城市新弱势群体的就业与税收政策

城市新弱势群体的就业与税收政策 内容提要:以市场为导向的经济体制改革带来了中国社会巨大的变化，平均每年 8%的 经济增长速度取得了举世公认的成就。但必须承认，在经济发展的同时，也引发了如收入 分配差距拉大，失业率上升等诸多问题，这已成为影响我国未来经济持续发展和社会稳定 的重要障碍。失业人员的增加，收入分配差距的拉大、不可避免地导致贫困人口的激增及 对社会公平的思考。更为令人担忧的是在城镇，由于失业，大部分人陷入绝对贫困，两极 分化现象日益严重。种种迹象显示，中国正在逐步形成个新的阶层：城市新弱势群体。 一、城市新弱势群体的现状 与一般老、弱、病、残、妇女、儿童等弱势群体不同，城市新弱势群体是指那些由于 职业技能差、文化水平低，虽然都在积极寻找工作，但很难找到合适的工作，即使就业也 基本属于临时就业或弹性就业，就业质量低下，享受不到各种保险和有关福利待遇的人员。 下岗失业人员与进城务工的农民是城市新弱势群体的主要组成者。在数量上，他们已经超 过城镇登记失业人员，在生活水平上他们处于社会的最低点。如表 1、表 2 所示。 就业环境不利于城市新弱势群体就业。近两年，我国劳动力市场呈现明显供大于求的 局面，就业弹性逐年下降。不但城市新弱势群体需要工作岗位，每年的大中专毕业生也面 临就业难的局面。经济模式的转变是引起失业严重的主要原因。在经济模式走向集约化发 展道路的情况下，GDP 每增长一个百分点只能拉动 60 万70 万个就业岗位。而过去在粗 放型的经济发展模式下，GDP 每增长一个百分点，拉动就业可以达到 200 多万人。加入 WTO 后我国企业面临着结构性冲击，受影响的行业、企业必将加大结构调整的力度，结构 性失业人员的增加不可避免，进一步加大了劳动力市场非均衡状态。 城市新弱势群体自身素质不适应激烈的市场竞争。城市新弱势群体的显著特点是职业 技能差、文化水平低，根据劳动和社会保障部的调查，下岗失业人员大专及以上的占到下 岗失业人员总数的约 7.9%，中专及高中的占到 38.4%，初中及以下的占到 53.7%；农民工 情况更差，大专以上的只占到 0.4%，中专及高中的占到 11.3%，初中及以下的占到 88.4%. 这种情况使他们在就业方面往往面临着种种劳动力市场障碍，如受歧视、缺乏接受培训的 机会、自身不能适应经济的迅猛变革，以及伴随贫困而来的各种不利因素，这些都阻碍了 他们就业。 二、税收政策与城市新弱势群体就业关系 与一般性失业不同，城市新弱势群体失业有其自身的特殊性，解决该问题，不能单靠 劳动力市场的自发调节，需要政府和全社会的关心和支持。税收作为政府宏观调控的重要 手段之一，起着二次分配的重要作用，很多政策与企业、个人的利益密切相关，通过积极 发挥其杠杆作用，并与其他政策手段相配合，可以调动各方面的积极性，促进城市新弱势 群体就业。 现代失业理论通过以下几个方面对失业原因进行了解释：最低工资限制、工会集体谈 判、效率工资理论、隐含契约理论等，在解决该问题上，认为可以通过降低税收负担，从 而降低劳动力成本，刺激厂商增加就业。 （注：PierreM.Picard 和 EricToulemonde（2003） 指出，失业许多年以来一直是欧洲的主要问题。高劳动成本经常被认为对这种状况负有责 任。因而许多政府被迫通过重塑税制结构或减税以降低劳动力成本。LutzAltenburg 和 MartinStraub（2002）也指出，在欧洲一个普通流行的观念是高税收负担是高失业的主要原 因，降低税收负担将带来劳动力成本的下降，并刺激厂商增加劳动力需求。 ）而我国城市新 弱势群体就业困难、失业严重很大程度上是体制转轨所必须付出的一种成本体现以及隐蔽 性失业（注：隐蔽性失业是指劳动生产率等于或接近于零时的就业。西方发展经济学家认 为，隐蔽性失业在发展中国家城市部门和农村部门都存在，但以农村部门最为普遍。结构 学派和新古典派在这里存在着分歧，根本原因在于没有区分劳动者的边际生产率和劳动时 间的边际生产率。隐蔽性失业是否存在，主要取决于工作日长度是否能够改变。由此可见， 如果工作日长度可以改变，以前需要 N 个工人所干工作，现在只需要 M 个工人 MN） ， 只要这 M 个工人增加有效工作时间，这与我国企业情况很类似，所以应该认为我国以前企 业中存在着大量的隐蔽性失业。 ）的释放。如胡鞍钢（2004）认为，在转轨中期（1992 至 今）国有集体企业等传统部门被摧毁的岗位远远大于新兴行业及私营个体经济所能创造的 就业岗位，造成严重的工人下岗失业问题。尤其是 1996 年后，由正规就业和非正规就业双 因素驱动的格局变为非正规就业单因素驱动，正规就业出现负增长，在一定程度上削弱甚 至抵消了非正规就业所带来的增幅，导致总体就业增长能力下降，甚至变为负增长。熊志 军（2004）认为，在计划经济体制下，国有企业长期实行的是低收入高就业政策，减少了 社会就业的压力，但实际上是将显形失业隐性化，把社会失业人口转到了企业，造成国有 企业富余人员过多，劳动生产率低下，缺乏竞争力。随着社会主义市场经济体制逐步确立， 以及对外开放的深化，国有企业赖以生存的软预算约束（财政和信贷）不复存在，不进行 减人增效国有企业就不能进入市场，就没有竞争力。同时，在改革以前，城市化是以严格 限制农村人口流入城市的制度安排为基础的。市场化改革后，劳动力流动及劳动力供求的 市场机制力量不断增大，阻挡农村劳动力进入城市的隔离墙被打破，大批农民进入城市， 加入城市工业化劳动力中。也就是说，在国有部门和乡村存在着大量的隐蔽性失业，而现 在所要解决的正是这部分隐蔽性失业释放后所产生的社会、经济问题。 税收政策作为一个外生变量，要想解决城市新弱势群体就业问题，必须引起内生变量 如自谋职业或自主创业以及企业雇佣弱势群体的积极性等增长，才能够达到预期效果。另 外，税收政策的实施必须和其他政策相配合，尤其是财政政策，如果财政连基本的公共服 务都不能保证，怎么可能满足城市新弱势群体这一特定类型人员的基本需求呢。 ErkkiKoskela 和 RonnieSchob（1999）提出了一项很有新意的解决失业的税改方案，从一定 意义上讲，可以为我所用。他们认为，通过对污染产品征税所获得的额外收入可以被用于 替代劳动税收，因而获得双重收益，一方面改进了环境质量；另一方面减轻了失业。 按照我国现有已经出台的与城市新弱势群体就业相关的优惠政策分类，大致可以分为 以下 10 项：税收减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、就业援助政策、主辅分离政策、 就业服务政策、财政投入政策、社会保障政策、企业裁员政策、社区平台政策。笔者根据 政策效用发挥阶段不同，将其归纳为三类，即事前、事中、事后政策，事前主要针对企业 的政策，包括税收减免政策、主辅分离政策、财政投入政策和企业裁员政策；事中主要针 对个人自谋职业或自主创业的政策，包括税收减免政策、小额贷款政策、社保补贴政策、 就业援助政策、社会保障政策、社区平台政策；事后主要针对实现就业后后续稳固政策， 包括税收减免政策和就业服务政策。可以看出，税收政策在事前、事中、事后三个阶段均 发挥着积极的作用，是政府解决城市新弱势群体就业的主要优惠措施之一。在国外，为解 决就业问题，税收优惠政策也是重要手段。 （注：李勇和林勇（2003）在介绍西方发达国家 解决困难群体就业经验时指出，在美国和德国等国家，税收减免是促进困难群体就业的一 项重要措施，尤其是针对劳动密集型、吸纳劳动能力较强的中小企业。如德国政府规定， 小企业的最高免税额可达到 32500 马克。 ）所以，针对城市新弱势群体实施适当的税收优惠 政策，是目前解决问题的关键措施之一。 三、促进城市新弱势群体就业税收政策的着眼点 为支持城市新弱势群体就业，我国政府积极采取各种应对措施，这些措施的实施，取 得了较好的效果，1998 年至 2004 年 6 年间，国有企业下岗职工累计达 2800 多万人，其中 1890 多万人从第二产业转到第三产业， （注：信长星中国解决国有企业下岗职工问题的 基本政策 ，中国就业论坛 2004.）实现了再就业。2004 年第一季度，全国共有 110 万下岗 职工实现了再就业。但是，从这些政策中很难找到针对农民工的税收优惠政策，对下岗失 业人员的优惠、再就业培训、优惠对象和范围等方面也存在一定不足，亟需改进。具体建 议如下： （一）增大对教育培训的支持 由于城市新弱势群体自身的特殊性，如职业技能单一、文化教育水平低，尤其是下岗 职工以前多在资本密集型行业里从业， （注：根据劳动和社会保障部劳动科学研究所 1990 年的一项统计，国有企业下岗的 652 万人中，年龄在 35 岁以上的占到了总数的 64%，初 中及以下学历的占到了 53.7%，男性占到了 55.4%，在下岗前从事的行业统计发现，工匠 和其他相关行业工人占 20.8%，工厂和机器操作与组装工人占到了 33%.）再就业过程往往 是职业类型的转变，从资本密集型行业向劳动密集型行业转变，从第二产业向第三产业转 移，所以再就业过程一般要经过一定的岗前培训过程。很多地区实行就业训练中心计划， 通过就业训练以达到提高劳动者职业技能的目的。2002 年全国就业训练中心经费来源总计 为 7.59 亿元，其中通过财政补助经费 1.86 亿元，两者缺口相差 5.72 亿元，需要通过其他 方式予以筹集。而且从地区分布情况看，东部地区经费远远大于下岗较为集中的中、西部 地区，如广东 2002 年就业训练中心经费合计 1.36 亿元，财政补助 6056 万元，占经费来源 的 44.53%；辽宁仅 407 万元，财政补助 70 万元，占经费来源的 17.12%. 在上述情况下，探索新的培训模式就显得尤为必要。如上海市政府实行的政 府购买培训成果计划，形成“政府政策引导，社会各方参与，培训瞄准需求”的体系。上海 的“政府购买培训成果”主要有两种类型：一是用人单位定向委托培训机构的培训项目，这 类培训项目经劳动和社会保障部门职业介绍机构确认后，纳入政府培训经费补贴范围；二 是职业介绍机构根据劳动力市场需求确定的培训项目，这类项目通过就业培训网络进行公 开、公平、公正的招投标后，确定中标培训机构，由其实施培训，培训结束后，劳动和社 会保障部门根据其培训合格率和就业率予以不同的培训经费补贴。这种有针对性的办法， 可以有效地将搜寻工作的城市新弱势群体和企业的空缺匹配起来，提高培训效果，节省经 费开支。 从税收政策角度讲，为促进城市新弱势群体就业，通过给予像上述这种新型培训机构 一定的税收支持，鼓励其发展，可以有效带动培训机构发展以及就业培训的社会化、专业 化和企业化进程，从而提高新弱势群体的职业技能，这应作为税收政策的着眼点之一。 （二）加大对企业的支持 1.促进国有大中型企业主辅分离，辅业改制兴办经济实体。 国有大中型企业主辅分离，辅业改制兴办经济实体可以为下岗失业人员提供新的就业 机会。通过重组改制，有利于发挥国有企业潜力，提高资源的利用效率，有利于国有大企 业内部的产权制度改革，有利于国有企业的结构优化，有利于正确处理改革发展稳定的关 系，更有利于缓解就业压力，解决下岗失业问题。但是，也应看到，主辅分离、辅业改制 兴办的经济实体虽然可以在一定程度上吸纳原企业的一些资本，但作为一个新企业，要在 激烈的市场竞争中生存，其成长过程会遇到各种各样的问题，如企业经营管理理念、产品 适应性、市场占有率等问题，又因为这类企业的创办本身具有双重社会效用。所以，在税 收政策上给予优惠是非常必要的。 2.支持中小企业发展。 劳动密集型产业多为中小企业，这些年我国新增就业岗位的 80%是由这类企业提供的。 中小企业已成为吸纳就业的主力军。小企业吸纳就业数量巨大的原因在于，小企业单位投 资容纳的劳动力（就业容量）和单位产值使用劳动力（就业弹性）都明显高于大型企业。 按同样的投资额计算，创办工业小企业提供的就业岗位为工业大企业的 5 倍多；以同样产 值计算，小型工业企业使用的劳动力为大型工业企业的 19 倍多。而且，创办小企业相对大 企业对经济资源的要求更少，对环境的适应性更强，因此，创办速度快，小企业数量众多， 整体上提供社会的就业机会多。 （注：莫荣发展小企业促进就业 ，中国就业论坛 2004.） 但是，中小企业的发展，面临着众多问题，如发展环境不宽松、技术支持体系不健全、融 资难、成本高、企业内在发展动力机制不足、管理体制不顺等。所以，从政策上给予支持 是非常必要的。这在国外也是很普遍的。如美国、德国、日本、法国、加拿大、意大利等， 均给予中小企业一定程度的税收优惠，鼓励其发展。 （三）对城市新弱势群体自谋职业或自主创业给予支持，大力发展灵活就业 “灵活就业”是在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等一个或者几 个方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形 式的总称。目前，我国灵活就业的形式主要包括：一是国有大中型企业雇佣的临时工、季 节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工等；二是通过“劳动组织”安置的就业者；三是政 府出资雇用的灵活就业人员；四是自雇型就业者；五是在小型企业和微型企业就业的工资 劳动者；六是独立服务型就业；七是由“社产”、 “居产”安置的人员。据资料显示，我国国有 企业下岗职工大部分进入了灵活就业的行列。在累计 2550 万国有企业下岗职工中，除去约 700 万退休人员，估计约有 1 500 万人在从事灵活就业。大量的进城务工的农民也从事着灵 活就业。由于灵活就业多从事的是第三产业，据有关研究，我国改革开放 20 多年来劳动力 就业结构发生了很大变化，在三次产业中就业份额也从 1980 年的 13.1%上升到了 2002 年 的 28.6%，但是，我国三大产业就业结构还是很不协调，在 1985 年，第二产业的就业比重 达到 21.1%时，第三产业的就业比重仅为 16.4%，距“钱纳里标准”（注：美国著名经济学 家钱纳里对 101 个国家 19501970 年间发展过程中劳动力配置数据的回归分析认为，第二 产业就业比重为 20.6%23.5%时，第三产业就业比重为 30.4%32.7%是比较合适的。 ）还 相差很远。与工业化国家相比，我国的差距更大，反映了我国第三产业发展严重滞后的现 实，也说明我国第三产业吸收劳动力就业的功能没有很好发挥出来。 （注：夏杰长大力发 展服务业是解决“增长型失业”的有效途径 ， 经济研究参考2004 年 11 期。 ）所以，通过 一定的税收政策给予第三产业以支持，从而带动灵活就业或非正规就业形式的发展，一方 面可以达到促进第三产业发展的目的，另一方面也可以有效地解决城市新弱势群体就业问 题。 （四）建立针对农民工的税收优惠政策 农民工作为城市新弱势群体的一个组成部分，在为城市创造大量财富的同时，面临着 很多就业障碍和歧视。我国经济存在明显的二元经济现象，解决该问题的一个主要方式， 是使乡村经济发展起来，而外出劳动力是带动乡村经济发展的主要动力。给予他们一定的 税收优惠政策，尤其是给予吸纳农民工的企业一定的优惠政策，可以有效地促进乡村经济 的发展以及农民工就业。 四、具体建议 促进城市新弱势群体就业是一项艰巨而复杂的工程，仅依靠税收优惠政策力量太弱， 税收优惠政策应该作为一个助燃剂，起着引导和鼓励的作用，同时与其他政策相互配合。 结合上文分析，笔者就完善现行促进就业税收优惠政策提出以下建议： 第一，给予就业培训机构税收优惠。加大对就业培训的支持力度，对新兴的企业化、 社会化的就业培训机构，根据其培训新弱势群体人数，以及经过培训后，新弱势群体就业 比例给予不同程度的优惠措施。如就业培训机构当月培训新