城市交通管理机制及其发展

1 概述 随着世界范围内城市化和机动化进程的加快，城市交通越来越成为一个全球化的问题。 城市交通基础设施供给滞后于高速机动化增长需求，道路堵塞日趋加重，交通事故频繁， 环境污染加剧等问题普遍存在。特别是在一些发展中国家，不仅没有在城市规划布局、城 市交通发展模式选择与运营机制等方面吸取发达国家城市交通发展的经验与教训，而且重 复着它们在高速机动化发展中所犯过的许多错误，无论是大中城市还是新兴的中小城市， 几乎都没有前瞻性地解决好城市交通问题。 探究城市交通发展中存在问题的原因，无论是从宏观上还是从微观上分析，其根本原因在 于城市交通系统的管理机制不适应。解决城市交通发展问题的着眼点就是要建立有效的管 理机制。以下将对中国城市交通系统的管理机制与发展进行分析，并提了一些相应的改革 建议。 2 中国城市交通管理机制分析 2.1 城市交通的系统概念 城市交通是一个集经济性与社会公益性于一体的领域，包括管理体制、城市规划布局、 投融资体制、交通方式选择、公共交通运营组织、交通需求管理、交通流量控制与管理等 等方面的内容，涉及到管理、法规、规划、工程、技术、财政、教育、环境、能源、信息 以及人文等社会经济诸多学科领域。这些方面集成在一起形成一个错综复杂的城市交通大 系统。系统问题就必须通过系统方法来解决，解决系统问题的基本方法是建立有效的信息 传导、控制和反馈机制，实现各子系统联动从而提高整体系统有效运行并实现其目标。从 这个意义上讲，城市交通问题的核心就是如何建立一个有效的管理机制，保证各子系统及 系统要素有机衔接与互动，从而实现城市交通系统的良性运转。 2.2 城市交通管理机制的内涵 所谓城市交通管理机制，是指与城市交通相关的管理活动的内在工作方式，包括管理 结构组成部分的相互关系，以及其间相互作用传导方式与约束条件。显然，城市交通管理 机制不仅仅是一个管理体制问题，而是涵盖城市交通的所有方面。一个有效的管理机制要 求在宏观、中观和微观各层面上的管理活动达到和谐，而不是互相抵触或各行其是。 2.3 城市交通管理体制 城市交通管理体制是管理机制的首要内容。建立一个良性互动的城市交通管理机制的 关键是在充分认识城市交通地位与作用的前提下，建立一个符合国情、结构合理的管理体 制框架。如果中央或地方政府不能给予城市交通高度重视，那么很难保证它们会认真研究 应该建立怎样的管理体制，也很难根据国情变化去调整既有的制约城市交通发展的管理体 制框架。 我国的城市交通管理体制基本上是计划经济体制下行业分割与部门分割、职能交叉重 叠式的管理模式的延续，虽然经过历次改革，也只是个别职能在新旧机构间进行转移，还 没有从根本上解决原有体制的弊端。 目前，从总体上讲，城市交通的发展、规划与建设、行业归口管理在建设部，但许多 部委的管理与城市交通的发展都有密切关系，在职能上有交叉和联系，如：交通部、公安 部、铁道部、国家计委、中国国际工程咨询公司等。 由于这种管理特点，使得城市交通的系统中出现许多问题。如： 城市公共汽车交通与长途客运交通的接驳 城市出入口道路与公路的衔接 出租车的管理 停车场的管理 小汽车、自行车交通的发展 技术政策、标准、规划、计划的协调一致 投资一体化问题 客运市场的规范、引导与培育，等等 在地方省级政府和城市当局，基本按照中央政府的部门管理机构及其职能对应设置， 各司其职。从管理权限上看，地方管理部门基本上以执行上级对口行业管理部门的政策为 主，在城市规划、交通基础设施建设项目安排、运输价格变动等方面都基本没有自主决策 权。 从上述管理体制结构可以看出，各个相关管理部门都管理城市交通的某些方面，缺少 一个权威的政策机构对城市交通进行系统性管理，并负责对各部门的管理进行协调。在我 国现实的分部门管理体制中，每个部门都在自己的管理权限内将其“应尽”职责单方向发 挥到极点，缺少相互间的沟通与协调机制。行业或部门分散管理带来的另一个问题是，各 个部门对社会经济和技术变化对城市交通的影响难以作出灵敏反应，无法采取协调一致的 革新措施。这些是我国城市管理机制传导不畅的先导性问题。有一种观点认为，应该将城 市交通各相关管理职能归于一个部门管理，这是不切合实际的，由于城市交通涉及的领域 多，一个部门不可能承担起来，这种做法也不符合管理权能相互制衡的原则。 实质上，问题的核心还并不在于一定要有一个高于各个部委的专职管理机构来以足够 的权威约束各个部门的管理行为，协调各部门关系，或者由一个部门来统管所有城市交通 的事务，而是从上到下没有建立起依法管理城市交通的体制与机制。由于缺乏完备的城市 交通法律法规体系来约束管理者的行为，管理缺乏协调以及管理不规范的现象便难以避免。 2.4 依法管理城市交通 法制化管理是城市交通管理机制良性运行的根本性制度保证，无论宏观管理、中观管 理或微观管理都是如此。根据国外城市交通管理的成功经验，无一不是通过完善的法律法 规制度来约束和规范管理者和交通参与者的行为。例如美国的城市公共交通法 ，法国的 国内交通法 、瑞典的交通法案等，其中对城市交通规划、各级政府相关部门的管理 权限与职责、中央和地方政府对城市交通建设项目的投入比例和对公共交通的财政补贴比 例、对城市交通技术改造和研发项目的资助等等方面都以法律的形式作了规定，各个相关 部门的规章都按照统一的法律原则来制订，而且规章制订的非常细致，使每个交通参与者 都明白自己应该做哪些、怎么做，这样就保证了规章的一致性和部门管理的协调。 在我国，虽然各个部门都制定了属于自己管理权限范围内的一系列规章条例，但关键 的问题是各部门的规章条例在本部门外缺乏权威性，各种规章条例往往发生冲突、相互不 统一协调。在现实中，一旦出现几个部门共同协调解决的问题，互相推委扯皮现象普遍存 在，即使发生违反某些规章的行为，执行力度不够，或以行政方式或首长意志取代法规， 规章的权威性和严肃性受到严重挑战。在这样一个缺乏权威性法律法规约束的管理机制中， 管理活动被分割开来，管理信息限于部门内部传导，有时部门内的沟通也不畅，部门间难 以沟通或沟通有限，这从许多事例中可以反映出来。 在城市规划方面，基本上所有城市都依据行业管理部门的法规要求制定了城市总体发 展规划，但是，从制定规划开始，许多城市没有吸收交通工程和交通管理方面的专家参与， 或者没有认真采纳交通专家的意见；在规划执行过程中，一些城市不能保证规划的权威性， 规划跟着市长变的现象也很普遍；在规划项目的具体实施中，不按程序操作问题时有发生， 部门间协调不够。例如，在许多许多城市经常发生这样的现象，一条道路建成后不久，过 一段时间，市政负责管水的单位在路旁开膛铺设自来水管线，过一段时间，又是市政管煤 气的单位重新将道路开膛铺设煤气管道，有时可能还有电力管线、通信管线，同一条道路 可能遭受几次罪，最后将路面也搞坏了，为什么几个部门就不能协调一下一次解决问题呢？ 在城市道路规划建设方面，同样存在许多问题。例如，关于建设立交桥的问题，关于 发展轨道交通的问题等，不仅大城市和一些老城市互相攀比，甚至一些中小城市或新兴城 市也在攀比，没有从有利于城市交通发展需要和将来有利于交通管理的角度出发考虑问题。 我国城市客运枢纽站点布局建设存在严重问题，城间交通与城市交通基本割裂，城市交通 客运站点与商业中心衔接不够，换乘站点衔接不畅，停车场规划建设不完善等等。这些都 与规划和管理机制不完善有关。 在日常交通管理方面，许多问题产生的根源都在于规章不健全、互相矛盾、缺乏协调 或法规执行不力。譬如，曾经在北京发生市环保部门要求机动车辆安装指定品牌的污染物 排放控制装置，有的车主使用安装性能相同甚至更好的装置，但被告之不能上路，甚至国 家环保总局已经明确北京市环保部门的规定不符合国家有关法规要求的情况下，事情仍拖 而不决；在城市出租汽车管理问题上，建设部与交通部始终不能协调，在许多城市，归建 设部系统管理的出租汽车在城外行驶要受交通部门管制；城市公共交通优先受到许多城市 的重视，但大多数城市没有全面推行，有的城市在实行之初还比较规范，过了一段时间以 后，各种机动车辆都挤占公交专用车道，规定形同虚设；还有许多管理不善的例子，俯拾 即是。 总之，完善的法律法规体系是城市交通管理的纲，纲举目才能张，依法管理的问题不 解决，城市交通就会陷入混乱。在依法管理城市交通方面，要坚持三个原则：一是有法可 依，无论对于政府部门的管理行为，还是对于日常交通管理者或交通使用者都如此，不能 以行政手段代替法规；二是执法必严，管理者不能游离于法规之外，否则，法律法规的严 肃性就大大降低，特别是管理者或执法者不严格执法，上行下效，大众就会为了一时的便 利抱有以身试法的侥幸心理或产生藐视法规的意识；三是违法必究，无论是管理者还是交 通参与者，违反法规操作或行事必须按照规定予以惩戒，否则，就不能规范各自的行为， 也难以达到管理的目的。 2.5 提高城市交通管理技术水平 城市交通是一个动态的系统，这包括两方面的含义：一是指城市交通活动具有很强的 流动性，二是指随着社会经济和技术的发展，城市交通的主导方式也在不断地更新之中。 这些特点要求在管理技术上要不断革新，以适应城市交通发展变化的要求。 城市交通管理技术涉及到许多方面，并不仅限于日常交通管理事务中。譬如在交通规 划方面，高度机动化和出行选择个性化的发展要求在规划过程中对交通基础设施布局、个 体交通与大众化交通方式的衔接等方面进行通盘考虑，仅仅依靠传统的四阶段交通理论已 经不能适应现代城市交通发展的需要，计算机网络模拟技术已经成为交通规划的重点之一。 在交通基础设施的建设中，用于交通信息控制的各种传感设备需要嵌入到道路交叉口或关 键路段。当然，计算机、通信及网络技术的应用最具发展前景，交通流量实时监测系统、 GPS 系统等等智能化交通管理系统的应用越来越成为城市交通管理不可缺少的技术手段。 我国大多数城市目前所采取的以人工管理的落后方式需要逐步改进，以适应城市交通现代 化发展的要求。 2.6 城市交通管理要充分考虑国情因素 我国城市交通管理要从体制和政策、经济、技术、资源以及环境承受力等方面充分考 虑国情因素。 从体制和政策角度分析，我国的城市交通是从传统的计划经济体制逐步转型过来的， 目前在管理方面存在的法规不健全、部门分割、行业分割、运输方式分割等都与传统体制 的延续有关。由于我国的经济体制改革走在了行政机构改革的前面，因此，管理体制不适 应经济运行的状况普遍存在，城市交通也不例外。城市交通管理的体制与机制问题甚至成 为现阶段城市交通发展中的难点和重点问题。 从经济角度分析，改革开放以来，我国的经济运行机制发生了较大变化，社会主义市 场经济体制基本建立，这就要求我们在城市交通发展中立足于这样的经济环境，按照市场 规律办事，而不能仍然采取行政计划手段。我国的城市交通管理在许多方面没有适应这种 转变，如对公交企业的管理等。另外，由于我国的经济发展水平相对比较落后，城市交通 出行方式结构与国外城市交通高度机动化水平相比有很大的不同，典型表现为自行车出行 占主要比重，这一特点在交通管理中应该充分考虑，值得疑问得是，几乎各个城市都没有 将自行车交通纳入规范化管理体系中。 从技术条件分析，我国的城市交通技术应用水平较低，这在交通规划、交通基础设施 建设、运输工具水平、交通组织和管理等方面都有反映。例如道路布局和交通方式分道不 合理，现代化轨道交通缺少，路面公共交通效率低，车况较差，相关技术标准较低、自行 车交通比例高，日常交通以人工管理为主等，对城市交通的管理还局限于传统的车流人流 控制方面，缺乏对城市交通需求进行研究和管理。特别是在应用现代通信和网络技术管理 交通方面，除少数几个大城市已经起步外，大多数城市还是空白。另外，我国在城市交通 规划和管理方面对基础性研究缺乏重视，研究力量和研发投入不足，也是技术水平低和造 成城市交通发展不力表现。 从资源环境分析，我国的人均土地资源、人均水资源拥有水平很低，城市人口增长迅 速，大批的农村剩余劳动力不断涌向城市，许多城市在基础设施规划建设方面没有对这个 问题给予充分重视，交通规划也不例外。在许多大城市，由于城市边缘地区或郊区的交通 条件不好，大量的人口往城市中心集中，城市集中化趋势严重，对城区的居住、交通等造 成很大压力。如何加强城区、近远郊区的交通协调发展与管理，对于合理利用土地、水、 劳动力资源都有直接影响。 从环境承受力角度考虑，我国的城市交通管理面临的任务更加严重。虽然我国的机动 车保有总量并不算高，目前全国汽车和摩托车总计保有量约 5000 万量，约 60%以上的汽 车和将近一半摩托车集中在城市中运行。由于车辆制造技术水平相对较低，机动车排放控 制标准低，对城市环境污染加剧。加之工业污染和其他污染，我国城市环境状况严重恶化。 据 1998 年世界卫生组织公布的报告，全世界污染最严重的 10 个城市中，中国有 7 个。我 国北方的一些城市的环境容量已经超过了极限。因此，城市交通可持续发展已经成为必由 之路，交通管理必须始终坚持这条基本原则。 3 国外城市交通管理机制借鉴 国外成功的城市交通系统大多是经过高度机动化对城市社会经济生活产生负面影响之 后，才逐步认识到加强管理的重要性。综观构建国外城市交通管理机制方面的成功经验， 有以下方面是需要我们认真借鉴的。 3.1 “法”字当先 无论是美国的芝加哥、旧金山，欧洲的伦敦、巴黎，还是亚洲的新加坡以及日本的东 京等城市，在良好的城市交通秩序背后，都有一个完备的法律体系在发挥着作用。任何交 通参与者的行为都受到相应法规的约束，管理者不能违法行政，哪个部门承担什么责任， 发生交通纠纷该找哪个部门，部门间按照什么程序来处理，法规都规定的很清楚。如果出 现管理部门间推委扯皮，公民可以依据法律起诉责任人。例如，在旧金山市，按照相关交 通法规规定，道路标志必须明确醒目，任何道路交叉口或道路转弯路口，都必须有标志， 至少要有一个“STOP“标志，否则，车辆发生事故后，有权起诉相关道路管理部门。同时， 为了鼓励居民公平享受公共交通服务，规定城区内的任何居民，如果走出家门步行到最近 的公共汽车站超过 5 分钟，就有权要求公交公司就近增加站点，如果公交公司在一定时间 内没有解决，居民可提出上诉。从这些方面看出，他们在立法和执法过程中，考虑的非常 周全，特别是执法非常严格，长此以往，形成了良好的遵纪守法氛围； 3.2 管理机制完备，部门间协调有力 完备的管理机制是保证城市交通系统运转有序的前提条件。综观国外城市交通管理， 在管理体制上除了象新加坡这样以城为国的典型城市采取单一层次政府外，绝大多数国家 的城市都采取中央政府和地方政府两级管理体制。 中央政府主要负责国家交通政策和计划，以及负责使法规、行政程序和技术规范化的 事务，或涉及国家和国际公路、铁路、水运和航空运输方面的事务。中央政府的另一项职 能是规范、监督、收集国家级的数据资料，征收国家税收、分配拨款和补贴，同时负责组 织有关研究和技术开发。典型的情况是，中央政府制定基本的使用者规则、车辆标准、管 理行业结构的原则、法规和进入市场的准则。此外，通过用于城市规划和区域规划的国家 标准，在一定程度上影响运营环境。中央政府还必须保证区域和城市管理机构的管理界限 和适度性，不仅要保证地方政府有必要的法律权利来进行管理，还要防止它们超越权限而 与国家政策相违背。 在地方政府中，处于中间层次的州或省政府的职权取决于它们享有的法律和行政方面 的自治权。各级城市政府根据国家或省政策及资源状况负责市辖范围内的管理。在城市政 府内部，其职责按性质划分给各个部门。为了便于管理和控制，部门的规模和集中程度不 宜过高，因此通常根据相对合理的组合以及技术要求来划分部门，一般包括土地使用规划、 交通基础设施、道路和轨道交通规划、道路和道路使用管理、公共交通发展与管理、财务 和投资五个方面。 从上述管理机制看出，国外在中央一级的管理机构比较统一，而且一般不将城市交通 与大交通割裂开，在城市一级的管理机构设置采取分类管理，这样就保证了管理的协调性， 使管理信息能够及时有效传导。我国的城市交通管理机构的设置表面上看也采取中央和地 方两级管理，但关键的问题是我国在中央一级就将管理机构分散设置，部门缺乏统一协调， 各地方政府特别是省级政府按照中央机构对口下设，形成条条管理，这就阻碍了部门间管 理信息的沟通与传导。因此，国外的管理体制值得我们借鉴。 3.3 公共交通私营化 国外的城市公共交通普遍采取私营化或民营化运营模式，有些国家一直如此，有些国 家是在近十多年逐步实现私营化的，各国政府基本上建立了一种私人企业经营、政府控制 运价并给予财政补贴的管理方式。实践证明，私营企业经营要比国营企业经营效率高。我 国目前的公共交通基本上是国有经营（除少数城市外） ，政府对企业在人、财、物方面管理 过多，企业运营效率低，政府补贴机制不健全。能否借鉴国外经验，解放思想，将部分经 营领域归入“有所不为“的类型中，对国营企业进行民营化转制试点。 3.4 重视新技术的研发和推广应用 由于管理体制较顺，上层管理统一协调有力，各部门职责清楚，有章可循，因此，国 外都有专门的机构负责对城市交通发展问题进行管理，对交通新技术、新的管理方式及时 推广应用，并能很顺畅地实施下去。在我国，一项政策只要涉及多个部门，推动或实施起 来就很困难。这种问题还是由于管理机制不完善造成的。 4 中国城市交通管理机制的改革与发展方向 我国的城市交通应该采用怎样的管理机制，虽然不同的专家有不同的看法，智者见智， 仁者见仁。根据以上分析，现对城市交通管理机制提出以下改革与发展方向。 4.1 建立法制化管理体系是逐步完善城市交通管理机制的根本保证 城市交通管理必须走上法制化的轨道，这是城市交通发展取得成功的根本条件，也是 管理机制良性运转的保证。目前，应组织专家对我国的城市交通管理机制进行全