自然经济的垄断

论我国自然垄断行业的垄断特征与法律规制论我国自然垄断行业的垄断特征与法律规制 文章摘要：文章摘要：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争， 则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。 法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济 学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。 关键字：关键字：自然垄断 法律规制 一、自然垄断行业的含义与一般特征 自然垄断行业，原指规模经济明显，单独一个企业能够比多个企业更有效地提供某种产 品全部产出的行业。目前，有经济学家用部分可加性重新诠释了自然垄断行业：如果单一 企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本 方程就是部分可加的；如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，某行业就是 自然垄断行业。即使规模经济不存在，即使平均成本上升，只要单一企业供应整个市场的 成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小，该 行业就仍然是自然垄断行业。电信、电力、邮政、铁路运输、自来水和煤气等，都是典型 的自然垄断行业。 自然垄断行业有以下四个方面的特征：第一，垄断性。自然垄断行业一般都是规模经济 较明显的行业，即规模愈大，生产成本就愈低。譬如，煤气公司要输送煤气，就必须铺设 管道，而铺设管道的成本是非常高的，但一旦铺设完毕，向管道泵注入更多的煤气则不需 要更多的资金注入，以至于边际成本趋向于零。同时，自然垄断行业有大量的“沉淀成本” ，即资金一旦投入就难以在短时期内收回，也难改为其他用途。如果多个企业之间进行竞 争，势必导致重复建设，造成资源的大量浪费。因此，一般要求由一家企业进行垄断性经 营。第二，公益性。自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，它所提供的私 人边际效用（MPB）小于其社会边际效用（MSB）。如电力产业所提供的效用，就不仅仅 为电力消费者所享有，而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运转具有至关重 要的作用。第三，不可选择性。由于自然垄断行业的经营者一般都是唯一的，因此对消费 者来说，这些服务具有不可选择性。要么接受经营者确定的交易条件，要么就不与其发生 交易关系。第四，部分业务具有可竞争性。并非自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断 I 生，有些业务是可竞争的。如电力业包括电力设备供应、电力生产（发电）、高压输电 、低压配电和电力供应等多种业务领域，这些业务中只有高压输电和低压配电属于自然垄 断业务。而电力设备供应、电力生产和供应则属于竞争性业务。 二、我国自然垄断行业的垄断特征分析 近年来，我国研究反垄断法的学者比较一致地认为，应将我国的自然垄断行业纳入反垄 断法的除外适用范围。笔者以为，这种照搬西方国家经验的做法不妥。因为尽管我国的自 然垄断行业具有与西方国家的自然垄断行业相同的特征，但我国自然垄断行业与西方国家 自然垄断行业的区别也是显著的。西方国家的自然垄断行业一般只存在国家垄断一种垄断 形态，而我国的自然垄断行业存在国家垄断、经济垄断、行政垄断等多种性质不同的垄断 形态。现详述如下： （一）自然垄断行业中的国家垄断。国家垄断。是指国家作为一个法人实体实施的垄断 。国家垄断具有以下特征：（1）国家垄断是以国家名义实施的垄断，是一种国家行为；（ 2）国家垄断以保障国家安全、增加国家财政收入或促进社会整体利益为目的；（3）国家 垄断依凭国家强制力保证实施；（4）国家垄断是一种合法垄断，不受司法审查。 国家垄断具有政治性与经济性双重属性。从政治上说，国家垄断是维护社会安全与稳定 的重要方式；从经济上说，国家垄断是克服市场失灵的重要手段。在市场经济条件下，市 场主体具有追求自身利益最大化之“经济人”特性，对那些投资大、风险高、建设周期长、 利润率低甚至亏本的行业无投资激励，即存在所谓的“市场失灵”，而这些行业又是社会进 行再生产不可缺少的条件。为了维护社会公共利益，这些行业必须由国家垄断经营。 自然垄断行业中有国家垄断存在，这在西方国家一直如此。在未对自然垄断行业放松管 制以前，西方国家的大部分自然垄断行业是由国家垄断经营的。可以说，在现有技术条件 下，只要有自然垄断行业存在，就有国家垄断存在。 新中国成立后的相当长时期内，包括自然垄断行业在内的所有行业都是由国家垄断经营 的。改革开放后，特别是建立社会主义市场经济体制的目标确立后，我国在绝大部分非自 然垄断行业中引入了竞争机制，国家垄断格局逐步打破。对自然垄断行业如航空运输业、 铁路运输、电信业、电力业的管制体制也进行了初步改革，但总体而言，这些行业仍实行 国有国营，国家垄断居主导地位。 （二）自然垄断行业中的经济垄断。经济垄断和西方各国反垄断法所称的“垄断”概念基 本相同。它是指自然人、法人或其他经济组织运用经济力排斥、限制或妨碍竞争的行为。 经济垄断的特点是：（1）经济垄断是一种私人垄断，垄断的主体是自然人、法人或其他经 济组织；（2）经济垄断是依凭经济力来实施的。所谓经济力，是指经济主体自身具有的市 场支配地位或通过联合形成的市场支配地位，主要指经济主体影响市场价格的能力；（3） 经济垄断的目的是为了获取垄断利润；（4）经济垄断是一种非法垄断，除法律规定可以豁 免的外，经济垄断一般为各国反垄断法所禁止。 我国自然垄断行业中存在着大量滥用独占地位、限制竞争的行为。如煤气公司强制用户 购买其指定的煤气灶具、热水器的行为。电力部门强制用户购买其指定的配电箱、电表的 行为，自来水公司要求用户统一使用其指定的水表的行为及电信企业强制用户购买其指定 的电话机的行为等等。这些行为既不是政府命令使然，也不属经营这些行业所固有的行为 ，应当属于经济垄断的范畴。 （三）自然垄断行业中的行政垄断。行政垄断是政府及其所属部门滥用行政权力限制竞 争的行为，是一种非国家意志的行为。其主要特征有：（1）行政垄断是一种政府行为，只 有凭借政府行政权力形成的垄断，才是行政垄断，没有政府行政权力介入的垄断就不能成 为行政垄断，这是行政垄断与经济垄断的区别；（2）行政垄断是一种地方政府行为或国家 经济管理部门的行为，而不是一种中央政府行为，这是行政垄断与国家垄断的区别；（3） 行政垄断具有强制性，行政垄断是通过具有普遍约束力的行政规章或具体的行政命令来实 施的；（4）行政垄断的主体是政府行政机关，包括地方政府行政机关和中央各行政管理部 门。2 我国自然垄断行业中的行政垄断比较突出，以电信业为例。近年来，电信部门滥用行政 权力，限制竞争的行为是比较严重的。有学者详细列举了原邮电部的反竞争行为：（1）对 “中国联通”的市场进入实行限制。“中国联通”进入任何地区开展任何一项电信业务，都必 须得到邮电部的批准，而同样的业务，邮电部所属的电信局不经申请就可以进入。甚至随 意解释国务院文件，否定“中国联通”拥有经营一般长话和市话的特许权。（2）在互联互通 上对“中国联通”接入市话进行限制。从 1995 年 7 月 19 日到 1996 年 7 月的整整一年时间 内，“中国联通”的 GSM 移动电话没有一个能够与邮电网互联互通后投入运营。邮电部甚至 不允许“中国联通”的 130 移动电话拨打 119、110、120、122 等特种服务。（3）在网间付 费上对“中国联通”实行垄断定价。如“中国联通”的 GSM 移动电话接入邮电市话网时，“中国 联通”要将收入的 80支付给对方，而相反方向的电话接入时邮电网只需支付收入的 10 。（4）在号码、无线电频率等公共资源的分配上，对“中国联通”实行歧视。至 1996 年， 邮电部没有批复“中国联通”任何一个城市的电话号码，也没有批复“中国联通”长途的网号 或过网号。甚至将原来的行业标准改为企业标准，对“中国联通”实行封锁。3其他行业如 铁路运输业也不同程度地存在行政垄断现象。 三、对我国自然垄断行业各种垄断的法律规制 以上分析表明，我国经济活动中的各种垄断形态在自然垄断行业中都有所体现，既有合 法的国家垄断，也有非法的经济垄断、行政垄断。从消费者对垄断行业的评价来看，自然 垄断行业是消费者反映最强烈、意见最大的行业。显然，不加分析地将自然垄断行业整体 纳入反垄断法适用除外范围的观点过于草率。笔者以为，我国的自然垄断行业不应是一个 免受反垄断法追究的行业，相反，它是一个反垄断法应予以重点规制的行业。当然，对不 同的垄断形态，需要运用不同的法律规制方法。下面笔者就此提出一些初步意见。 （一）对国家垄断的法律规制。国家垄断是一种合法垄断，在各国反垄断法中属于适用 除外范围。但合法的不一定是合理的。70 年代以前，自然垄断行业由国家垄断被认为是理 所当然的事，因为那时人们没有更好的办法解决市场在提供公共产品方面的失灵问题。70 年代以后，人们对国家垄断的不合理性逐步有所认识。这种认识基于两个方面的理由。第 一，科学技术的发展使某些传统的自然垄断行业不再具有自然垄断特性。以电信业为例。2 0 年前，电信业以铜材为主要原材料，所需投资大，为取得规模经济效益和避免重复建设 。由国家统一规划、统一建设、统一经营和统一管理十分必要。近年来，随着远程通讯技 术的发展，特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发，电信基础设施的投 资规模大为减少，长距离通信成本大幅下降。这些都在技术上、传送成本上减少了进入壁 垒，使电信业不再具有自然垄断性质。第二，经验表明，国家垄断导致了自然垄断行业内 部效率的产生；对外也容易产生服务质量低劣、价格居高不下等弊害。为了维护社会公 益，国家对自然垄断行业采取价格管制与市场准入管制等手段。但实际成本加报酬的价格 规制手段弱化了企业降低成本的激励；而市场进入管制又使企业缺乏竞争刺激。对提高效 率、改善服务不感兴趣。两种管制手段的客观结果都损害了社会公共利益。 对不合理的国家垄断，必须破除。当然，破除国家垄断不能依靠反垄断法的力量，因为 国家垄断是合法的。根据西方国家改革自然垄断行业管制体制改革的经验，打破国家垄断 主要是通过立法（创制新法或修改现行法律）的方式来实现的，即以立法为先导，用法律 手段为打破国家垄断确立基本框架，然后再依法进行改革。4这种先立法、后改革的模式 值得我们学习和借鉴。当前，我国应秉着促进公平竞争、提高服务水平与经济效率、让利 于消费者的指导思想，建立与完善各自然垄断行业法。各行业法应明确规定国家垄断在自 然垄断行业中的具体范围及对国家垄断业务的监督手段。为了确保立法能促进社会公共利 益，自然垄断行业法（不管是创制新的法律，还是修改现行法律）不能再走部门立法的老 路，而应由人大常委会组织包括政府部门、各行业的技术专家、法学家、律师、经济学家 、各行业企业和消费者代表等在内的专门工作委员会立法。 （二）对自然垄断行业中经济垄断的法律规制。对经济垄断的法律规制，在西方国家是 通过反垄断法来完成的。自然垄断行业在西方国家的反垄断法中通常是适用除外的对象。 如日本禁止私人垄断及确保公平交易法第 21 条规定：“本法的规定不适于经营铁道事 业、电气事业、瓦斯事业和其他在性质上当然成为垄断的事业者所进行的生产销售或有关 供给的行为等该事业上固有的行为。”其他很多国家如美国、德国也在其反垄断法中对自然 垄断行业作了适用除外规定。当然，对于自然垄断行业滥用权力的行为，反垄断法是不予 豁免的。如联邦德国反对限制竞争法第 103 条规定：供应电力、煤气和水的公用工程 企业，如果滥用反对限制竞争法的适用除外规定，卡特尔局可以要求成员企业停止已经发 生的滥用，或要求成员修改合同或决议，或宣告合同或决议无效。 我国对自然垄断行业中经济垄断的规制，主要体现在反不正当竞争法（以下简称 反法）中。然而，反法对自然垄断行业中经济垄断的规制还是有缺陷的。它仅仅对 公用企业的强迫交易行为进行了规定，而自然垄断行业的经济垄断行为不只此一种。除强 迫交易外，还有歧视行为、掠夺性定价行为、内部交叉补贴行为等其他限制竞争行为。这 些行为有的已经很明显，有的虽然目前还不明显，但随着我国自然垄断行业管制体制改革 的深入及自然垄断行业竞争程度的加剧，这些限制竞争行为将日益显露。因此，必须创制 新的法律或对反法进行修改。 （三）对自然垄断行业中行政垄断的法律规制。行政垄断是一种比较特殊的垄断形式。 如何用法律手段规制行政垄断，国外可资借鉴的经验较少。反行政垄断需要我们进行制度 创新。从根源上说，行政垄断源于我国政企不分的政治经济体制，如果政府能完全从微观 市场中自愿退出，那么行政垄断自然会消失。但在体制转型时期；即政治经济体制改革尚 未完全到位的情况下，行政垄断将不可避免地残留于现行体制中。因此，制订反行政垄断 的法律十分必要。 就自然垄断行业而言，各垄断行业单行法规的制定与完善，对控制本行业中的行政垄将 起一定作用，因为这些法律将明确界定政府的职责与权限。然而，自然垄断行业不同于非 自然垄断行业。即使进行了体制改革，在某些业务中引入了竞争机制，政府与自然垄断行 业仍将耦断丝连。因而，构建反行政垄断的法律对自然垄断行业来说，比非自然垄断行业 更重要。 当前，我国有一些规制行政垄断的法律，如反法就对地区封锁、强制购买作了禁止 性规定，并设置了相应的处罚措施。从理论层面考察，这些规定有一定的合理性，但在实 践中，对行政垄断的规制很难真正发挥作用。譬如，根据反法第 30 条的规定：“政府 及其所属部门违反本法规定。限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者的正 当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令改正；情节严重的 ，由同级或上级机关给予行政处分。”显然，这种约束是非常疲软的。因为这里的“上级机 关”不是一个确定的机关，更不是一个司法机关或者行政执法机关，这些机关的工作人员就 不可能对反垄断法和反垄断政策有深刻的了解，从而也就不可能将执行反垄断法视为自己 的任务。另一方面，在我国的各级政府机关，上下级关系往往是老朋友或者老熟人关系。 因此，上级机关一般不会专门睁大眼睛，对下级机关限制竞争的行为进行认真地监督与检 查。自反法颁布至今，虽然人人都知道，在我国当前的经济活动中。行政垄断是对市 场损害最大和对消费者危害最甚的行为，然而却很少听到哪一个“上级机关”主动对其下级 机关滥用行政权力限制竞争的违法行为进行了监督和检查，更少听到对直接责任人员做出 处分决定。 要使自然垄