大力推进生态文明建设

大力推进生态文明建设，实现绿色循环低碳发展 王学军 浏览字号： ：大 中 小 来源： 中国人大网 2013 年 9 月 27 日 尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员： 大家上午好！非常荣幸有机会向各位领导汇报我对于推进生态文明建设的一些思考和认识， 请各位领导批评指正。 一、深入理解生态文明的内涵及其在当代的意义 （一）生态文明概念的起源、内涵和发展 生态文明是人类社会与自然界和谐共处、良性互动、持续发展的一种文明形态，它的核心 问题是正确处理人与自然的关系，要求尊重自然、顺应自然和保护自然，与自然界和谐相 处。生态文明实质上就是要以能源资源、生态环境承载为基础，以自然规律为准则，以可 持续发展为目标，建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。生态文明也是一种历 史范畴，它是工业文明发展到一定阶段的产物，是人类对传统工业文明带来的生态环境危 机深刻反思的结果，是要在更高层次上实现人与自然、人与人的和谐，实现绿色循环低碳 发展。 生态文明与绿色发展、循环发展、低碳发展、节能减排、环境保护等概念的关系非常紧密。 生态文明是一种文明形态，也是一种理念，绿色循环低碳发展是生态文明理念的基本内涵， 也是实现生态文明的主要途径。这里绿色发展从广义上说涵盖节约、低碳、循环、生态环 保、人与自然和谐等内容，从狭义上说，绿色一般表示生态环保的内涵；循环发展就是通 过发展循环经济，提高资源利用效率，其基本理念是没有废物，废物是放错地方的资源， 实质是解决资源可持续利用和资源消耗引起的环境污染问题；低碳发展就是以低碳排放为 特征的发展，主要是通过节约能源提高能效，发展可再生能源和清洁能源，增加森林碳汇， 降低能耗强度、碳强度以及碳排放总量，实质是解决能源可持续问题和能源消费引起的气 候变化等环境问题。只有在经济建设和社会发展的各个方面充分考虑自然资源和生态环境 承载能力，推动城乡建设和生产、流通、消费各环节的绿色化、循环化、低碳化，大力推 进节能减排，实施循环经济，加大环境保护力度，加快生态修复保护，才能有效促进生态 文明建设。 从人类发展大的历史背景看，近代以来人们对生态文明的追求，是人类社会发展的必然选 择。在原始社会，人与自然维持着以人对自然的完全被动服从为特征的天人混沌一体的共 存关系。我们的祖先自古以来就有关于生态问题的理念和实践，例如， “天人合一”等观点 都强调人与自然的和谐相处。这些观点是我们祖先在探索人类生态文明道路过程中留下的 闪光足迹，对我们今天认识生态文明仍然有启发和参考价值。在农业社会，由于规模和能 力的原因，人与自然维持着以局部性、阶段性不和谐但整体相对平衡为特征的融洽关系。 18 世纪中叶开始的工业革命使人类社会进入了工业文明，工业化在给人类带来巨大物质财 富的同时，也给人类带来了沉重的资源环境代价。20 世纪 30 年代后，工业革命带来的各 种问题集中爆发，屡屡发生环境污染和生态破坏事件，特别是有名的八大环境公害事件， 引发人类对工业文明弊端的反思。1962 年，美国生物学家卡逊发表了寂静的春天 ，指 出生态环境问题如不解决，人类将生活在“幸福的坟墓”之中。1972 年，罗马俱乐部发表 增长的极限 ，警示人口与经济的快速增长、资源的快速消耗和环境污染将使地球的支撑 能力达到极限。同年 6 月，首次人类环境会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开，提出了“只有 一个地球”的口号，通过了著名的人类环境宣言 ，成为世界环境保护的历史转折点。它 认为环境问题不仅仅是环境污染问题，还应该包括生态破坏问题，并把环境与人口、资源 和发展联系在一起，提出从整体上协调发展来解决环境问题。1987 年世界环境与发展委员 会发表我们共同的未来的报告，第一次提出可持续发展的理念，指出，可持续发展是 既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。1992 年在巴西里 约热内卢召开了联合国环境与发展大会，发布了里约环境和发展宣言和21 世纪议程 ，认为全球环境问题对人类生存与发展已构成现实威胁，要求改变不可持续的增长方式和 消费方式，走可持续发展道路。2012 年在巴西举办的“里约20”峰会上，发表了我们 期望的未来成果文件，提出世界各国“再次承诺实现可持续发展，确保为我们的地球和 今世后代，促进创造经济、社会、环境可持续的未来” 。随着人们对可持续发展认识的逐步 深入，各主要国家都加快转型，进一步凝聚了绿色循环低碳发展的共识。 我国对于经济发展、资源约束和生态环境相互关系的认识也是在逐步深化之中的。1983 年 国务院召开的第二次全国环境保护会议将环境保护确立为国家的一项基本国策，明确了 “预防为主、防治结合” 、 “谁污染、谁治理”和“强化环境管理”三大环境保护政策。 1993 年，在全国第二次工业污染防治工作会议上，提出工业污染防治必须实行清洁生产。 1994 年，国务院发布中国 21 世纪议程 ，提出实施可持续发展战略。2002 年 10 月，江 泽民同志在北京召开的全球环境基金第二届成员国大会上指出：“只有走以最有效利用资 源和保护环境为基础的循环经济之路，可持续发展才能得到实现” 。2006 年，国务院提出 加快实现三个转变，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；从环境 保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；从主要用行政办法保护环境转变为 综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，并把建设资源节约型、环境 友好型社会作为经济社会发展的重大战略任务。在党的十七大上，胡锦涛同志提出建设生 态文明，并作为实现全面建设小康社会目标的新要求，把建设资源节约型、环境友好型社 会写入了党章。 （二）十八大以来我国对生态文明建设的新探索 党的十八大是我国建设生态文明的一个新的里程碑。十八大报告指出：“建设生态文明， 是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系 统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文 明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程” 。 从党的十七大首次提出生态文明概念，到十八大将其作为战略任务，提出五位一体的总体 布局，不但对生态文明的理解达到了一个更深的层次，而且对生态文明的重视也达到了一 个前所未有的高度。 在五位一体总体布局中，经济建设是中心和基础，政治建设是方向和保障，文化建设是灵 魂和血脉，社会建设是支撑和归宿，生态文明建设是根基和条件，它们相辅相成、相互促 进，共同构筑起中国特色社会主义事业的全局。特别需要注意的是，生态文明建设是其他 建设的自然载体和环境基础，并渗透、贯穿于其他建设之中而不可或缺，一切发展建设都 应以不损害生态环境为底线。 十八大报告要求树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，提出了节约优先、 保护优先、自然恢复为主的方针，体现了新的主流价值观。在生产力布局、城镇化发展、 重大项目建设中充分考虑资源环境承载能力的要求，实现人与自然和谐发展，丰富了科学 发展观及社会主义核心价值体系的内涵，代表了新的价值取向。 十八大报告提出了生态文明建设的三个标志性特征：绿色发展、循环发展、低碳发展，既 体现了生态文明建设的基本内涵，也明确了推进生态文明建设的基本途径和方式，这也是 加快转变经济发展方式的重点任务和主要内涵，标志着推进绿色循环低碳发展，成为加快 生态文明建设的重要抓手和着力点。 习近平总书记最近在致生态文明贵阳国际论坛 2013 年年会的贺信中指出：“走向生态文明 新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。中国将按照尊重 自然、顺应自然、保护自然的理念，贯彻节约资源和保护环境的基本国策，更加自觉地推 动绿色发展、循环发展、低碳发展，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、 社会建设各方面和全过程，形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、 生活方式，为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境。 ” （三）推进生态文明建设的意义 1.推进生态文明建设是实现中国梦的时代抉择 实现中华民族伟大复兴的中国梦，就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福。 “中国梦” 非常宏大，但中国梦离每个普通老百姓的生活又很近：每天喝上干净的自来水，呼吸新鲜 的空气，沐浴温暖的阳光，吃上放心的食品，安居乐业就是老百姓心中的“梦” 。没有天蓝 地绿水清的美丽中国，民族复兴的任务难言实现，人民群众的生活难言改善。我国正处于 中等收入向高收入阶段迈进的关键时期，要顺利跨越“中等收入陷阱” ，只有切实加强生态 文明建设，不断改善生态环境，才能以实际效果取信于民。 2.推进生态文明建设是保持我国经济持续健康发展的迫切要求 发展是解决一切问题的重要前提，但发展不等于简单的增长，我们需要高质量的增长，更 需要可持续的发展。我们没有权利为了满足我们这一代的需要，剥夺子孙后代满足他们需 要的权利，更不能让子孙后代承担我们过度使用资源和破坏环境的恶果。只有大力推进生 态文明建设，在发展经济的同时，把资源环境生态利用好、保护好，才能维护资源环境对 人类的长远供养能力，使后代具有生存和发展的公平机会。 3.推进生态文明建设，关系到有效破解发展中面临的资源约束 资源是实现我国全面建成小康社会的物质基础，要实现 13 亿人口的全面小康，对资源的需 求是很大的。我国人口众多，资源相对不足，很多重要资源人均占有量低于世界平均水平。 改革开放以来，随着我国工业化、城镇化快速发展，以及发展方式粗放，消耗大、浪费多， 能源、资源供给矛盾变得十分突出，对外依存度不断升高。 国内外实践证明，推进生态文明建设中的许多行之有效的措施，都有助于破解我国所面临 的资源约束。例如，废弃商品和废料中可循环利用的金属、玻璃、塑料、橡胶等资源，被 形象地称为“城市矿产”或“城市矿山” 。在发达国家，开发城市矿产已经成为一个新兴的 朝阳产业，美国开发利用的城市矿产资源每年的销售额高达 2360 亿美元。浙江宁波某公司 每年从废弃金属、电器中回收再生铜 45 万吨制成铜制品，而国内某大型铜矿一年产量也就 是 50 万吨左右。 4.推进生态文明建设是解决我国面临的生态环境问题的根本途径 发达国家一二百年工业化过程中分阶段出现并逐步解决的生态环境问题在我国快速发展的 30 多年里集中显现，呈压缩型、复合型特点，增加了治理和修复的难度和复杂性。水、土 壤、空气污染等问题尚未得到根本遏制，森林生态系统质量不高，草原退化、水土流失、 土地沙化、地质灾害频发、湿地湖泊萎缩、地面沉降、海洋污染等问题十分严峻。推进生 态文明建设，核心就是保护环境，改善生态环境质量。因此，大力推进生态文明建设，是 从根本上解决我国面临的生态环境问题的核心途径。 5.推进生态文明建设，关系到我国应对气候变化能力的不断提高 由于国家大、人口多，加之经济高速发展以及以煤为主的能源结构，我国的温室气体排放 总量大、增速快。目前，应对气候变化已经成为全人类的共同任务，我们必须同国际社会 一道积极应对气候变化，在督促发达国家承担历史责任的前提下，承担起相应的责任和义 务。推进生态文明建设的一系列措施，可以有效控制温室气体排放，更好地彰显我国作为 负责任发展中大国的形象，增强我国在国际事务中的话语权和影响力。 二、国内外生态文明建设的实践 （一）国外推动生态文明建设的实践和启示 尽管各国所采用的名词不同，但在推进生态文明或相关的工作中都采取了大量行之有效的 措施，这些有意义的生态文明实践很值得我们借鉴。 美国在生态环境领域采取的措施非常广泛，例如环境税、生态补偿、排污权交易等等。针 对露天采矿可能导致的生态破坏问题，1977 年美国通过的露天矿矿区土地管理及复垦条 例规定，矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的，其抵押金将被用于资助 第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金， 这些措施对于矿区生态恢复发挥了重要作用。排污权交易最早在美国实施，1990 年推出的 二氧化硫排污权交易政策，有效地促进了二氧化硫减排。在能源战略上，美国通过财政手 段鼓励可再生能源的开发和利用，同时通过政策倾斜来鼓励节能。美国前总统布什在 2005 年签署了2005 能源政策法案 ，鼓励购买和使用太阳能设备。该法案规定，太阳能发电 企业享受“投资税收抵免” ，私人房主在购买太阳能热水系统和光电设备时，其所付金额中 前 2000 美元的 30%可从当年的联邦个人所得税中扣除。 大气污染曾经是美国面临的一个很棘手的问题。洛杉矶光化学烟雾事件就是一个很典型的 例子。面对严重的环境污染和广大居民的压力，当地政府采取了一系列综合性措施，控制 机动车污染，1980 年到 2010 年间，机动车行驶里程数增加了 96，能源消费量增加了 25，但同期主要大气污染物排放量却降低了 67。 德国在第二次世界大战之后，主要依靠重工业和制造业的发展来恢复经济，因此给河流、 空气等带来严重污染。德国政府引入并实施了强制性的污染控制政策，上世纪 80 年代后开 始从强制性的控制慢慢向预防和合作的方向转变。在德国，循环是一种社会责任，1996 年 提出的物质闭路循环与废弃物处置法把资源闭路循环的思想推广到所有生产部门，强 调生产者对产品的整个生命周期负责。目前，废弃产品处理成为德国经济的支柱产业，创 造了大量就业机会。 日本自然资源极度缺乏，但它却是一个资源消费大国。为了摆脱困境，多年之前，日本就 开始寻找新的经济发展模式。1993 年，日本颁布和实施了环境基本法 ，明确了日本环 境保护的基本方针，并将污染控制、生态环境保护和自然资源保护统一纳入其中。2000 年 日本颁布了建设循环型社会基本法 ，该法旨在建立一个“最佳生产、最佳消费、最少废 弃”的循环型社会，实现由大量生产、大量消费、大量废弃的经济体制转为资源循环型经 济体制。为了促进环境友好型商品与服务的销售，推进资源再生利用，日本还分别制定了 绿色采购法和资源有效利用促进法 。 （二）我国的生态文明实践 过去的几十年里，我国已经初步建成了适应中国需要的资源和生态环境法律法规、管理和 政策体系，也投入了大量资金，生态文明建设实践取得了显著成绩。1979 年，我国第一部 环境保护法中华人民共和国环境保护法（试行） ，建立了环境影响评价、 “三同时”和排 污收费三项制度。1989 年，又增加了环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、 排放污染物许可证制、污染集中控制和限期治理等新的五项制度，同年，七届全国人大常 委会第十一次会议通过环境保护法，确立了环境保护法律规范框架。 进入新世纪后，我国更加强调在实践中采取综合管理措施解决资源与生态环境问题，更加 强调建立相关的制度以及利用市场机制推进生态文明建设。节能减排、清洁生产、循环经 济等手段广泛得到应用， 土地管理法 、 环境影响评价法 、 节约能源法 、 可再生能源 法 、 清洁生产促进法 、 循环经济促进法等都发挥了重要作用。 近年来，我国在生态文明建设的实践工作中不断取得新的进展，在强化指标约束、调整产 业结构、依靠技术进步、突出重点抓手、加大财政投入、完善政策机制、加强监督管理、 动员全民参与等方面取得了一系列成功的经验，在节能减排、提高资源利用效率、改善生 态环境质量、应对气候变化等方面都实现了一定的突破。 “十一五”时期，我国第一次将单位国内生产总值能耗降低 20左右、主要污染物排放总 量减少 10确定为国民经济和社会发展的约束性指标，同时，对外承诺到 2020 年单位国 内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 4045，非化石能源占一次能源消费总量的 比重达到 15左右。经过全国上下艰苦努力，实现了“十一五”规划纲要确定的节能 减排目标任务。 “十一五”期间，我国在环境质量改善以及生态保护和建设方面取得了一定进展。例如， 2010 年与 2005 年相比，七大水系好于三类水质的比例提高 14 个百分点以上，全国城市空 气二氧化硫平均浓度下降 26.3%。2010 年，森林覆盖率达到 20.36%，退牧还草工程区的牧 草产量和质量大幅提高，湿地、荒漠、海洋生态系统及生物多样性得到一定程度的保护和 恢复。 “十一五”期间，我国通过节能提高能效累计减少二氧化碳排放 14.6 亿吨，非化石能源比 重增加 1.8 个百分点，适应气候变化能力逐步提高，加之积极参与国际谈判，有效地维护 了我国核心利益和负责任大国的形象。 去年以来，国务院先后制定发布了“十二五”节能减排综合性工作方案、控制温室气体排 放工作方案，以及“十二五”节能减排规划、城镇生活污水垃圾处理规划、节能环保产业 发展规划、国家环境保护规划、循环经济发展战略及近期行动计划等，为进一步加强生态 文明建设、推进绿色循环低碳发展奠定了坚实的政策基础。 三、生态文明建设方面存在的问题及其原因 （一）生态文明建设与经济发展和资源约束状况不够协调 生态文明建设方面存在的问题很大程度上是经济活动带来的，尽管改革开放 30 多年来我国 经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，但发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然 突出。我国仍处于工业化快速发展阶段，经济快速增长、产业结构中重化工业比重很大、 一次能源结构以煤炭为主、产能严重过剩，这些都是阻碍生态文明程度提高的重要原因。 例如，从能耗看，目前我国单位国内生产总值能耗约为世界平均水平的 2.5 倍，主要工业 产品能耗比国外平均水平高 1020以上，2011 年石油对外依存度已达 56.7。从水耗看， 我国单位水耗的国内生产总值仅为世界平均水平的 1/3。2011 年我国国内生产总值占世界 的 10多，但消耗了全球约 20的能源、47的铁矿石、45的钢、40的铝、38的铜。 更关键的问题是，我国正处在工业化、城镇化和农业现代化快速发展的历史阶段，未来一 个时期内，能源资源的需求还将刚性增长，这些问题解决不好，必将成为实现“中国梦” 的最大障碍和硬约束。 （二）经济活动的空间布局不够合理 我国的人口分布、经济活动分布、资源条件、生态环境承载力等都具有明显的空间特征， 但目前尚未形成与人口、经济、资源、生态环境相协调的国土空间开发格局。由于先天因 素以及盲目开发等问题，一些地区生态系统功能严重退化，有些地区已经接近或超过生态 环境承载能力的极限。特别需要指出的是，由于无序开发，很多地区都按照一个模式招商 引资、大上工业项目，一些落后地区大量承接高耗能、高污染产业转移，导致产能过剩、 产业趋同、资源浪费，加剧了空间布局的不合理性。一些重点生态功能区，由于不合理开 发造成生态产品生产能力严重下降，生态功能逐步退化。 （三）生态环境形势严峻，气候变化问题突出 目前我国生态环境形势仍十分严峻。污染物排放总量居高不下，环境质量状况堪忧。除生 产领域产生的环境问题之外，服务业和消费领域造成的污染逐步加重，新型、复合型大气 污染问题（如 PM2.5 问题）逐步显现，重点流域、湖泊水污染不容乐观，地下水污染蔓延， 土壤污染问题凸显，区域性环境健康问题日益显现。以空气污染为例，2011 年 11 月，世 界卫生组织公布了首个空气质量数据库，在全球 91 个国家和地区首都城市和人口超过 10 万的近 1100 个城市中，中国最好的城市是海口，排名 830 位，北京排名 1053 位。今年 1 月份，我国从东北、华北到中部乃至黄淮、江南部分地区，出现大范围、长时间严重雾霾， 影响面积 130 多万平方公里，受影响人口达 6 亿。 生态系统退化是另一个面临的严重问题。森林生态系统质量不高，稳定性差，全国近 80% 以上草原出现不同程度的退化，水土流失面积占国土总面积 37，沙化土地面积占国土总 面积的 18，农田质量下降，生态灾害频发。生物多样性锐减，濒危动物达 258 种，濒危 植物达 354 种，生态系统缓解各种自然灾害的能力减弱。 我国是最易受气候变化不利影响的国家之一，各种极端天气事件多发，造成重大损失。近 年来我国温室气体排放总量大，增速快，人均排放量不断攀升。2009 年我国已成为世界第 一排放大国，是欧盟和美国排放总和的 75，人均碳排放已接近欧盟的水平，温室气体减 排压力巨大。 值得注意的是，近年来我国出现了一系列严重环境污染事件和生态破坏事件，对人民生活 质量的提高、实现现代化的进程产生严重不利影响。部分地区社会和公众对生态环境状况 存有不满情绪，由环保和生态问题引起的突发事件和群体性事件明显增多。 （四）法律法规、制度和政策体系有待完善，投入尚待提高 虽然我国已经初步形成了有中国特色的比较完善的生态环境法律法规体系，但还存在着一 系列问题，如重授权性规定，轻责任性规定；程序性规定不足、不清、不细；行政执法和 司法衔接不足，处罚力度偏轻等。此外，由于法律以及管理体制的问题，各部门的职能广 泛存在交叉现象， “多龙”治理生态环境问题，低效率、不作为、不合作、不协调、执法不 严的问题十分突出。而且执法的行业、地区不平衡现象也广泛存在，导致形成“环保逆淘 汰”现象。 有关生态文明制度建设还有很长的路要走。例如，目前地方政府和各个部门的官员绩效考 核还是侧重于 GDP 等指标，对环境等指标关注不够，缺乏有效的针对政府部门和行政官员 的环境保护责任制。 尽管目前在财政、税收、价格、金融等方面已经出台了很多有利于生态文明建设的政策， 但缺乏系统的考虑，政策间的相互衔接和协调不够，短期的非市场性行政干预手段比较多， 市场机制的应用比较少。与环保相关的税种对环境保护的调节力度不够，金融对环境保护 建设的支持有待加强，基本环境公共服务供给不足，效率也不高。 一定数量的投入是建设生态文明的重要基础。目前的问题，一是投入总量不足。与发达国 家相比，我国的生态文明建设投入总量还比较低，还有很大的增长余地。考虑到我国生态 环境欠账比较多，近期在投入上应有一个较大规模的增长才能扭转当前的恶化趋势。二是 投入效率不高，有限的投入在使用上存在很多问题，建设前缺乏详细的成本效益分析，建 设后很多设施不运行，使资金的使用效率大打折扣。三是政府投入多，社会投入少，缺乏 有效的社会资金引导机制。 四、进一步推动我国生态文明建设的若干建议 党的十八大报告明确提出，到 2020 年，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。 主体功能区布局基本形成，资源循环利用体系初步建立。单位国内生产总值能源消耗和二 氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少。森林覆盖率提高，生态系统稳定性 增强，人居环境明显改善。这为我国生态文明建设确立了明确的目标。这里，就进一步推 动我国生态文明建设提出若干建议： （一）实现指导思想的转变 开展生态文明建设，实现绿色循环低碳发展的目标，必须实现指导思想上的转变。要实现 从数字减排到以质量改善为纲的转变，从浓度控制到总量控制的转变，从末端治理到全过 程管理和风险防控的转变，从单纯考虑生态环境治理到与节能减排、优化国土空间格局、 产业结构调整等结合起来转变。 要坚持在发展中保护，在保护中发展的基本要求。发展是解决我国所有问题的关键，保护 则是实现可持续发展的关键，两者同等重要。要坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的基 本理念。把人类活动控制在自然能够承载的限度之内，给自然留下休养生息、恢复元气的 空间，实现人与自然的和谐。 生态文明建设千头万绪，要分清轻重缓急，确定解决问题的路线图。要一手抓当前群众反 映最为强烈的大气、水和土壤等污染问题以及生态环境恶化问题，争取早见成效；一手抓 生态文明建设的长效机制，全面系统地统筹推进。要设定不可逾越的底线，防止出现生态 环境不可逆恶化和人民群众健康受到严重威胁的情况。资源和能源消耗要设定上限，污染 物排放要设定上限，生态环境质量要设定红线。 （二）加强顶层设计 顶层设计对于推进生态文明建设意义重大。随着我国经济社会建设的不断发展，影响生态 文明建设的因素也越来越复杂、积累的深层次矛盾问题越来越多，如何避免“头痛医头脚 痛医脚” ，从源头上化解积弊，在重点领域取得突破，在战略层面上必须要有“顶层设计” 。 推进生态文明建设，需要通过顶层设计，形成有利于生态文明建设和五位一体建设的法律 法规体系、管理体制和政策体系。要对政府和市场做更加准确的定位，要避免市场失灵和 政府失灵，要减少政府行为的盲目性，降低生态文明建设的风险与成本。 近期，为了认真贯彻落实党的十八大关于大力推进生态文明建设的重大战略部署，做好生 态文明建设顶层设计，国家发展改革委等部门向中共中央和国务院提出了加快推进生态文 明建设的意见。应加强顶层设计与地方实践的结合，开展“生态文明先行示范区”创建等 活动。 当然， “顶层设计”也需要有自下而上的动力，要通过社会各个利益群体的互动，让地方、 社会及各个利益相关方都参与进来，使顶层设计更能符合生态文明建设的要求。 （三）优化国土空间开发格局，提高城镇化的集约智能绿色低碳水平 我国人口众多而平原较少，要根据我国国土空间多样性、非均衡性、脆弱性特征，科学布 局生产空间、生活空间、生态空间，按照经济效益、社会效益、生态效益相统一的原则， 完善区域发展政策，合理控制开发强度，调整优化空间结构，实现生产空间集约高效、生 活空间宜居适度、生态空间山清水秀。 落实全国主体功能区规划 ，逐步建立和完善与之相配套的法律法规和政策。以主体功能 区为依据，实行差别化的产业准入、环保标准等，加快形成人口、资源、环境相协调的国 土空间开发格局，要通过采取合理的生态补偿机制以及绩效评价制度等，扩大生态绿色空 间。 城镇是消耗能源资源、排放污染物和温室气体的主体，要把生态文明建设融入新型城镇化 发展的全过程，从编制规划到建设管理的全过程、各方面，都要融入生态文明理念，形成 功能定位明晰、产业布局合理、体现区位优势特色、与资源环境承载能力相适应的城镇化 格局。 （四）实现生产方式的变革 资源环境问题是与经济发展方式相伴随的，传统的大量生产、大量消费、大量排放的粗放 型发展方式，必然结果是资源环境约束加剧。只有实现生产方式的变革，才能从根本上缓 解经济增长与资源、环境之间的矛盾，减少资源消耗过度和污染排放问题。 要推行绿色循环低碳的生产方式，推动各行各业按照节约资源、保护环境的要求实现生产 方式的根本转变，工业生产要彻底抛弃高投入、高污染的粗放式增长模式，持续推动节能 减排。农业生产要积极发展生态农业和有机农业，降低水、土地、农药、化肥的投入，改 善农业生态环境。 优化产业结构是现阶段推进节能减排，建设生态文明的根本措施之一。要大力发展服务业 和战略性新兴产业，提高其在国民经济中的比重。要抑制高耗能、高排放行业过快增长， 加快淘汰落后产能，推动传统产业改造升级。要调整能源消费结构，促进产业结构优化升 级。 节能环保产业可为生态文明建设提供物质技术基础和产业支撑，也可提供绿色就业机会， 形成新的经济增长点。我国节能环保产业发展空间很大。据测算， “十二五”期间，我国技 术可行、经济合理的节能潜力超过 4 亿吨标准煤，可带动上万亿元投资。环保投资需求高 达 3.4 万亿元。 促进资源循环利用是建设生态文明的有效途径。要积极探索具有中国特色的循环经济发展 模式，围绕提高资源产出率，遵循“减量化、再利用、资源化，减量化优先”的原则，坚 持政府推动、企业实施、公众参与相结合，健全激励约束机制，构建循环型产业体系，推 动资源再生利用产业化，促进循环经济形成较大规模。 要大力推行清洁生产。从源头上加强清洁生产，减少污染物排放。除工业企业外，还应实 施全方位的清洁生产，包括农业以及服务业。 （五）实现生活方式的变革 实现生活方式的变革是生态文明建设的必然要求。人的消费方式不但会对资源环境产生直 接影响，同时也会通过消费需求间接影响生产方式。因此，实现生活方式的变革意义十分 重大。 要大力弘扬生态文明理念，加强生态文明宣传教育，营造良好的舆论和社会氛围，增强全 民节约意识、环保意识、生态意识，使节约资源和保护环境成为主流价值观。落实党中央 “厉行节约、反对浪费”要求，在衣食住行游等各方面，加快向简约适度、绿色低碳、文 明健康的方式转变，反对各种形式的奢侈浪费、讲排场、摆阔气等行为。运用价格等多种 手段鼓励购买绿色低碳产品，使用环保可循环利用产品，减少使用一次性用品，限制过度 包装。 （六）建立完善的生态文明法律法规体系 为推进生态文明建设，需要实行最严格的制度，实施最严密的法制，为生态文明建设提供 可靠保障。要以生态文明建设为导向修改完善现有法律法规，清理与生态文明建设相冲突 或不利于生态文明建设的法律、法规或条文，加快完善生态环境、土地、矿产、森林、草 原等方面保护和管理的法律制度，研究制定生物多样性保护、土壤污染防治、核安全等法 律法规。解决法律之间相互冲突、脱节、重复、罚则偏软等问题，增强法律法规的可操作 性。 在完善法律法规时，要侧重解决几个关键问题：（1）明确执法机关的责任，在出现问题时， 知道由哪些部门和哪些人负责，该怎么做，做不好的后果是什么；（2）强化、细化程序性 规定，减小地方自由裁量权；（3）完善行政执法与司法的衔接；（4）出现问题时，除了 惩罚相关单位，还要追究其法人和责任人的责任；（5）要强化对服务业和消费领域环境问 题的规范，增加相应的条款，特别是要把生产者责任延伸制度引入环保法律。 （七）推行以绩效考核改革为核心的体制改革，加强政策支持 建立科学规范的绩效考核制度，是确保实现绿色循环低碳发展目标的重要基础和制度保障。 要按照生态文明建设的要求，将生态文明指标体系纳入地方各级党委政府考核体系，建立 责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须坚决追究其责任。 为使得这一新的绩效考核体系发挥其作用，需要在有关的法律法规和三定方案中给出详细 的规范，使之成为一个可操作的绩效考核体系，这一体系包括绩效考核指标、监测监督办 法、实施程序、奖惩措施等内容。要根据不同区域主体功能定位、不同部门的责任定位， 实行差别化的评价考核制度。 近年来，结合节能减排工作，我国已经形成了一些目标责任要求。应认真总结这方面的经 验和教训，为建立更完整的生态文明绩效考核制度提供帮助。 要针对资源与环境问题的新特点，提出全面的体制改革方案，强化节能减排综合协调机制 的作用，充分发挥科技创新对生态文明建设的支撑作用，强化政策合力。要加快推进区域 联防联控，建立健全区域总量控制、重大项目区域会商、区域联合执法或异地交叉执法、 区域环境信息共享及公开等制度。 要健全市场机制和经济政策。加强税收体制的绿色改革，除传统的收入筹集性税外，增加 具有资源、环境调节作用的税收的比例，以实现税收中性条件下的税收绿色化，形成有利 于资源节约和环境保护的税收体系。改革消费税，将目前尚未纳入消费税征收范围，不符 合节能、低碳、环保要求的产品纳入消费税征税范围，抑制其消费。改革增值税和企业所 得税，增加对利用节能、低碳、环保类原料的优惠。改革资源税，提高稀缺性、高污染和 高能耗矿产的资源税税负，并适当增加资源税目，增强其对资源环境的调节作用。 要鼓励绿色信贷，发展环保产业创投基金，完善市政公共事业债券。增加基本环境公共服 务，形成多元化的投融资渠道。 在价格政策方面，要研究提出资源环境价格改革措施，包括差别化电价、水价等政策措施 及具体的推进方案。建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源 有偿使用制度和生态补偿体制，促进生态环境外部成本内部化。 （八）确定合理的投入水平，提高投入效率 由于我国