基础设施城乡一体化建设的瓶颈及其破解_以苏州为例.docx

2013 年 6 月journal of suzhou university of science and technology （engineering and technology）jun2013基础设施城乡一体化建设的瓶颈及其破解以苏州为例王留青 1， 侯爱敏 1，2， 陈瑾 1（1. 苏州科技学院 建筑与城市规划学院 ，江 苏 苏 州 215011；2. 苏州城乡一体化改革发展研究院 ，江 苏 苏 州 215011）摘 要 ： 基础设施是国民经济各项事业发展的基础 ，基础设施城乡一体化建设有利于解决农村基础设施不足 、城 乡基础设施差距大的问题 ，体现了社会发展的公平性 。 通过研究苏州城乡一体化改革 ，总结苏州在打破瓶颈实现基础 设施城乡一体化的经验 ，包 括 更 新 理 念 、统 筹 规 划 、多 元 筹 资 、统一标准和完善管理机制等 ，并分析这些经验的可推 广 性 ，为正在努力打破城乡二元结构 、谋求城乡发展一体化的城市和地区提供参考 。关 键 词 ： 基 础 设 施 建 设 ；城 乡 一 体 化 ；苏 州 ；经 验中 图 分 类 号 ： tu984文 献 标 识 码 ： a文 章 编 号 ： 1672-0679（2013）02-0062-05基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施 。 基 础 设 施 城 乡 一 体 化 ，就 是 指 交通 、通 讯 、供 水 、供 电 、供 气 、垃圾及污水处理等基础设施向农村延伸 、向 农 村 覆 盖 ，形 成 城 乡 共 建 、城 乡 联 网 、 城乡共享的过程1。 基础设施城乡一体化 ，不排斥城乡之间基础设施需求的差异 ，不 要 求 城 乡 基 础 设 施 建 成 一 个 样 ，而是强调城乡基础设施建设的机会均等 、城乡基础设施供给水平大体相当 、城 乡 居民平等地享受到 基础设施带来的福利 。 基础设施城乡一体化在改善城乡民生 ，化解城乡社会矛盾 ，推 动 城 乡 权 利 平 等 、促 进 城乡广泛合作方面具有重大意义 。对于基础设施城乡一体化 ，一些学者从我国农村基础设施建设现状 、基础设施城乡一体化所面临的问题 与 成 因 、基础设施城乡一体化的意义 、未来基础设施建设前景等方面进行综合研究 。 普 遍 认 为 ，我 国 城 乡 基 础设施建设差距仍有扩大趋势 ，农村基础设施建设不到位严重制约着农村经济发展和农民生活水平提高 ，客 观上也进一步拉大了城乡经济社会方方面面的差距 。 总 体 来 说 ，相关研究把城乡基础 设施差距原因指向根 深蒂固的城乡二元结构 、财政支持力度不足 、缺乏制度保障等方面 。 苏州基础设施城乡一体化建设很好地克 服了种种障碍 ，取得了可喜成绩 ，积累了宝贵经验 。 笔者试图通过对苏州在基础设施城乡一体化建设方面的 实践总结 ，为我国其他地区基础设施城乡一体化建设提供一些经验借鉴 。1 我国基础设施城乡不平衡的现状及瓶颈1.1 我国基础设施城乡不平衡的现状1.1.1城 乡 供 水 、供 电 的 差 异 城 乡 供 水 、供电的差异主要体现在项目建设资金 、行 业技术标准和日常维护 管理上 。 就农村而言 ，不少乡村仍未通供水和供电的主管道 ，水电的供应规模不能满足广大农民日益增长的 水电需求 ；农村水电供应企业资质参差不齐 ，供水和供电的规模 、质量和效益难以得到保证 ；农村水电基础设施管理人员数量不足 、素 质 不 高 ，管 理 方 式 落 后 ，导 致 责 、权 、利 不 明 确2。 在城市居民喝上安全的饮 用 水 、用 上稳定廉价的电时 ，农村依旧时不时断水断电 ；即使水电供应量得到保证 ，其质量和效益 仍然无法与城市相 比。1.1.2 城乡道路客运的对 比 城乡道路客运没有把城市和农村作为一个整体 ，统筹考虑路网规划建设和公 收 稿 日 期 2013-03-18基 金 项 目 苏州城乡一体化研究院重点资助课题 （scyi2011002）作 者 简 介 王 留 青 （1990-），女 ，江 苏 扬 州 人 ，硕 士 研 究 生 。第 2 期王留青等 ：基础设施城乡一体化建设的瓶颈及其破解63交 客 运 发 展 ，导致城乡道路客运发展不平衡 ，一体化过程中矛盾重重 。 经 过 多 年 发 展 ，城 市高标准的道路已 经建了一环又一环 ，而大部分农村道路路面狭窄 ，弯多路陡 。 城乡之间除了道路数量 、质量巨大差异外 ，客运 交通方面也对比明显 。 农村客运由于相关基础设施不足 、等级低 、覆盖面窄以及运行管理不规范导致客运效 益低下 ，不仅造成其自身难以维持日常运作 ，而且导致城乡客运矛盾 ，城乡之间难以无缝对接 。城乡之间的数字鸿 沟我国城乡信息化水平还是相差悬殊 ，农村信息化建 设中的种种问题进一步加 1.1.3剧城乡 “数字鸿沟 ”。 目前，农村信息化发展缺少整体思路 ，问题重重 。 一是电信基础设施不完善 、通讯网覆盖面 不 广 、计算机普及率低 、网络设备和上网价格高 ；二是信息资源整合不充分 ，导 致 条 块 分 割 、重 复 建 设 和 信 息 孤 岛3；三是信息化制度环境不健全 ，对信息化管理体制 、信 息 化 标 准 、法制环境以及重大项目 实 施 管 理 等 方 面 ，存 在 不 少 漏 洞 。 当生活在城市的人们普遍享受到数字化和信息化带来的便利 、快 捷 的 现 代 生 活 时 ，生 活在农村的人们还在由于高昂的网络设备和服务费用或由于缺乏服务供应而不惜放弃这方面的需求 。1.1.4城乡环卫设施的差 距 很多乡村在道路 、供 电 、供水等条件得到较大改善后 ，环境卫生设施短缺的状 况就显得尤为突出 ，污 水 排 放 、垃圾收集和无害化处理 、村容村貌环境治理等方面的基础 设施属于农村基础 设施建设的薄弱环节 。 经过长期努力 ，城市的污水处理和垃圾处理已步入正轨 ，城市居民的饮用水安全和环 境卫生安全得到保障 。 农村则由于长期以来环境卫生基础设施投入不足 ，污水随意排放 、垃圾随处倾倒造成 人居生态环境日趋恶化 ，并成为制约农村经济社会发展的重要因素4。破解城乡基础设施不平衡的瓶颈目 前 ，破解基础设施城乡不平衡的现状 ，实现供给水平大体相当并不十分容易 ，基础设施城乡一体化建 设面临重重挑战和考验 ，众多阻碍中制度障碍 “功 不 可 没 ”，包括城乡异化的财政管理制度 和行政管理体制 。 此外，还受到农业发展困境 、城乡利益和部门利益 、传统观念等其它因素的制约 。1.2.1城市偏向的发展模式导致城乡分割 、分治 在非均衡发展战略和政策安排下 ，城 乡 分 割 ，对 城 市 和 农 村的治理分属不同的系统 ，形成了受人诟病的城乡二元结构 。 “先 城 市 后 农 村 ”发 展 理 念 下 ，我 国 长 期 实 行“重 城 轻 乡 ”的二元经济社会政策5，体现在基础设施建设上就是建设人力 、物 力 、财力更多地向城市 倾 斜 ，直 接导致了城乡基础设施发展机会与建设成果的不平衡 。1.2.2农村基础设施建设资金短 缺 在基础设施建设方面 ，国家财政对城乡的 支 持 力 度 不 同 。 在 我 国 现 行 财 政 制 度 下 ，国家公共财政更多地投向城市 ，支援城市各项建设活动 ；农村基本公共服务 的供给主体则是地 方 财 政 ，但县级以下地方财政能力往往是 “吃 饭 财 政 ”，政 府 成 为 “无 力 的 手 ”，对 发 展 经 济 和投资基础设施建 设无能为力 ，许多基础设施建设的成本实际上往往由农民自身承担6。1.2.3城乡基础设施建设缺乏统一的标 准 相比于城市各行业统一的技术标准 和规范的行业操作 ，农 村 的 水电网供应 、道路建设 、客运管理 、“三污”处理等领域则技术和行业管理标准制订滞后 。 目前，农村基础设施供应和管理企业尚未明确统一的企业资质管理规定 ，并且没有统一的行业管理规范和技术管理标准 ，造成饮 用水卫生 、用电安全 、路况良好 、环境质量达标 、相关服务价格合理等难以得到保证 。1.2.4相关制度 、体制创新力度不够 全国各地在解决基础设施城乡发展不平衡问题时 ，出台的各种政策并 未深入到制度 、体制层面 ；制度、体制等实质性问题不改革反过来必将影响政策措施的实施效力 。 现阶段 ，城乡基础设施发展不平衡最突出的制度 、体制障碍就是财政管理制度和行政管理体制 。 国家没有统一的基础 设施供应体制 ，城市基础设施供给会采取灵活手段 ，充分发挥市场作用 ；而农村基础设施供应主体单一 ，缺乏 政府以外的其他参与者 ，会导致农村基础设施供应市场失灵 ，市场无法或不愿意向农村提供基础设施7。1.21.2.5其他制约因素其他的制约因素这里主要讲 农 业 发 展 困 境 、城乡利益和部门利益 、传统观念三个方 面。首先，经济基础决定上层建筑 ，目前我国农业发展的困境必然导致农村基础设施的落后 。农村经济低水平地 发 展 ，不仅直接影响农村基础设施的建设水平 ，还通过影响农民对基础设施的需求 ，间 接地影响到农村基 础设施的供给8。 其次，破解城乡基础设施发展不平衡问题 ，涉及城乡利益的重新分配 ，势必影响到城市和城 市居民的既得利益 ，也必将引起他们的抵制 ；另 一 方 面 ，基础设施城乡一体化建设 ，涉 及 多 个 部 门 ，这 些 部 门 从自身部门利益出发 ，试图在集体行动中 “搭便车 ”，而不愿意率先行动 。 第三，长期以来 ，对农村和农民的歧 视，往往造成制度设计和政策实施时忽视农村的发展和农民的利益 。 64 苏州科技学院学报 （工程技术版 ） 2013 2 破解基础设施城乡一体化建设瓶颈的苏州经验2.1 苏州基础设施城乡一体化建设取得的成就近 年 来 ，苏 州 坚 持 “城 乡 共 建 、城 乡 联 网 、城 乡 共 享 ”的 原 则 ，积极推进城镇基础设施向 农 村 延 伸 ，形 成 了 城乡基础设施一体化建设的格局 。供水方面 ，苏州在全省率先推行城乡统一饮用水水源 、统一输水管网 、城乡饮水同水同质 ，至 2011 年，已 实 现 了 城 乡 “一 张 网 、一 个 价 ”的一体化供水目标 ；污 水 处 理 方 面 ，苏州城乡污水处理设施实现了 共 建 、联 网 、共 享 ，为进一步提高农村地区污水处理水平 ，当前正在探索农村及分散生活污水处理的 “五 个 统 一 ”（即 统 一 本地区农村生活污水治理的相关标准 、统一进行农村生活污水治理项目的设计 、统一进行工程招标和设备采 购、统一制定本地区农村生活污水治理的长效管理机制 、统一建立和完善农村生活污水治理设施建设和运行 维护资金的投入与拨付机制 ）；垃圾处置方面 ，苏州形成了 “村收集 、镇转运 、市处理 、一个炉子焚烧 ”的城乡垃 圾处置定式流程 ，构筑了包括垃圾清运车辆 、保 洁 人 员 、垃 圾 中 转 站 、垃圾焚烧发电厂在内的 覆 盖 全 市 各 村 、 统一配置的垃圾处置设施体系9；道 路 交 通 方 面 ，苏州建立起以高速公路为骨架 、国省公路为干线 、市 乡 村 为 支撑的城乡 “公路网 ”和以城市为中心 、乡镇为节点 、道路 为 纽 带 、站场为依托的城乡 “公 交 线 网 ”10；信 息 化 方 面 ，农村中心小学以上建制学校基本实现 “班 班 通 ”，卫 生 城 域 网 和覆盖全市范围的社会保险广域网络已建 成，“五险合一 ”的社会保险管理系统已投入运行11；再生资源回收利用方面 ，苏州规划通过三年的努力 ，构 建 起由社区回收点 、初级加工分拣站和集散交易加工中心 （产 业 园 ）三个层次组成的再生资 源回收利用网络体 系，使再生资源主要品种回收利用率达到 80%。苏州基础设施城乡一体化建设经验总结根据苏州基础设施城乡一体化建设的实践 ，将苏州在这方面的经验归纳为更新理念 、统 筹 规 划 、多 元 筹 资、统一标准和完善管理机制 ，具体如下 ：2.2.1打破城乡割据 ，以城乡一体的理念统筹规划 在苏州城乡一体化改革中 ，苏州人从经济社会发展的全 局 考 虑 ，将城市和农村作为一个整体 ，以城乡一体的理念指导规划建设活动 ，将 城 乡 各 项 资源重新整合和优 化配置 。 为此，苏州以城乡一体的基础设施规划作为龙头 ，在编制各项规划时 ，打破城乡界限 ，把整个市域作 为一个整体来规划 。 从总体规划 、控制性详细规划 ，到各类专项规划 ，都体现城乡一体的理念和标准 ，确保基 础设施向农村延伸 ，使农民生活与城市接轨 。2.2.2“三集中 ”为基础设施一体化创造条件 、提高了效益 “三集中 ”是指工业企业向园区集中 、农业用地向 适度规模经营集中 、农户向城镇或新型社区集中居住 。 苏州的 “三集中 ”一改各村各镇各自为政的局面 ，树立了相互合作共生的意识12；相 反 如果村庄空间格局分散 ，一方面会分散基础设施建设的财力 、增 加 基 础 设 施 建 设 成 本 ，另一方面会导致基础设施运转无法产生规模效益 ，往往会亏本经营 ，不 可 持 续 发 展 。 譬 如 为 村 庄架设供水供电供气管网 、铺设道路桥梁 、开通公交线路时 ，对比有 10 户 人 家 和 1 000 户人家的村庄的投入产 出，可以显而易见集中提高了效益 。2.22.2.3多元筹资为一体化建设提供资金保 障 资金是开展各项社会事业和从事 社会活动的关键 ，因 此 资 金的筹措对基础设施的城乡一体化建设来说至关紧要 。 为克服这一普遍的难题 ，苏 州 积 极 培 育 “政 府 引 导 、市场运作 、多元投资 、共同开发 ”的城乡基础设施建设投融资机制 。 譬如，在农村公路养护方面 ，苏州按照 “县乡 自筹、省市补助 、多元筹资 ”的原则 ，明确县道以及乡 、村道的管理养护资金分别由县级市 （区）、镇人民政府纳 入财政预算 ，各县（市）区政府出台的 意见或办法中都明确了辖区内的农村公路相应的配套补贴标准 ，从制度上落实了资金支出渠道和增长机制 。 而昆山市北部污水处理厂采用 tot 机制（指由社会企业投资 8 000万元人民币建设污水处理厂 ，政府将按每吨污水 1 元钱的处理费用补偿给企业 ，企业拥有 30 年特许经营权 ， 此后全部设施交还政府 ）引入社会资本市场化经营管理的成功运行 ，则代表了苏州利用社会资金解决公共设 施建设资金难题的成功尝试 。2.2.4制定相关标准为一体化提供技术支撑 标准具有先进性 、规范性 、实用性和指导性 。 苏州在基础设施 建设中高度重视相关标准的制定 ，通过统一的标准为农村基础设施建设提供技术支撑 ，保障城乡基础设施实第 2 期王留青等 ：基础设施城乡一体化建设的瓶颈及其破解65现一体化 。 譬如，在农村信息化建设方面 ，苏州在充分运用国家 、江苏省标准的基础上 ，逐步完善支撑全市信息化建设的标准体系 （该标准体系涵盖通用基础标准 、应用标准 、信息资源标准 、应用支撑标准 、网络标准 、信 息安全标准 、管理标准等 ）。 又如，在农村公路建设上 ，苏州在全省率先推行农村公路文明样板路创建及安保 工程，制定了 苏州市农村公路文明样板路创建标准 （试行），打造“畅、洁、美、绿、安”的公路环境 。 在乡村污 水处理设施建设方面 ，苏州还积极探索在排放标准 、设 计 方 式 、治理模式和工艺设计 、排 放 水 量 等 方 面 的 “五 个统一 ”规范。2.2.5构建完善的一体化建设和管理机 制 机制是按一定的方式把系统的各个部 分 组 织 起 来 ，良 好 的 机 制 可以使一个系统正常运作 、不 断 优 化 。 在城乡基础设施建设和管理机制方面 ，苏 州 做 了 长 期 不 懈 的 探 索 ，取得了可喜成效 。 以城乡一体化垃圾处置为例 ，苏州探索并建立了城乡环境卫生的长效管理机制 。 市城市管理 行政执法局是生活垃圾焚烧处理工作的主管部门 ，由 其 牵 头 ，市 财 政 局 、环 保 局 、安 监 局 、供 电 局 、物 价 局 、卫 生局、爱卫办 、开发区 、各镇以及垃圾发电有限公司组成协调机构 ，负责生活垃圾焚烧有关事项的协调处理监 督工作 ，保证垃圾焚烧处理工作的正常开展 。 生活垃圾的收集 、集中工作实行属地管理 。 收集、集中、转运、焚 烧处理费用由镇 、市两级财政承担 。 对垃圾收集 、集中工作成绩突出的单位进行奖励 ，对违规单位进行处罚 。3苏州城乡基础设施一体化建设经验的推广价值分析苏州基础设施城乡一体化建设能够取得如此丰硕成果 ， 一是得益于其地处平原水网地带 ， 自 然 条 件 优 越，自古就城乡联系紧密 ；二是由于苏州经济发达 ，财力雄厚 ，具备工业反哺农业 、城市支持农村的能力 ；三是 高度工业化的经济发展阶段使 “三 集 中 ”成 为 可 能 ，而 “三 集 中 ”为基础设施的城乡一体化建 设扫清了诸多障 碍；四是离不开从上到下高度重视 、大力支持的政府 ，积极参与的民众以及大胆创新 、勇于探索的精神 。 鉴于 此，在许多经济发展相对滞后 、城乡发展条件和发展水平差距大的区域 ，不可盲目照搬苏州的经验 。 然而，苏 州的探索依然可以为我国其他地区基础设施的城乡一体化建设提供诸多借鉴 。 对于城乡差距较大的偏远落 后 地 区 来 说 ，在加速城镇化和工业化进程 、为基础设施城乡一体化建设提供经济基础的同时 ，首 先 要 从 理 念 上扭转重城轻乡的思维 ，从制度和政策上打破城乡分割的传统 ；其次，要结合自身实际和发展阶段特征 ，前瞻 性地做好城乡统筹规划 ，逐步合理地实现居住 、生 产 的 集 中 ，为基础设施城乡一体化建设扫清 障 碍 ；第 三 ，在 科学规划的基础上 ，要制定切合实际的城乡基础设施一体化建设标准 ，分 阶 段 、分 区 域 、分 层 次 推 进 ，避 免 一 刀切和超越实际能力的过高标准 ；第四，充分发挥市场作用 、调动全社会广泛参与 ，依靠民众自身力量不断缩 小城乡基础设施差距 。参考文献:1 苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组办公室 . 政 策 问 答r. 苏 州 ，2009.2 董 醇 良. 城乡供水一体化建设对解决农村饮水安全的启示j. 南水北调与水利科技 ，2009，7（21）：70-71，89. 3 王 栓 军 ，孙 贵 珍 ，李 亚 青. 中国农村信息化建设战略探析j. 中 国 农 学 通 报 ，2009，25（18）：431-434.4 周 林 洁. 城乡统筹视角下的村环境基础设建设j. 城 市 发 展 研 究 ，2009，16（7）：1-3. 5 徐 增 辉. 制约城乡基本公共服务均等化的深层原因j. 经 济 纵 横 ，2012（2）：66-68.6 孙 德 超 ，曾 媛. 我国城乡基本公共服务均等化的发展现状及实现途径 j. 商 业 研 究 ，2011（4）：173-177. 7 刘 江. 实现基本公共服务均等化的供应问题研究j. 理 论 月 刊 ，2012（3）：137-141.8 刘 兆 征. 我国城乡基本公共服务均等化问题探讨j. 兰州商学院学报 ，2008，24（5）：41-44.9 王 雪 松 ，周 丹 ，单 国 虎. 昆山生活垃圾城乡一体化处置模式研究j. 小 城 镇 建 设 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