基本公共服务体制演变与制度创新

中改院：基本公共服务体制演变与制度创新 惠及 13 亿人的基本公共服务中国（海 南）改革发展研究院课题组摘自于第 64 次中国改革国际论坛论文集 摘 要：经过 30 年的改革发展，我国正由生存型向发展型社会过渡，全社会公共需求快速 增长同基本公共产品短缺、公共服务不到位成为阶段性突出矛盾。当前，贯彻落实十七大 报告精神，加快制度创新，逐步建立适合我国国情的基本公共服务体制，推进基本公共服 务均等化，增强政府提供基本公共服务能力，已成为我国共建共享和谐社会的重大任务。 本文从新阶段基本公共服务制度的现实需求出发，结合改革开放 30 年中基本公共服务制度 变迁的实际进程，对基本公共服务城乡、地区、不同社会群体之间的差距进行了系统地评 估，并提出新阶段基本公共服务制度创新相关的对策和建议。 关键词：基本公共服务 体制变迁 制度创新改革开放 30 年来，伴随着经济转轨和社会转型， 我国实现了发展阶段的历史性跨越，由生存型社会开始步入发展型社会。新时期新阶段， “生存性问题”的压力减弱， “发展性问题”的压力凸显。这不仅要求尽快转变经济发展方 式，应对资源环境对经济增长的挑战；而且要求加快建立惠及 13 亿人的基本公共服务体制， 逐步实现基本公共服务均等化，以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。 一、新阶段建立基本公共服务制度的现实需求进入发展型社会新阶段，广大社会成员对基 本公共服务提出了新的要求。从现实情况分析，我国基本公共服务领域存在着水平低、不 均衡、体系建设滞后等突出问题，究其根源，都与公共服务制度不完善相关。因此，变革 和创新基本公共服务体制，不仅可以为经济的可持续发展创造良好的社会条件，还可以有 效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距，促进社会公平正义和社会和谐。 1. 基本公共服务有助于推动经济可持续增长基本公共服务水平的提高，对经济的可持续增 长有着非常重要的影响。 （1）保障基本公共服务对国内消费具有促进作用。在市场经济条件下，消费是经济增长的 重要驱动力。但这些年来，我国的消费率持续走低（图 1） ，与世界平均水平相比，我国的 投资率持续偏高。投资与消费比例失衡的趋势明显，形成了投资拉动型的经济增长模式， 加大了宏观经济运行的风险。 我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给 不到位，导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障 等基本公共服务的价格上涨速度超过了人均收入的增长速度，城乡居民收入中的很大一部 分用于预防性储蓄，减少了即期消费。据测算，2005 年我国城乡居民用于教育和医疗的额 外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到 5810.7 亿元。如果政府在教育、医疗等 公共服务领域的投入到位，消费率可以从 51.9%提高到 55.2%1。 （2）基本公共服务投资乘数效应显著。有研究表明，农村教育财政投入对农牧业产值增长 的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加 1 元农村教育投资，可使农牧业产值增加 8.43 元，而每增加 1 元农村公共基础设施投资，农牧业产值仅增加 6.75 元。在欠发达国家，初 等、中等、高等教育的社会收益率分别是 23.4%、15.2%、10.6%，世界这一指标的平均水 平也达到 20%、13.5%、10.7%2。 2. 基本公共服基本公共服务务是是缓缓解社会矛盾、促解社会矛盾、促进进社会公平正社会公平正义义的重要手段的重要手段 保障全体社会成员的基本公共服务，可以从多方面促进社会公平正义。 （ （1）基本公共服）基本公共服务务供供给给有助于减少有助于减少贫贫困人口。困人口。我国当前的贫困有五个重要成因：因病、因 残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下、生存条件恶劣。 医药行业“十一五”发展指导意见 披露，全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫。现代意义的贫困不仅在于收入水 平低下，更重要的是人的发展能力不足。贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选 择被排斥。为贫困人口和低收入人口提供基本公共服务，可以在相当大程度上缓解其贫困程 度，提高他们的可行能力，逐步改善他们的生存状态，扩展他们的发展机会 （ （2）基本公共服）基本公共服务务供供给给有助于有助于缩缩小小贫贫富差距。富差距。目前我国贫富差距呈现扩大趋势。2006 年， 城镇居民家庭中收入最高 10%家庭的人均可支配收入是最低 10%家庭的 8.96 倍 11。这些年 基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，成 为贫富差距不断扩大的重要原因之一。2006 年，医疗和教育已经成为家庭除食品外的最大 支出，两者总和占到总消费的 20%以上。为城乡困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保 障等基本公共服务，短期内可以直接缓解并缩小贫富差距，在中长期还可以通过提高他们的 自身素质，增强其获取收入的能力。 （ （3） ）基基本本公公共共服服务务有有助助于于缩缩小小城城乡乡差差距距。 。城乡之间的差距，不仅反映在经济发展水平和居民 收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。2007 年我国的名义城乡收入差距为 3.33 倍， 若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到 56:1。据此分析，基本公共服务因素在城乡收入差距中的影响为 30%40%左右。因此，缩小 城乡差距不仅是缩小城乡居民在收入和财产方面的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在基本 公共服务方面的过大差距。 3. 基本公共服基本公共服务务有助于促有助于促进进人的全面人的全面发发展展 （ （1）基本公共服）基本公共服务务是提高人的可行能力的重要条件。是提高人的可行能力的重要条件。人的全面发展，重要标志之一是人 的可行能力的提高。教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健康水平的 提高。教育落后直接制约着个体的技能，他们不得不陷入“收入水平低人力资本投资不足 谋生能力差收入水平低”的恶性循环。公共就业服务，不仅意味着稳定的收入来源，而且 还关系到人的尊严和自信。基本社会保障服务则为人们提供基本的安全感，而且有可能影响 家庭对子女教育的投资和下一代人的可行能力。 （ （2）基本公共服）基本公共服务务有助于建有助于建设设人力人力资资源源强强国。国。1978-2004 年，在我国经济的快速增长中， 自然资源、资本、劳动力投入贡献为 68%，全要素生产率的贡献仅为 32%，而且近几年还呈 现不断下降的趋势（周景彤，2006）。劳动力素质不高，自主创新能力不强，已经成为掣肘我 国经济发展的重要因素。现实情况表明，为社会成员提供基本而有保障的公共服务，不仅有 助于控制人口规模，还可以有效地提高人口素质，实现我国由人口大国向人力资源大国的 转变。 二、改革开放以来基本公共服二、改革开放以来基本公共服务务体制的体制的变变迁迁 伴随经济社会发展和体制转轨，我国基本公共服务体制也呈现出明显的阶段性特征 。基本公共服务体制的变迁，反映了我国不断追求人的发展的目标与趋势。 在计划经济时期，城市以单位、农村以人民公社为基本载体，形成了与计划 经济体制相适应的基本公共服务供给体制。这套基本公共服务体制，在经济发展 水平较低的状况下，实现了预期寿命与教育水平的显著提高。然而，传统计划经 济体制存在的诸多弊端也反映在公共服务领域。其突出的表现是：公共服务水平 较低、整体呈现短缺状态；缺乏效率、浪费严重；“企业办社会”导致企业不堪重负 ；预算软约束，费用无法控制，财政难以为继。 随着市场化改革的展开，以单位和人民公社为载体的公共服务供给体系难 以为继。20 世纪 90 年代初，我国开始探索建立新的基本公共服务体制。但由于 改变了福利支付制度和风险分担机制，在共同支付中，个人支付的比例逐年上升 ，使社会成员负担加重并导致部分社会成员难以享受相应的基本公共服务。这集 中反映在农村基本公共服务的供给严重不足，农民自付公共服务费用的负担越 来越重，“上学难、上学贵”，“看病难、看病贵”等问题在一些地区比较突出。2003 年的 SARS 危机，比较充分地反映了我国基本公共服务体系不健全、政府责任不 到位的矛盾和问题。在这个特定背景下，我国政府突出强调，关注民生、重视民 生、保障民生、改善民生是政府的基本职责;各级政府应着力解决好人民群众最关 心、最直接、最现实的基本公共服务。 1. 义务义务教育体制的教育体制的变变迁迁 自 20 世纪 80 年代中期开始，我国义务教育体制经历了根本性的结构变迁。 (1)义务义务教育教育经费经费来源多元化。来源多元化。义务教育经费由先前的单一来源转变为来源多 元化。从实际情况分析，义务教育经费来源具有不合理性。19942001 年期间， 我国义务教育经费的 78%由乡镇负担 21。而乡镇基本上属于“吃饭”财政，这样， 实际的后果是把农村义务教育的一些负担转嫁到农民身上。 (2)确立确立“以以县为县为主主”的的义务义务教育管理体制。教育管理体制。为全面解决农村义务教育的困难， 国务院于 2001 年下发关于基础教育改革与发展的决定，开始实行“以县为主” 的农村义务教育管理体制，使农村义务教育状况有所改善。但是，由于国家未对 中央、省、市和县级政府的具体投入责任进行划分，农村义务教育经费困难的问 题再度凸显出来。2003 年国家审计署统计报告显示，在所调查的 50 个县中，义 务教育的负债高达 38.98 亿元 32。 (3)强调义务强调义务教育的均衡教育的均衡发发展。展。2005 年是中国义务教育体制发生重要变化的 一年。教育部提出了关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见，要求充分 认识推进义务教育均衡发展在构建和谐社会中的重要作用，有效遏制城乡之间、 地区之间和校际之间教育差距增大的势头。2007 年，中央政府决定在全国农村全 部免除义务教育阶段的学杂费；并继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书、补 助寄宿生活费。并决定从 2008 年春季学期起，免除城市义务教育学杂费。 2. 公共公共卫卫生与基本医生与基本医疗疗服服务务体制的体制的变变迁迁 改革开放以来，我国医疗卫生体制发生了很大变化。20 世纪 80 年代实行多 种形式的财政分级包干体制以后，医疗卫生事业发展的责任，特别是政府的投入 责任主要由地方财政承担。由于地区间经济发展水平和地方财政收入存在着很 大的差距，使得不少欠发达地区缺乏发展医疗卫生事业的基本能力。20 世纪 90 年代分税制改革以后，中央财力有了很大增强，但尚未形成有效的转移支付制度 ，欠发达地区地方政府财力捉襟见肘。其直接后果是，政府承担医疗卫生经费的 比例有所减少，个人承担费用的比例增大。再加上药品价格和医疗卫生服务价格 上涨偏快，使“看病难、看病贵”逐步成为全社会关注的焦点问题。 我国公共卫生和基本医疗政策的转折点是 2003 年的 SARS 危机。这场危机 集中反映出公共卫生与基本医疗事业发展存在的问题。近年来，政府出台了一系 列政策，对现行的医疗卫生体制进行改革。改革的目标是，加大政府责任，维护 公共医疗服务的公益性质，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。 3.基本社会保障体制的基本社会保障体制的变变迁迁 从 20 世纪 80 年代末开始的社会保障制度改革，以城镇养老保险制度改革、 医疗保险制度改革、失业制度改革为重点，分步推进。 （ （1）基本养老保）基本养老保险险制度。制度。这主要包括城镇职工基本养老保险制度和农村社会 养老保险制度。1997 年，政府决定在全国范围内建立统一的企业职工基本养老保 险制度。2000 年，国务院颁布了关于完善城镇社会保障体系的试点方案，确定 了城镇企业职工基本养老保险制度的基本政策。2005 年 12 月，国务院又发布了 关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，城镇养老保险进一步走向规范化 。 1992 年，民政部制定下发县级农村社会养老保险基本方案，探索在农村建 立“以个人缴费为主、集体补助为辅”的社会养老保险制度。2006 年，国务院在 关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出，“加大公共财政对农村社会保 障制度建设的投入”，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相 配套的农村社会养老保险制度”。目前，一些地方政府正在进行农村社会养老保 险制度改革试点，主要是加大地方财政对农民参加养老保险的扶持力度，探索建 立以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的多元筹集机制和以个人账户为主、 统筹调剂为辅的新型农村社会养老保险制度。 （ （2）基本医）基本医疗疗保保险险制度。制度。这主要是城镇职工医疗保险制度和新型农村合作医 疗制度的建立。1980-1992 年，城镇职工基本医疗保险改革的主要目标是控制医 疗费用的过快增长，主要改革措施是在原有的公费医疗和劳保医疗的基础上引 入医疗费用的分担机制和针对医院加强医疗服务供方费用控制约束两大类。199 2 年以后，城镇职工医疗保险制度改革进入了第二阶段。1994 年，中央政府在镇 江和九江两市进行医改试点。1998 年，我国提出了关于建立职工基本医疗保险 的新方案。之后职工参保人数大幅提高，截至 2007 年底，全国城镇职工基本医 疗保险的参保人数已经达 17983 万人 43。 2002 年 10 月，国务院做出关于进一步加强农村卫生工作的决定 ，明确指出要“逐 步建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度” ， “到 2010 年，在全国农村基本建立起适应市 场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村合作医疗制度” 。从 2008 年开始，各级财 政对参合农民的补助标准提高到每人每年 80 元，并对东部省份按照一定比例给予补助。地 方增加的资金，应以省级财政承担为主，尽量减少困难县（市、区）的负担。 （3）城镇失业保险制度。1986 年 7 月，国务院颁布了国营企业职工待业保险暂行 规定 ，标志着我国失业保险制度的建立。尽管暂行规定是一种范围小(仅限于国营企业)、 层次较低的失业保障制度，但它为劳动制度从计划经济向市场经济过渡创造了条件。1999 年 1 月，国务院发布失业保险条例 ，将参保范围扩大到所有企业和事业单位及其职工， 在功能上坚持失业保险具有保障生活和促进就业的双重功能，建立用人单位、职工和财政 共同负担的筹资机制。 （4）农村最低生活保障制度。2007 年 3 月，全国人民代表大会十届五次会议通过的 政府工作报告提出，年内在全国建立农村最低生活保障制度。同年 8 月国务院发出的 关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知指出:将符合条件的农村贫困人口纳入保 障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民；逐步将符 合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定解决全国农村贫困人口的温饱问题；建立 农村最低生活保障制度以地方政府为主，实行属地管理，中央财政对财政困难地区给予适 当补助。 5.公共就业服务体制的变迁 我国的公共就业服务，发展于 20 世纪 70 年代末 80 年代初，政府提出“三结合”的就 业方针，即劳动者组织起来就业、自谋职业、劳动部门介绍就业。由此，我国的就业体制 和政策开始发生重大转变。 （1）建立以市场为导向的就业机制。1986 年 10 月，国务院颁布了国有企业劳动制度 改革的“四项规定”1，改革企业用工制度，确定了企业用人的主体地位，为结束计划经 济体制下“统包统配”的传统劳动就业制度、开拓以市场取向的新型就业体制提供了政策 依据。1992 年 10 月，我国正式提出培育和发展“劳动力市场” 。1998 年 6 月，政府又提出 “劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针，建立市场导向的 就业机制。 （2）实施积极的就业政策。20002003 年，城镇登记失业人数和登记失业率呈逐年 上升趋势。面对新的就业形势。政府逐步确立了就业优先的政策导向，加大了公共就业服 务的供给力度。一方面，从过去重点关注国有企业下岗职工扩展到为包括农民工在内的所 有社会成员提供公共就业服务；2003 年 9 月，农业部等 6 部委联合颁布了2003-2010 年 全国农民工培训规划 ，强调充分调动一切可以利用的资源，广泛开展农民工培训工作。另 一方面，公共服务就业的形式和手段都比以往有大的调整和改善。 （3）完善劳动力就业的法律保障。2006 年，政府启动了全面推进劳动合同制度实施 的 3 年行动计划，积极开展劳动争议案件处理工作。全国人大常委会审议通过的中华人 民共和国劳动合同法已于 2008 年 1 月 1 日正式实施，该法在保护劳动者就业权益、分类 规范不同劳动用工形式、明确用人单位法律责任、保护用人单位的合法权益、健全劳动关 系协调机制等五方面都有新突破。 三、新阶段基本公共服务制度创新面临的挑战 城乡、区域和社会群体差距，是当前中国发展不平衡的三个主要维度。如何弥合这些 差距，是基本公共服务制度创新的难点和主要挑战。 1.城乡基本公共服务的差距 （1）义务教育的城乡差距。目前，城乡义务教育的主要差距是办学质量，具体反映在 城乡义务教育经费投入、办学条件、教师水平三个方面。 国家教育督导报告 2005显示， 政府对义务教育的生均拨款的城乡之比有所缩小，但是城乡之间的义务教育投入还存在较 大的差距（表 1） 。全国 1/3 以上地区的中小学生均教学仪器设备值的城乡差距继续扩大， 小学生均教学仪器设备值城乡之比为 2.9：1，全国初中生均教学仪器设备值的城乡比平均 为 1.4：12。根据中国教育统计年鉴 2005数据，过去几年，义务教育城乡教师学历水 平均有一定的提高，教师学历合格率的城乡差距在逐步缩小.但教学经验比较丰富的高职称 教师的城乡比例差距仍然很大，而且呈现扩大的趋势。 (2)公共公共卫卫生与基本医生与基本医疗疗的差距。的差距。相关数据显示，城乡在卫生投入、医疗卫生 资源分布和卫生服务等方面还存在较大差距。2006 年，人均卫生总费用城市为1 145.1 元，农村为442.4 元，城市为农村的2.59倍。2006 年与 1990 年相比，城乡每千 人拥有的医疗人员数比率有所缩小，但是城乡每千人床位数比率还在扩大。2003 年第三次国家卫生服务调查发现，城乡卫生服务仍存在较大差距。例如，在产妇 住院分娩率方面，2003 年城市合计