思想 新中国建立之后，加强了城市管理规范，城市建设的基本思想是变消费城市为生 产城市。早在 1949 年 3 月，中共七届二中全会决议就指出：城市工作的“中心环节是 迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产的城市。”1950 年 1 月 31 日，北京 市市长聂荣臻明确提出“变消费城市为生产城市”的要求。之后，南京、上海、天津 2020论语颜渊：“樊迟问仁，子曰：爱人 ” 。 2121论语颜渊 。 2222孟子梁惠王上 2323论语颜渊 。 2424 李小波、李强：从天文到人文-汉唐长安城规划思想的演变 ，载城市规划 ，2000（9） ，38 页。 2525贞观政要择官 。 2626老子第 60 章。 2727 道德经第 25 章。 2828 道德经第 29 章。 2929 道德经第 60 章。 3030 管子乘马 。 等城市纷纷采取了恢复和发展生产的措施 3131。在当时城市生产力薄弱的条件下，这 种重视生产的做法具有一定的积极意义，对发展生产、迅速提高城市生产力水平起到 很大促进作用。但是，这种认识割裂了生产和消费的内在联系，片面强调生产而忽视 消费，从而也造成了第二、三产业结构长期失调、基础设施建设长期滞后以及城市社 会环境效益低下等不良后果。 建国后几年里，国民经济得到快速恢复和发展，在成绩面前，决策者过于乐观， 发动了“大跃进”运动。在运动中，脱离当时农业的承受能力，“以钢为纲”的路线 使工业内部结构又异常畸形，钢铁冶炼不仅单线“孤军深入”，而且是采用违背科学 的、盲目蛮干的生产方式，结果是，城市人口的迅速扩张成为无本之木，无源之水， 致使整个国民经济出现急剧倒退，酿成了巨大的悲剧。在随后的调整中，城市人口倒 流农村，城市化泡沫破灭。这段历史中，城市发展的不成功，本来主要是决策者主观 认识错误造成的，但后来却简单地得出结论，认为城市规模大了会出问题，进而奉行 重点发展中小城市的理念。以后，人为控制沿海城市和大城市的发展。到文革时期， 极“左”思想更是有增无减，城市建设和发展几乎停滞不前。这样，就导致了中国城 市化水平长期滞后。 从经济体制来看，新中国成立到改革开放前，由于一直实行高度集中的计划经济 体制，城市生产和生活的方方面面被纳入了无所不包的统一计划，造成短缺经济，城 市出现凭票供应配给制度，不仅抑制了城市微观经济主体的活力，而且导致城市中各 种比例关系失调，城市生产效益和效率长期低下。 3改革以来的城市管理思想 改革开放以来，中国城市管理思想有了长足的进步。在实践方面，“重生产轻生 活”的做法不断被纠正。在城市建设过程中，城市功能由单一的生产功能向多功能方 向转化。在城市化理论方面，“控制大城市规模”的思想一度强化后又逐渐淡化。伴 随城乡流动人口规模的增大，城市户籍限制趋于松动。城市现代化理论方面，城市环 境绿化美化净化、城市交通畅通化、城市信息迅捷化已成为共识。城市体制改革理论 方面，城市政府职能研究如火如荼，退出直接经济管理，向间接调节、社会管理和公 共服务转化成为大势所趋。城市非国有经济对城市经济的巨大推动作用日渐显现并渐 受重视。城乡二元结构的弊端逐渐为人们认识，城乡融合成为人们共同的追求。城市 区域理论有新的进展，CITISTSTE 理论被引入中国，并越来越受到重视。城市经济理 论方面，城市土地市场化研究不断深入，根据现代产权制度分离城市土地所有权和经 营权已成共识，要求组建国有土地公司、根据市场经济规则经营城市土地的呼声日益 高涨 3232。城市公共产业的经济效益分析受到重视，发行市政建设债券成为理论研究 的一个热点。世纪之交，关于城市经营的实践和研究方兴未艾，城市经营成为拓宽城 市建设资金瓶颈、提升城市竞争力的一种思路。在城市社会理论研究方面，城市文化 越来越受到重视，城市建设和管理开始注重城市的文化内涵。随着城市社会治安形势 3131 董志凯：从建设工业城市到提高城市竞争力-新中国城建理念的演进(1949-2001) ，载中国经济史研究 ， 2003（1） ，2627 页。 3232 谭术魁：中国城市土地市场化经营研究 ，1 版，1 页，北京，中国经济出版社，2001。 的复杂化和动态化，以防为主、综合治理的城市社会治安管理动态模式成为城市治安 管理研究的一个方向。 总的来说，改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立和开放水平的不断提高， 中国城市管理实践日益深入，城市管理思想不断突破计划经济思想的窠臼，在各个方 面都取得了很大进展。但由于改革开放时间尚短，市场经济体制远未成熟，计划经济 管理思想的幽灵还在城市管理的许多领域徘徊，挥之不去，一些深层次的问题还远没 有得到彻底解决。其中，城市政府职能如何转变还处于众说纷纭、见仁见智阶段，本 书将对这个问题进行重点研究。 第 4 节 中国城市管理学的形成 1中国城市管理学的兴起 中国城市管理学萌芽于 20 世纪 80 年代初。当时中国的城市经济正逐步从传统计 划经济的束缚中摆脱出来，开始探索以公有制为主体的有计划的商品经济之路。由于 这种市场化取向的改革与城市经济运行的内在规律是相适应的，因而大大推动了城市 产业经济的发展。然而，当时知识青年大批返城、大量待业青年涌现等问题，使得城 市发展伴随着大量的城市问题和城市矛盾。在这种背景下，中国出现了对城市管理问 题研究的热潮。 1983 年全国党校科研工作座谈会在烟台举行，会后编写了教材城市管理学原理 ；1987 年 7 月全国首届城市管理学术研讨会在南京市举行，出版了论文集城市管理 初探；此后陆续出现的代表著作还有：王建民主编的城市管理学（1987），陈 光庭主编的城市综合管理（1987），刘明信主编的现代城市管理学（1989）， 张跃庆等编著的城市管理概论（1990），夏书章、严家明主编的中国城市管理 （1990），乌兰力沙克著的城市管理论（1995），叶南客、李芸著的战略与目 标城市管理系统与操作新论（2000），马彦琳、刘建平主编的现代城市管理学 （2002）等等。 中国城市管理学的日臻成熟的同时，也还存在着诸多缺憾：（1）体系上的欠缺。 现有中国城市管理学大多按照部门“条条”管理的体系展开论述；有的专著甚至把城 市宏观管理和微观管理安排在一起，而这二者的管理主体、管理的对象、原则和方法 都迥然不同。（2）内容上的欠缺。主要是讲了一些条条管理的事务知识，知识有余， 理论不足。 先行者的缺憾便是后来者的机遇。 在世纪交替时期，随着我国城市化进程的加速，我国城市管理的学术会议也日趋 活跃，会议主题不同程度地影响着中国城市管理学的形成。本书正是在 20022003 年 间的三次学术会议的催化中日趋成熟的。 2002 年 10 月，以“中国城市管理与经营”为主题的中国城市经济学会学科建设专 业委员会年会在北京召开。会议中，饶会林教授正式提出城市管理五大职能说，即： 导引、规范、治理、服务、经营；会议决定“组织撰写出一部现实迫切需要的、以广 大城市管理干部为主要对象的城市经济学专著，暂定名为中国城市管理与经营知识 读本”。 同年 11 月，中国城市经济学会学科建设专业委员会工作会议在天津举行。会议指 出：“城市管理学为现实亟需。应跳出按条块罗列管理事务的写法窠臼；避免仅从概 念到概念的推论和一般知识介绍；深入研究建立城市管理职能科学体系，密切联 系实际，努力创建有中国特色城市管理科学。”会议决定“书名改为中国城市管理 新论，基本结构确定为绪论、导引、规范、治理、服务和经营六篇。以各级城市管 理工作者为主要读者对象，也适用于高校有关专业师生阅读。”(在后来的写作工作过 程有所改动，即，把关于城市政府的内容抽出来单独作为一篇) 2003 年 3 月，新论写作第二次会议在大连举行。会议完成了新论各篇章 写作提纲定稿，确定了相关写作事宜。会议明确倡导：写作内容应紧扣时代性、开放 性、针对性和系统性； “建言”和“立言”应成为该书重点，“实用”和“简明”应 成为该书特色；在撰写过程中，应力图继承以前中国城市管理思想精华，吸收世界城 市管理前沿理论，直面我国城市化实践中涌现出的新问题、新事物。 新论之“新”，主要体现在以下几个方面的“创新”： 首先，在体系上的创新。第一次按照“导引、规范、治理、服务、经营”的城市 政府管理职能来构筑逻辑结构。由于城市政府管理既不像国家宏观管理那样居高临下， 也不像企业微观管理那样细致入微，它是介于国家与企业之间的中观管理。因而，城 市管理要高瞻远瞩、掌握方向（导引），以法治市、以德化人（规范），导顺制逆、 适时应对（治理），淡化官僚意识、提供公共物品（服务），讲求效率、追求效益 （经营）。有效地履行这五大职能，城市就会和谐地发展。在逻辑关系上，五大职能 前后承接递进、有机关联，不宜颠倒、打乱。按照这种职能体系编写，乃是我们在逻 辑结构上的一种创新和尝试。