目前离任经济责任审计的问题及对策

目前经济责任审计的问题及对策目前经济责任审计的问题及对策 云浮市云城区审计局 岑艳丽 廖文华 经济责任审计工作，对于我们来说是一个全新的领域，从 1999 年中办、国办的两个暂行规定一直到新的审计法确定 经济责任审计的法律地位，经济责任审计走的是一个从规定到 法律而不断完善的过程。通过多年的实践，经济责任审计在健全 领导干部监督管理体制，加强党风廉政建设，提高党的执政能力， 推进依法行政，从源头上预防和治理腐败等方面都发挥了重要 的作用。通过实践，亦在审计工作中，发现现在的经济责任审计 仍存在着一些亟待解决的问题，这些问题如不能得到较好的解 决，势必会对阻碍经济责任审计工作的顺利发展。 一、当前当前经济经济责责任任审计审计存在的存在的问题问题 （一）对经济责任审计的定位问题存有模糊认识。经济责任 审计是审计机关和审计部门利用审计手段从财政、财务收支角 度认定领导干部的经济责任，但并不是认定领导干部的全部经 济责任。经济责任审计具有局限性，审计结果只能作为考核任用 干部的参考依据，这是非常明确的。但在有的审计部门对经济责 任审计的定位问题还存在着模糊认识，出现了两种倾向： 1过于强调审计结果的局限性，对审计内容不做深入细致 的研究，审计过程中只偏重于审计与财政、财务收支有关的经济 2 责任，对一些与财政、财务收支有关的经济活动缺乏监督力度， 审计风险很大。譬如说宏观经济责任和微观经济责任未能全盘 考虑，宏观经济责任主要考核国民生产总值、物价与消费指数、 社会商品零售总额、劳动就业、资币投放与回笼等经济指标；微 观经济责任则指对本地、本部门或本单位能通过会计核算反映 的国有资产及其经营活动所应承担的经济责任。 2对审计结果的局限性认识不充分，对领导干部的经济责 任面面俱到地去评价，对一些没有查深、查实的问题盲目定论。 （二）离任审计的突击性、无计划性和时间上的滞后性。审 计法第二十五条和中办、国办的两个暂行规定都明确规定， 领导干部、企业领导人员任期届满，或者任期内办理调任、转任、 转岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。 但从实际操作情况看，领导干部进行的绝大多数离任审计项目 几乎都是先离任，后审计。这就很容易造成出现以下的情况： 1审计对象不在场，一些与其相关的审计事实较难确认。许 多情况需要了解询问其本人，但由于其不场，且其本人认为审计 人员是故意捉其痛处，因而思想上有对抗性意识，采取不理不睬 的态度，往往对审计工作的时间和精力造成了不必要的浪费。 2审计对象的不配合，审计对象属提升或平调职务的，对离 任审计工作比较重视，能积极配合，而且态度较好；但审计对象 属作为非领导职务安排或调出的，对离任审计工作不够重视，态 度不积极或消极，有的不提供“述职报告”，或给审计组设置障碍。 3 还有一种情况是对升迁或相对职务高于审计机关负责人的人员 的经济责任审计，这种情况，除法院院长和检察院检察长经上级 审计机关授权委托，其他的并没有具体规定如何操作。譬如一个 县（区）正科级干部新任的职务是当地党委政府的副处级领导干 部，按目前的制度审计部门也应去审，但由于存在直接的领导与 被领导关系，往往审计部门处于一个尴尬的境地 。 3审计结论难以落实。离任审计是对原任领导经济责任的 鉴定、评价，其审计结论也有利于新任领导掌握单位的情况。但 目前的领导干部离任审计大多在完成审计报告后就结束了，对 审计结论流于落实，没有注重实效，落实责任。新的领导存在着 前任领导的经济责任与自己无关，自己不愿得罪别人的心态，审 计结论沦为形式主义。 4不利于被审计对象吸取经验教训，因为是先离任后审计， 一些被审计对象未经审计另就他任，无法听取对其任期中经济 责任经验与教训的评价，就更谈不上承担任何经济责任，对其审 计结果也不了了之。 （三）审计力量与离任审计任务不相适应的矛盾比较突出。 这是目前审计机关普遍存在的问题, 具体表现在： 1领导干部的任免尤其是换届调整，面广量大，时间集中， 审计机关工作压力大。审计机关离任审计项目多、时间紧、任务 重、要求高、内容广、工作量大，而审计力量严重不足，审计人员 准备不充分仓促进点，很难在审前对审计对象进行充分的了解 4 和分析，只能在审计过程中边了解边审计，影响了工作效率。从 这几年的情况来看，一到党委政府换届，则是领导干部经济责任 审计最多的时候，往往是几十或上百人员变动，而平时正常也有 不少变动，审计机关连平时正常审计任务的都已较繁重，一到换 届高峰工作压力更是雪上加霜。平时审计部门既要完成审计署、 审计厅等上级业务部门带全局性、战略性任务，还要对同级财政、 财务收支实施监督。象我们云城区审计机关编制只有 11 人，真 正的业务骨干只有 6 人，要完成中央、省、市、区的各项审计任 务，仅每年例行的就有预算执行审计、农村合作医疗审计、教育 科技审计、各种专项资金等各项审计，再加上每年平均约 30 项 的领导干部经济责任审计，而经济责任审计时间长，跨度大，最 长的任职期限长达 8 至 10 年，审计业务人员不胜负荷，难以应 付，难以按要求做到 逢离必审。 2资源配置不合理。经济责任审计部门一般是挂靠同级审 计部门，基层经济责任审计机构人员配备和经费保障等问题还 没有根本解决，影响了审计工作的正常开展。虽然按审计署要求 要建立经济责任审计科室，但地方审计机关想要增加公务员人 员编制却是困难重重，按目前人员编制管理体制，增加人员编制 需要省人事管理部门批准。于是地方审计机关往往是设立经济 责任审计科室，人员和经费却没有增加，实际的问题没有得到很 好的解决。 3审计人员素质参差不齐，工作量大，容易造成经济责任审 5 计工作存在盲点。审计人员的业务水平高低不同，就目前来看， 经济责任审计工作方法还多停留在财政、财务收支审计老一套 上；面对繁重的审计任务，审计人员存有畏难情绪，消极等待，缺 乏主观能动性，达不到审计的目的和要求。经济责任审计质量难 于保证，容易存在盲点，有一定的审计风险。 （四）审计质量难保证，潜在风险大。 1会计资料失真，影响审计质量。一些单位领导、财会人员 的法制观念淡薄和为了本单位利益等原因，会计信息质量仍存 在许多问题，会计信息失真现象较为普遍，虽然经过这几年的整 顿财经秩序，但编造假账还在某些单位存在。如果审计组在被审 计单位提供的虚假会计资料基础上进行审计，其经济责任审计 审计质量会受到严重影响，使审计人员面临很大风险。加之许多 违法违纪问题已由账面转移到账外，违法违纪问题变得更加隐 蔽，单靠一般的审计方法很难发现问题，使得不少违法违纪问题 在检查中漏网。 2离任审计潜在风险比较大。由于时间紧，审计组只能审查 被审计单位的账表资料，无法进行全面财产清查盘点，审计资料 的连贯利用也不够，审计取证只能查阅被审计单位提供的财务 资料，对一些重要事项不能进一步调查取证核实，影响了审计广 度、深度和审计质量；在审计范围上，只能就单位本身财政、财务 收支进行审查，不能延伸到相关单位。审计实践也证明，在各种 审计中，离任审计风险的出现机率最大。我们在实际审计工作中 6 就发生了经济责任审计未发现其个人有问题，但事后却在另外 途经发现其涉嫌经济犯罪而被追究刑事责任的情况。 （五）审计评价难。经济责任审计评价是审计机构或审计人 员对被审计人任职期间所在单位的资产、负债、损益的真实性、 合法性、效益性，以及被审计人个人履行经济责任、遵守财经纪 律和廉洁自律情况所进行的评判和界定的行为，它贯穿于经济 责任审计工作的全过程。 1评价体系不健全。目前还没有一套完整评价体系，没有 统一的评价指标，虽然中办、国办的两个暂行规定和暂行规 定实施细则对领导的经济责任划分为直接责任和主管责任，但 没有细化的条文，实际工作操作中很难分清把握，审计人员也就 无法对领导干部进行好坏评价。如何客观、准确、具体地对领导 干部任期内经济事项进行评价，一直困扰着审计人员，特别是在 财政、财务收支的真实、合法、效益以及内控制度的健全、有效 的评价方面，缺乏一个较为系统的评价体系，没有量化界定，审 计人员难以操作，致使用经济责任审计评价难免带有审计人员 的主观性。譬如对一名干部的廉洁方面的评价，审计人员只能通 过审计情况去了解评论，但这往往带很大风险，实际案例也证明 对一些行贿受贿的违法行为是很难通过审计手段去发现的。 2确定经济责任的承担者难。有的经济责任属于集体行为， 若按常规，对被审计单位处理易于被接受，而要是把这类责任分 解到每个党政领导者，具体到应由主要领导承担的份额，就很难 7 划分。这是因为许多违规行为都是标着全体讨论、集体研究的幌 子，且有集体研究的会议纪录证明，但在实际中往往是一把手掌 握决定权。审计中查出的问题，常被解释为领导班子会议通过的 决定，难以分清是直接个人责任还是集体责任，也就无法确定承 担者。就我们遇到的情况来说，最明显的就是在乡镇领导的经济 责任审计中如何界定党委书记和镇长（或街道办主任）的经济责 任的问题，这也是我们多年来所面临的难题。 3界定经济责任的边界难。由于党政领导干部任期经济责 任涉及的内容和情况比较复杂，加之管理体制方面的原因，许多 单位往往是政企不分，党政不分。一个单位发现的经济问题，划 分经济责任时，很难简单地界定哪些是领导个人的责任，哪些是 集体的责任。如有些单位作出的投资决策，在短期内很难体现出 其效益和收益，要分清是现任责任还是前任责任，集体责任还是 个人责任，直接责任还是间接责任，确定责任的边界、还有很大 的难度：又如有的问题在现实来看与发生时的历史条件来对比， 可能会有认识上的差异，这与政策，法律法规评判标准不断更新 也有关系。 （六）审计结果运用不透明。按照中央两办的规定，领导干部 任期经济责任审计结束后，审计机关根据审计情况写出审计结 果报告，审计结果报告报送同级人民政府，抄送干部管理和纪检 监察部门；审计机关出具的领导干部经济责任审计结果报告不公 开披露。至于干部管理和监察部门如何运用审计结果以及审计 8 结果运用情况如何反馈等，在中央两办的规定中没有明确规定。 虽然对于涉嫌违法违纪的案件审计机关已与公安机关、检察机 关、纪检监察机关建立了案件移送制度。但对于存在什么经济问 题的干部在组织部门任用时应提醒、诫勉、追究责任以及降职、 免职等也没有具体标准。审计结果不公开、不透明，审计结果运 用缺乏标准，不利于将群众监督与审计监督结合起来，也不利于 审计人员在群众监督下，不徇私情、客观公正地实施审计。 二、改二、改进进经济经济责责任任审计审计的的对对策策 （一）各级党委和政府要加强领导，重视和支持经济责任审 计工作。领导要从从讲政治的高度来充分认识开展经济责任审 计工作的重要性，要认识到实行干部经济责任审计是新时期加 强干部监督管理，促进领导干部廉洁自律、促进党风廉政建设的 客观需要，也是审计工作自身发展的需要。要建立、健全各级经 济责任审计机构，重要的是必须增加经济责任审计机构人员编 制，选调和配备一批政治素质好、熟悉审计业务、具有一定政策 水平的干部从事这项工作，以尽快适应经济责任审计工作的发 展需要，充实加强经济责任审计力量。要切实保证审计机关开展 经济责任审计工作所必需的经费，将经济责任审计所需的经费 列入同级财政预算，实行专款专用。要结合当地实际情况，从多 方面给审计工作尤其是领导干部经济责任审计工作以必要的支 持，为完善领导干部任期经济责任审计制度创造良好的外部环 境。 9 （二）实行真正意义上的部门联动。严格按照中央两办规定 ，成立一个由党政有关领导参加，组织、人事、监察、审计等部门 组成的经济责任审计工作领导小组，专门负责经济责任审计的 组织协调和管理工作。同时按规定建立联席会议制度，每年定期 召开会议，加强部门联系，及时沟通互递信息，及时布置、反馈 和研究经济责任审计工作。审计机关在独立行使审计职能的同 时，要加强与组织、人事、纪检部门的联系，把了解的被审计单 位财务管理的情况与组织部门掌握的领导干部考核情况有机结 合，为深入审计提供线索。组织部门有责任提供领导班子和被审 单位的有关情况，应与审计机关共同分析研究，确定审计重点， 以解决干部考核中群众举报或反映问题的疑点。当审计查证严 重违反财经法纪的问题，需界定领导干部经济责任时，应由审计 部门会同组织部门召开专门会议进行分析研究，共同确定领导 干部应承担的经济责任。 （三）解决好审计力量与审计任务之间的矛盾。 1任务要有计划性。审计部门在年初安排年度计划时，全年 总体审计项目已基本排满，而又无法预计离任审计项目的数量， 对突然安排的离任审计工作，在人员配备上有一定困难。因此党 委、政府要根据干部管理监督工作的需要，确定经济责任审计制 度规模；干部管理部门和审计机关共同拟定经济责任审计计划名 单，提交经济责任审计工作领导小组讨论决定，再提交党委、政 府批准， 纳入审计机关年度项目计划。组织部门严格应坚持“先 10 审计后离任”的原则。领导干部在任免、调离之前，必须接受经济 责任审计，未经审计的不得解除其经济责任，不得新任职务，防 止离任审计工作走过场。做到不审计、不离任、不重用，参考审 计结果，再决定人事去留。将“离任审计”的观念转变为“任职审 计”的观念上来，积极推行“任中审计”有利于分解工作量，避免 突击性，从而使得审计部门有充裕的时间来澄清问题，保证审计 质量。审计部门还应在审计实践中不断研究探索离任审计的新 方法，大力推行计算机审计，提高审计效率和审计质量。 2审计对象要重点性选择。经济责任审计工作任务重、数量 大而力量有限。为保证审计的成效，必须坚持循序渐进原则，有 计划、分步骤地进行。对将达到任职年限、在同一单位任职时间 较长、群众意见较大的干部要尽早安排审计，发挥经济责任审计 的监督管理作用；对管财、管物、收支数额较大的单位“一把手”， 要重点安排审计，积极发挥经济责任审计对领导干部经济行为 的规范作用；对后备干部要优先安排审计，积极发挥经济责任审 计对选拔作用干部的参考作用。同时，也要兼顾全局，适时适量 地安排对其他单位领导干部进行审计，突出重点，兼顾全局。 3政府审计机关要在充分运用各单位内部审计成果的同时， 统筹组织使用内审人员，以缓解审计力量不足的问题。 （四）建立健全经济责任审计的相关法规制度，健全经济责 任审计的相关法规制度，审计评价指标体系，规避审计风险。建 立健全经济责任审计相关法规制度，制定操作性强的具体实施 11 办法，使其在审计内容、操作程序、方法体系、评价结果应用以 及部门协调等方面有法可依、有章可循，提高经济责任审计的规 范性。审计评价指标体系设置应当体现相关性原则。首先，指标 体系的设置应当与审计评价对象的不同类型相适应，行政领导 干部、机关领导干部、事业单位领导干部、企业领导人员应根据 各自的工作责任特点分别设置不同的评价指标体系；其次，指标 体系的设置应当体现责任为主的原则，因为经济责任审计所检 查和评价的是经济行为和经济责任，重点是直接经济责任，还包 括与经济责任有关的主管责任，这是由审计机关的职责和权限 决定的，盲目扩大审计评价范围、滥用审计职权，势必人为加大 经济责任的审计风险；再次，指标体系的设置应当系统化、规范 化，指标选取应尽量与财政部颁布的相关经济指标相吻合，并能 够全面反映领导干部的经济责任。 （五）提高工作质量，防范审计风险。 1要严格遵守审计法、审计法实施条例和中国审计规 范，依法审计严格审计程序，做到每一个环节都严格按规定程 序办事，环环衔接，不乱不漏，提高审计质量。增强自我保护意 识，搞好审计风险的预测。在实施前，充分调查了解被审单位内 控制度的设置情况，预测控制风险程度，有针对性的制定控制措 施。 2提高审计人员总体业务水平。这就要求我们审计机关的 干部，要努力提高自己的综合素质，政治上要坚定，业务上要精 12 通，不仅要精通财务审计的知识，还要精通法律法规、党纪等各 个方面的规定，成为复合型人才。 3推行双向承诺制度。推行审计承诺制的目的是明确责任， 提高审计工作质量。一方面被审计单位要对其提供的会计资料、 合同文书、财产盘点记录和债权债务认定书等资料真实性向审 计组作出承诺，保证不存在其他账外账、“小金库”、账外财产等， 审计组只对其作出承诺的会计资料进行审查，发表审计意见，对 于因被审单位提供虚假承诺造成的后果由被审计单位负责；另一 方面，审计小组要对其出具的审计报告