自然物诉权：公民环境诉讼的魅影探讨与研究

积分积分 都是垃圾都是垃圾 撒旦发生发大撒旦发生发大 水范德萨水范德萨 发撒旦发撒旦 自然物诉权：公民环境诉讼的魅影自然物诉权：公民环境诉讼的魅影 谷德近 本文以美国自然物诉讼的实践功能为题发表于政治与法律2009 年 12 期，之后，有部分修改。 2005 年吉林石化双苯厂发生爆炸后，贺卫方等和鲟鳇鱼、松花江、太阳岛作为共同原告，提起涉及 自然物诉权的环境侵权诉讼。在 1972 年美国学者斯通首倡自然物应有法律权利后，ii 我国首次以诉 权形式尝试自然物法律权利的实践。2004 年，美国联邦第九巡回上诉法院审理了“鲸鱼社区诉布什”一 案，该案通过系统回顾美国公民环境诉讼资格的发展历程，表明以诉权为典型的自然物法律权利是个似 是而非的争议，尽管还将是令人困扰的哲学问题。目前，我国正在进行环境公益诉讼的大胆尝试，甄别 诉权似乎应该是建立相应诉讼规则的基础。自然物诉权是美国公民环境诉讼不可逾越的雷池吗?在中国语 境中，其发展脉络蕴含的法律逻辑又具有何等程度的借鉴裨益呢? 一、鲸鱼社区诉布什：自然物个体的诉权 由于潜艇声纳会对鲸鱼等海洋哺乳动物造成巨大伤害，2002 年 9 月 18 日，“鲸鱼社区”在夏威夷联 邦地区法院单独以自己的名义提起诉讼，原告的成员包括海洋鲸类、海豚、海狮等大约 80 种海洋动物， 塞拉俱乐部(Sierra Club)自任代理人。被告是时任美国总统的布什和国防部长拉姆斯菲尔德。诉讼请求 是：根据濒危物种法，海军使用主动低频声纳应当事先同国家渔业署进行协商，并向渔业署申请使 用许可，是否许可应根据海洋哺乳动物保护法决定。同时，依据国家环境政策法，被告还应对 使用低频主动声纳对海洋动物造成的损害进行环境影响评价。在渔业署作出最终决定和完成环境影响评 价之前，被告应命令海军暂时停止使用低频主动声纳。2003 年 2 月 9 日，被告动议管辖法院驳回诉讼。 夏威夷联邦地区法院并未审理实体问题，于 2003 年 3 月 7 日以原告不适格为由裁定驳回诉讼。iii 2004 年 2 月 12 日，原告向联邦第九巡回上诉法院上诉。法院首先需要回答的问题仍然是原告是否适 格。iv 对此，上诉法院首先分析了美国宪法和濒危物种法等制定法是否赋予了动物诉讼资格。 根据美国宪法第三条，联邦法院具有管辖权的案件必须满足两个要求：首先，所涉争议是否一个 “案件或争议”(case or controversy)。显然，海军使用主动声纳对海洋鲸类动物的伤害已经得到科学 认定，这是一个案件。第二，宪法或制定法是否赋予了原告诉讼资格。v 如果原告的确受到特定损害， 接下来的问题就是分析宪法或制定法关于原告诉讼资格的规定。 宪法第三条并未否定以动物的名义提起的诉讼就不是一个“案件或争议”，宪法第三条也未将联邦 法院的适格原告限制在“人类”的范围。因此，这并不阻碍国会通过立法赋予动物诉权，只是，国会还 没有这么做而已。vi 既然没有宪法限制，那么接下来应讨论，是否应该赋予动物诉权。对此，第九巡 回上诉法院援引了美国学者斯通于对自然物法律权利的论证。权利的主体可以由特权者扩大到所有人， 再由个人扩大到法人等社会组织。当然，可以再由当代人扩大到后代人，因而也可以由人类扩展到自然。 并且，日益严重的环境污染和生态破坏使拓展法律主体范围的制度变革完全成为必要。vii 因此，法 院最终需要审查的是现有国会立法是否有这样的规定。 根据联邦 1946 年行政程序法对诉讼资格的规定，因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的 人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。viii 长期以来，美国 联邦法院对此的理解是，原告受到政府合法或非法行为侵害的必须是普通法保护的“法律权利”。ix 1970 年，在“数据处理服务公司联合会诉坎普”案中，联邦最高法院提出“利益范围”(zone of interest)的检验标准，将行政程序法关于诉讼资格的规定解释为：如果原告的利益“可证明”处于 法律保护的范围之内，原告就享有要求义务机关执行的权利。x “可证明”的“利益范围”并非特殊 要求，只要原告的利益不是非常边缘或同立法默示目的相互矛盾，都不能推定国会的立法没有赋予原告 诉讼权利。xi 对于诉讼资格，该案将“损害”从法律权利拓展到法律保护的利益的损害，并将所依据 的法律从普通法扩大到制定法。这实际确定了“事实损害”标准，即只要受到损害，其损害都处于行 政程序法的“利益范围”，便可以满足诉讼资格的要求。 接下来的问题是，根据美国制定法，鲸类动物是否可以自己的名义救济遭受的“事实损害”。濒 危物种法规定，“任何人”都可以针对任何人、美国政府及其机构违法的行为，以自己的名义提起诉 讼。xii 相对于行政程序法和判例法确定的“利益范围”检验标准，濒危物种法规定的诉讼 资格更宽泛，但是这仍然不能超越行政程序法对“人”的基本定义，xiii 即将“人”理解为包括 动物。根据濒危物种法对“人”和“物种”的定义。xiv 动物是被保护者，而非保护者。当物种 受到损害时，只有“人”可以通过诉讼方式强制执行保护“物种”的义务，动物并未被赋予以自己名义 提起诉讼来保护自己的权利。通过分析海洋哺乳动物保护法和国家环境政策法，也可以得出了 完全相同的结论。 因此，如果国会和总统意图赋予动物诉讼资格，他们会，也应当明确规定在制定法中。如果行政 程序法、濒危物种法、海洋哺乳动物保护法和国家环境政策法都没有动物诉权的明确规 定，就应认定制定法没有赋予鲸鱼诉讼资格。 二、塞拉俱乐部诉默顿：自然物团体的联合诉权 2004 年鲸鱼社区诉布什案的原告是鲸鱼社区，并非单个鲸科动物。即使美国立法没有赋予动物个体 诉权，但不能当然推定动物组织无诉讼资格。因为，诉权并非自然人独有，法人也有享受诉权。因此， 鲸鱼社区诉布什案的原告代理人请求回答，鲸鱼社区这样一个组织是否因为其成员受到损害而享有诉讼 资格。这就涉及美国环境诉讼中的联合诉权(associated standing)，指某社会组织的成员具有诉权，该 组织则享受诉权。这是继 1970 年“数据处理服务公司联合会诉坎普”案之后，美国公民环境诉讼资格的 第二次巨大拓展。这一检验标准由 1972 年“塞拉俱乐部诉默顿”案确立。 该案起因于联邦政府许可公司在一块联邦所有的土地上建设滑雪场。1969 年，美国林业局和内政部 先后批准了迪斯尼公司在联邦所有的加州矿金河谷(Mineral King)建设滑雪场及其服务设施。xv 塞拉 俱乐部认为，保护国家公园、禁猎区和国家森林是其宗旨，内政部和林业局的许可破坏矿金河谷的自然 风貌。因此，塞拉俱乐部对许可行为具有利害关系，请求法院审查许可行为是否违反了保护国家公园的 立法。加州北部地区联邦地区法院支持了原告请求，但第九巡回上诉法院认为原告并未受到任何损害， 因此不是适格原告。 塞拉俱乐部向联邦最高法院申请调卷令，并得到许可。最高法院首先需要回答的仍然是诉讼资格问 题。1970 年坎普案确立的“事实损害”标准，只包括经济利益损害。对于，非经济损害是否可认定为 “事实损害”，仍有待法院回答。塞拉俱乐部主张的恰恰就是非经济利益。对此，联邦最高法院认为， “美学、环境保护和娱乐损害”也是“事实损害”的一种，这符合认定诉讼资格的发展趋势。但是，这 并非不要求原告具有损害。该案中，塞拉俱乐部拒绝以其自身损害作为诉权成立的基础，坚持认为其长 期关注国家公园的保护，并且熟悉此类事务，这足以使其作为公众代表提起诉讼。 塞拉俱乐部并未受到与公众不同的事实损害，仅仅根据其宗旨，主张对保护国家公园具有特殊利益， 能否满足诉讼资格的要求呢?对此，最高法院认为，如果塞拉俱乐部因此具有诉讼资格，那么比其规模小、 成立时间短的类似组织也应该享有诉权。如果某个公民对某一具体问题有特殊关注，也没有理由不承认 其诉讼资格。那么，只要行政行为违背任何组织或个人的价值偏好，他们都有权诉请司法审查。个人和 组织就可以通过诉讼，挑战不符合其政治观和价值观的任何行政行为和立法。司法机关的职责在于解决 对裁判结果具有直接利害关系的争议。如果赋予毫无利害关系者诉权，将导致司法机关必须对意识形态 等政治问题做出回答，这超出了司法审查的范围，并且是对立法权的侵犯和三权分立原则的背离。因此， 不能承认塞拉俱乐部具有诉权，但是只要其能够证明其成员受到事实损害，比如到矿金河谷露营、郊游、 欣赏美景的利益遭到损害，就可以满足诉讼资格的要求。xvi 虽然塞拉俱乐部没有赢得诉讼，但该案却在两个方面扩展了诉讼资格：首先，事实损害不限于经济 利益损害，也包括美学等非经济利益损害。其次，社会组织的成员受到区别于大众的损害，就可认定该 社会组织受到损害。因此确立的规则，被称为联合诉讼资格。 因此，在 2004 年鲸鱼社区诉布什案中，即使单个鲸科动物无诉权，但其受到损害是客观的，那么， 鲸鱼社区作为组织是否因此享有诉权呢?对此，联邦第九巡回上诉法院认为，联合诉讼资格以社会组织的 成员享受诉权为前提。动物无诉权，其组成的组织也无法满足诉讼资格的要求。 三、帕里拉鸟案：自然物诉权的先例吗 在鲸鱼社区案中，审理法院还有一个无法回避的案例，那就是似乎可以作为确认自然物诉权先例的 帕里拉鸟系列案。帕里拉是一种长约 6 英寸的夏威夷特有鸟类，根据美国濒危物种法，联邦内政部 于 1967 年将其列入濒危物种清单。xvii 为了发展旅游业，夏威夷土地与资源管理局在帕里拉鸟的关 键栖息地上养殖了野生绵羊和山羊，用于打猎。由于对草地和灌木的啃食，严重影响了小鸟筑巢和繁殖。 1979 年，塞拉俱乐部、国家杜帮协会、夏威夷杜帮协会、一名塞拉俱乐部和夏威夷杜帮协会的会员与帕 里拉作为共同原告，在夏威夷联邦地区法院起诉夏威夷土地与资源管理局。原告认为，濒危物种法 禁止美国管辖之下的任何人在美国及其领海范围内剥夺(taking)任何濒危物种。xviii 原告认为被告 的行为构成了濒危物种法禁止的对濒危物种的剥夺(taking)，要求法院发布禁令，禁止被告养殖野 生绵羊和山羊。一审法院支持了原告的请求，1981 年，联邦第九巡回法院维持了原判。之后，被告清除 了野生绵羊和山羊，却代之以欧洲盘羊，并认为，由于食性不同，更换后的盘羊对帕里拉鸟栖息地的影 响很小。于是，塞拉俱乐部等与帕里拉作为共同原告于 1986 年再次提起诉讼，认为夏威夷土地与自然资 源局的行为仍然构成对帕里拉鸟的剥夺(taking)，应予禁止，又获得支持，1988 年，第九巡回上诉法院 维持了原判。这四个诉讼分别称为帕里拉鸟案(一)、(二)、(三)、(四)。 在帕里拉鸟案(一)、(二)、(三)中，根据联合诉讼资格，法院只是认定塞拉俱乐部、国家杜邦协会 和夏威夷杜帮协会具备诉讼资格，并未讨论作为共同原告的帕里拉鸟是否具有诉讼资格。xix 实际上， 这也是不必要的，只要确认环境公益组织具有诉权，便可审理实体问题。帕里拉鸟是否享受诉权完全不 影响案件的程序和实体问题。 可是，在帕里拉鸟案(四)中，第九巡回上诉法院却节外生枝，专门分析了帕里拉鸟的诉讼资格： “作为濒危物种法保护的濒危物种，帕里拉鸟也有法律地位，即作为原告飞到联邦法院提起诉讼的 权利，并以塞拉俱乐部和杜邦协会作为代理人。”xx 那么，这一论述是否对第九巡回上诉法院本身和 联邦地区法院具有约束力呢? 1995 年，马里兰州和北达科他州的两个联邦地区法院根据以上论述，认定 了动物的诉权。但大多数联邦地区法院并不认为，第九巡回上诉法院在帕里拉鸟案(四)中承认了动物的 诉权。在鲸鱼社区诉布什案中，二审法院也是第九巡回上诉法院，原告代理人要求法院就帕里拉鸟案(四)中 判词的约束力做出说明。 对此，第九巡回上诉法院承认，xxi 有约束力的先例并不限于先前判例的结论，法律推理过程也 可以作为先例。但这并不说明帕里拉鸟案(四)中的判词可以作为确认动物诉权的先例。因为判决书中的 法律推理分为必要的和不必要的两种。前者自然可以作为有约束力的先例，后者就不具有约束力。在帕 里拉鸟系列案中，原告有多个，只要帕利拉鸟之外的其他原告有诉讼资格，就不必讨论帕利拉鸟是否有 资格。因此，关于帕里拉鸟诉权的判词是不必要的，也是没有约束力的。 可是，既然不必要，为什么第九巡回上诉法院要做出上诉论述呢?实质上，判决意见中不应该出现不 必要的推理，判决意见的任何组成部门都应视为必要。对于这一问题，似乎第九巡回上诉法除了承认本 身曾经赋予过动物诉权，再推翻这一先例之外，无法作到自圆其说。可是，谦抑是美国法院遵守的司法 风格。一般不会明确推翻先前判例，而是细致区分当前案件同相关先例的不同，从而不适用先例，使之 事实上被推翻。但是，就动物的诉讼资格而言，鲸鱼社区诉布什案和帕利拉鸟系列案完全相同。因此， 第九巡回上诉法院面对这样的两难困境，要么承认动物享有诉权，要么明确推翻帕里拉鸟案(四)的论证。 但是，它并没有这么做，而是认为，不能从字面意思出发认为，帕利拉鸟案(四)的判词意图赋予动物诉 讼资格，那只是法官的抒情句子，用来加强判决的感染力。 尽管，第九巡回上诉法的这一论证非常牵强，但却明确说明了，在现有法律传统的约束之下，承认 动物的诉权和其他法律权利，暂时还无可能。 四、自然物诉权：联合诉权困境的无奈突围 至此可见，在美国公民环境诉讼中，原告必须证明自身受到损害，才能具有诉讼资格。判例法将损 害由权利和法律利益损害扩大到事实损害，由经济损害扩大到非经济损害。但是为了防止价值观念和政 治主张不同者滥用诉讼，法院坚持要求损害必须是特定的，即不同于其他人的损害。xxii 从而限制了 纯粹以公共利益名义提起诉讼。 可是，由于专业技能和资金的限制，即使自然人受到区别于他人的环境损害，往往事实上也无法提 起诉讼。因此，公民诉讼多由环境公益组织提起。xxiii 为了满足这一需要，联邦最高法院在塞拉俱 乐部诉默顿一案中，才确认了联合诉讼资格。例如，在帕里拉鸟系列案中，原告还有一个自然人，他是 夏威夷火奴鲁鲁生物博物馆脊椎动物部主任，其职责是研究包括帕里拉鸟在内的夏威夷鸟类，因此他受 到了事实损害，由于他是塞拉俱乐部和夏威夷杜邦协会的会员，根据联合诉讼资格，这些组织也就具备 了诉讼资格。 那么，是否有必要确立联合诉权规则呢?美国联邦民事诉讼规则第 23 条明确规定了集团诉讼 (class action)，即在大规模的群体与一个事实有利害关系的情形下，一人或数人可以作为代表而不必 由集团全体成员参加诉讼的一种诉讼方式。xxiv 联合诉权是否具有集团诉讼不具有的制度呢?1，诉讼 主体的联合与诉讼请求的合并。联合诉权的功能是甄别原告是否具有诉讼资格的规则，集团诉讼则是确 认原告具有诉讼资格之后，合并审理诸多原告的诉讼请求，判决具有扩张力，不仅约束直接参加诉讼者， 而且效力及于没有参加诉讼或在未来就同一事件起诉或应诉的主体。可见，尽管二者都是程序事项，但 联合诉权联合是诉讼主体，集团诉讼合并的则是诉讼请求。前者仅仅是原告是否具有诉权的程序问题， 并不涉及案件的审理方式和判决的效力范围，后者则是一种审理方式，既是程序问题，又是实体问题。 2，继受诉权与原始诉权。集团诉讼中，全体集团成员都具有诉权，都同诉讼标的具有直接利害关系。由 少数集团成员代表集团起诉或应诉的目的在于简化诉讼，体现了诉讼经济和裁判一致等原则。联合诉权 的享有者本身同争议问题并没有直接利害关系，其具有诉权的依据是其某个或某几个成员具有诉权，其 他成员并没有诉权。环境公益组织的诉权，可以视为从其具有诉权的成员继受而来。联合诉权的制度功 能在于为没有诉权的环境公益组织创立诉权，以适应环境诉讼的实际需要，而非着眼于简化诉讼。3，事 后救济与事前预防。涉及环境问题的集团诉讼一般是侵权诉讼，诉讼请求主要是损害赔偿，这是事后救 济。适用联合诉权规则的环境诉讼往往针对被告尚未对人身和财产造成损害的违法行为，诉讼请求主要 是禁令，目的在于防范将来可能产生的环境污染，体现了事前预防的原则。 相对于集团诉讼规则，联合诉权规则大大扩展了环境公益组织的诉讼资格，可是仍然面对两大障碍。 1，证明其成员受到事实损害困难。提起诉讼的环境保护组织必须证明其成员长期享受某种环境利益，因 为被告行为，此种利益不能继续享受。如果环境保护组织有在被告行为影响的地区居住的会员，证明事 实损害相对容易。否则，作为原告的环境保护组织就要证明，其某个或某些成员定期前往该地区，并从 事依赖当地环境的活动。例如，出示以往定期到某地观鸟的机票和住宿证明，以及将来切实进行此类活 动的证明。事实上，这不仅非常昂贵，而且也非常困难。另外，即使环境保护组织有这样的成员，迫于 大企业和政府的可能压力，这些成员往往不愿意共同提起诉讼或者作证。从而，导致环境公益组织不享 有诉讼资格。2，某些环境损害无法认定为自然人的损害。例如，在鲸鱼社区诉布什一案中，任何人都无 法证明，由于被告行为对鲸鱼的损害，构成其区别于其他人的损害。除非，他能证明他定期乘坐潜艇观 赏鲸鱼优美的身姿。 可见，赋予自然物诉讼资格，一方面能够减轻环境公益组织证明其损害的举证负担。另一方面，在 环境保护组织根本无法证明其损害的情形下，环境保护组织可以自任自然物的代理人，从而满足诉讼资 格关于损害的要求。在 1972 年塞拉俱乐部诉默顿案中，联邦最高法院实际上希望认定原告具有诉讼资格， 多数法官建议塞拉俱乐部补充其成员受到实际损害的事实，而道格拉斯大法官则指出，如果重新塑造联 邦诉讼规则，允许自然物以自己名义提起诉讼，则完全可以解决诉讼资格的难题。该案实质上是，也可 以修改为“矿金河谷诉默顿”。通过分析美国环境资源立法史及其实施的情况，道格拉斯大法官认为， 大企业通过影响立法和执法，实际上俘获了执法者，使政府无法实际中立，也就不能很好的维护环境公 共利益，这充分说明了公众参与的重要性和必要性。xxv 可见，如果局限于传统诉讼规则的束缚，以 缺乏损害要件否认公众参与获得司法救济的权利，政府就不可能切实、合理考虑公众的参与意见。如果 赋予自然物诉权，允许个人或社会组织自任其代理人，这些问题就可以迎刃而解。 可是，这又回到了问题的原点。赋予自然物诉权，就意味着任何人和组织都可以自命为代理人，以 自然物的名义提起诉讼。实质上，这就赋予了无任何特定利害关系者诉权，这破坏了美国的民主和三权 分立原则。司法谦抑决定了不会为某一具体的正当目标，破坏抽象的宪政原则，这种不实用恰恰体现了 实用主义。例如，在被津津乐道的 1978 年“田纳西流域管理局诉希尔”xxvi 案中，为了保护一种无 多大经济和美学价值的“蜗牛飞鱼”(Snail Darter)，联邦最高法院判决停建已经投入巨资的大坝 (Tellico Dam)。并非“小鱼吃大坝”是合理和正当的，而是濒危物种法明确禁止破坏这种被列为濒 危物种的小鱼的栖息地，司法机关只能尊重立法，这是维护宪政秩序的需要。xxvii 可见，为了防止 破坏法治原则，美国立法和司法既可以承认极富争议的价值，也可以拒绝合理的孤立规则，包括自然物 诉权。 五、回归中国语境 环境问题的技术性决定了环境立法必须授予执法机关广泛的自由裁量权。由于环境利益的分散性， 往往无法得到环境执法机关的充分考虑。为了弥补这一缺陷，公众参与环境行政程序和享有广泛的诉讼 资格，被证明是有效防止执法失灵的方法之一。xxviii 2005 年贺卫方等诉中石油等案的原告有两类：自然人和自然物。意图是希望法院裁定不予受理，这 就需要说明所有原告都不具备诉讼资格，xxix 以说明我国诉权规则的不足。可是，该案并未进入正式 程序。2007 年，体制性回应开始出现，11 月，贵阳市中级法院和贵阳市所辖清镇市法院同时成立环境保 护法庭，对环境民事、刑事、行政和环境公益诉讼案件行使管辖权。xxx 之后，环保巡回法庭、环保 合议庭、环境保护审判庭等相继在江苏、云南等地的中级法院或基层法院成立。这是针对环境行政执法 缺失的理性应对。可是，环境案件并未像期待的那样大量出现，案源稀少成为其面对的尴尬问题。xxxi 这不仅反映了现有诉权规则的缺失，而且也说明了环境公益组织发展的不足。 首先，权利损害或法律利害关系的限制。尽管我国民事诉讼法没有专门规定民事诉讼的诉权，但是 明确规定了民事诉讼规则适用于财产关系和人身关系纠纷。xxxii 可见，只有财产权、人身权或基于 相邻关系的利益受到损害者才具有民事诉权。行政诉讼的适格原告必须是其权利受到侵害，或同被诉行 政行为具有法律利害关系。xxxiii 不管环境民事诉讼，还是环境行政诉讼，影响诉权认定的关键因素 是法律利害关系。环境立法的本质功能就在于保护不特定人的公共环境利益。可是，根据我国的民事和 行政诉讼法，这类利益关系人就无诉权。可见，我国诉权规则还处于美国确立“事实损害”标准之前的 状态。显然，这无法满足公众参与环境执法、补充执法能力不足的需要。诉权规则由法律利害关系扩大 为事实利害关系，已经成为我国环境诉讼规则演进的迫切现实需要。实际上，我国已有个别案例适用了 事实损害的诉权认定标准。xxxiv 这说明目前的诉权规则已经实