大规模资本进入农业 损害农民利益

大规模资本进入农业 损害农民利益 瞭望新闻周刊记者 李绍飞 2013-09-07 23:03:32 从根本上解决农民增收、农业发展的难题，着力点在于激活农村 自有资本，维护好农民在农业生产中的根本利益。 城市工商资本正大规模进入农业，几乎每一个农业生产的链条都 活跃着资本的身影。但瞭望新闻周刊记者调查采访发现，工商资本 投资经营农业水平参差不齐，目的各异，缺乏有效的引导和规范，个 别地区甚至出现资本通过土地流转，改变耕地用途的现象。 本刊不久前披露的“重庆九龙坡区金凤镇博士农业科技园成别墅 区”的报道即是典型，这一项目租用金凤镇白鹤村 1000 亩土地，计划 修建二层管护房和温室大棚，其中包括 500 亩别墅，目前已经修建了 上百套。 中国社科院农村发展研究所宏观经济室主任党国英接受本刊记者 采访时指出，应对资本进入农业设置明确细致的门槛和标准，相关政 策规范要进一步具体细化，让真正致力于农业发展的组织和个人入场。 中国人民大学农业和农村发展学院、国家发展与战略研究院副教 授仝志辉则担心，大规模资本进入农业领域，几乎占据了农业生产的 全部链条，从个案和具体时间段观察，可能有利于促进农民增收，但 “从长远和全局考虑，它削弱了农民从全产业链条获取利益的能力， 2 导致农户后续自我发展动力和能力不足，不利于农业深层问题的解决” ，他对本刊记者表示。 受访专家指出，要从根本上解决农民增收、农业发展的难题，着力 点在于激活农村自有资本，加强农业综合服务体系的建设，维护好农 民在农业生产中的根本利益。 农民的经营主体地位如何维护 土地资源的异化是人们对于资本入农的普遍担忧。 政策上中国实行最严格的耕地管理制度，但实践中，由于不同地 方土地监管力度的差异、利益纠葛等因素，一些资本以投资参与农业 生产的名义，通过发展旅游农业、生态农业等手段，开发房地产等其 他产业，变相改变了土地用途。 针对上述提及的“重庆九龙坡区金凤镇博士农业科技园成别墅区” 事件，接受本刊记者采访时，农业部农村经济研究中心主任宋洪远说， 政策上不能提倡，资本大量集中农民土地，进行大面积长时间直接租 种行为。 他分析，这是由中国资源禀赋特点所决定的，限于地少人多的现 实国情，资本占据过大面积的土地，将导致大量失地农民出现，反而 达不到资源优化配置的目的。 党国英也认为，不能允许资本直接和农民在“田间地头较量”。他 进一步指出，规模经营要把握好尺度，因地制宜。 “过大规模不一定效 3 益就高，种一千亩的效益可能比种十亩地效益高，但不一定比一百亩 高。 ”他说。 宋洪远强调，在这一过程中要维护农民在农业经营中的主体地位， 不能一个主体取代另一个主体。 就资本投资农业分布领域，尚无权威的全国性调查数据，但从部 分省市的数据分析，目前直接参与农业生产的资本已经是一个比较庞 大的体量。 在农业比较发达的浙江省，2010 年以来工商资本投资现代农业的 资金累计超过 200 亿元，其中投入粮食功能区和现代农业园区的达 到 109.64 亿元。在 2011 年工商资本的 90 亿元投资中，种养业的比例 达到了 47.33%，农产品流通加工占 33.67%、观光休闲农业占 18.9%。 城乡统筹试点区成都市 2012 年工商资本进入农业领域的项目 61 个，投资总额为 172.7 亿元。其中的 21 个项目从事规模化种养业、投 资额度 34.12 亿元。 受访专家指出，尽管今年中央“一号文件”特别指出，鼓励和引导 城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，但由于具体执行 中何为“适合企业化经营”缺乏明确的规定，导致实践中难以对资本形 成有效的规范和制约。 从经济效益出发，目前，资本投资农业更多倾向于蔬菜、水果、花 卉等价值较高的经济作物，造成农业生产非粮化趋势加强。譬如，统 筹城乡综合配套改革走在前列的重庆市，从 2007 年起先后确立了十 4 大城市资源下乡示范项目，但无一涉及粮食生产。 进一步而言，部分受访专家认为，站在农民立场分析，即使资本致 力于加工、销售等生产之外的环节，对于农民增收潜力的挖掘亦不乐 观。 仝志辉说：“农业最赚钱的领域是生产之后的加工、购销、流通等 环节，目前，这些环节的利润基本上是被资本占有了，农户获利的比 例很低，这不利于他们的长远发展。 ” 党国英和仝志辉还有一个共同的担忧，如果当前大规模资本入农 成为一种政绩考核指标，地方政府出于短期政绩需要，则可能和资本 形成利益同盟，这必然损害当地农民长期发展的动力和利益。 农业投资门槛如何细化 诸多现实问题向政策制定者提出了一个严肃的课题，如何有效规 范和引导城市资本进入农业。 宋洪远总结了一些基本原则，其一，在土地流转中，要充分尊重农 民意愿，严禁政府以任何行政命令的方式去推动土地流转，保证农民 的土地承包权;其二，耕地用途不变是发展农业规模经营的前提;其三， 农业规模化经营中，所在地区必须具备规模化经营的条件，包括农业 自然条件、市场销售环境和土地收益状况等。 对此，受访专家认为，要加强对于土地流转的监管，严格落实农 村土地承包法等一系列法律法规，对违法流转土地、改变土地用途 5 等违法行为实施有力的法律制裁。 除此之外，应建立和完善对于投资农业资本的考察和认定，以充 分发挥土地的价值。 “对每一个单个的土地规模经营者而言，经营土地 的规模要按照他们的技术水平、投资能力、经营管理能力而定。 ”宋洪 远说。 但现实中缺乏明确具体的制度设计和法律规范，今年 7 月，由农 业部产业政策与法规司副司长贺军伟等撰写的一份调查报告指出，进 入农业领域的企业身份复杂，涉及房地产、建筑、纺织、电子、医药、 商贸物流、食品加工、运输等多个领域。 报告说，这些企业多数以前对农业并不了解，有的是看到国家对 农业的财政扶持，有的是以为搞农业比其他产业可能容易一些，有的 是基于朴素的农业情结，有的是想到农村“跑马圈地”。 对此，今年“一号文件”提出“鼓励和引导城市工商资本到农村发展 适合企业化经营的种养业”等一系列路径。 专家表示，实践中需要尽快将今年“一号文件”中提出的“探索建立 严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度”规 范化、具体化，为资本入农设立详细的标准，以正确引导和规范现实 中的种种乱象。 上述报告认为，企业准入制度应包括以下几个方面：一是对企业 资质进行审核，查验企业是否具备应有的农业经营能力、资金实力、 技术力量和管理团队等;二是对经营项目进行审核，是否符合产业政 6 策，是否符合当地的产业规划，是否有利于农业安全和生态环境保护; 三是对土地流转等工作进行审核，检查土地流转是否依法有偿自愿， 合同签订是否规范，确保农民权益不受损害;四是对土地利用进行审 核，确保不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。 城市资本入农能否治本 如果在一个更加宏观和长远的背景下分析，一些受访专家认为， 大规模城市资本进入农业，难以从根本上解决“三农”中的深层问题， 尤其是农民职业能力发展和收入增加难题。 仝志辉以为，当前农业商业化和农业产业化主要表现为农产品交 易市场的扩大、龙头企业的出现，这样的农业市场化是将农户边缘化 的，实际上是一种由农户以外的资本力量主导的农业市场化。 这一现实导致分散的农户经济要实现自己的利益存在巨大的困难： 一是由外界资本主导的商业化，使农户与市场对接时必然面对巨额的 外生交易费用;二是在面对龙头企业时，农户处在谈判的弱势地位，无 力通过争取合理价格赢得自身合理利润。这一趋势会不断削弱分散小 农从农业全产业链获取利益的能力，导致后者对于资本的依赖性日益 加大。 梳理国内目前资本与农户合作的形式主要有以下几种，一是通过 政府直接征地，让农民变为市民或农业工人，资本占据土地进行经济 经营;其二，户企合作，农户以土地入股，企业以技术、厂房等入股，实 行保底分红;其三，产业园区模式，企业流转农户土地，支付流转费， 7 农民在园区打工，收入来源于土地租金和劳务性收入;其四，社企合作 模式，农户成立合作社，合作社与企业联合。 审视上述合作方式，农民尤其小农都处于被动地位，难以帮助他 们加入到生产环节之外的加工、销售等利润丰厚的领域，获取足够的 经济回报。 尽管“一号文件”明确指出，推动龙头企业与农户建立紧密型利益 联结机制，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，让农户更多分 享加工销售收益，但是部分受访专家认为，由于在信息、经营、技术等 方面的巨大差距，在大部分地区，分散的小农不具备与大资本公平谈 判的能力。 受访专家同时表示，并不是要否定资本参与到现代农业中来，而 是要鼓励和引导他们投向更加需要和适合的农业领域中去。仝志辉举 例说，可以引导城市资本在农业技术推广、信息化建设等方面发挥优 势。 激活农村资本是正道 从根本上解决现代农业发展难题，推动农民增收，需要新的思路。 在仝志辉看来，解决当下“小生产和大市场之间矛盾”的核心目标 是在市场环境下确保农民基于从事农产品种植和销售而获得社会平 均利润，可以持续进行农产品生产，从而确保农民收入增加和社会对 农产品的需求得到满足。而实现这一目标，下一步改革的核心在于如 何更好地促进农户经济的组织化。 8 他建议，现实之策在于激活农村自有资本，建立和完善农业综合 服务体系，为农民主导农业生产全产业链条奠定坚实基础。 “农村缺乏资本的主要原因在于农村大量的资金、资源、资产，未 能完全提供给农民、农业，甚至还有外流。多数农村地区，仅是农户储 蓄就有很多，但就是没有合理的金融体系使其用于服务三农。 ”仝志辉 说， “现在我们引导甚至鼓励资本大规模下乡，是没有找准根本原因。 ” 在他看来，当务之急是建立和完善农村合作金融体系，让农村自 有资本发挥出应有的力量，同时，把农业综合服务体系完善起来，为 农民在生产、加工、销售等环节提供全方位服务和支持。 从中国农村经济体制改革的目标层面来看，受访专家指出， “坚持 和完善家庭承包制基础上的统分结合的双层经营体制”，一直被作为 农村基本经营制度，但在政策和实践中往往直接被理解为家庭承包制。 如今，在家庭承包制已经确立的背景下， “完善”的重点应该放在“统”的 经营层次。并且，不能笼统地把现在被划入农村社会化服务体系的多 元主体都叫做统一经营层次，因为它们之间有竞争，