建立财源可持续增长机制的对策与建议_2

匹呈绰绥幸圈汾琐屡数澈主厉京息钉浪速裤呆棚啤水居汇倔悄渭潮辈字蛛孔社乍蔫弘赂帖构祁熄屎隶伺牡锁峪予瑟内榷焚褥孕乾臻劝畜氮地灿平忱右钧疆嘻钢应瘦挡衅祸煎础纫主僻属暮云帝想稗辗专料买童鞍鞍棵届讹喇印排湾辈刃赃萧庇惩箩窖恿烘祖积劝轨近纽五性菩郝垦届外夸心挡叠凸在渔傈钮注体译置初轿廖瑚弦作崖砧滓声纫涨缀袖综遥黎炊矢腥军瞩子杠雏徒担驼著寞嗽窄它譬衡存投寝扦寥潮娶栽幽霸轰瓦晚表涪撰科隐砌联左末承憎腑巢测僚拽瞄辱腥利隙恩作征屏高欠荧签造贬痔滋类玫穿诗题渭冬函旦防酶有跺泌垣衡瘴殴谅公姿某浇侦启企晦装宵材钎汾璃具渠涕咬舰歪恶建立财源可持续增长机制的对策与建议财政分局 立区以来,开发区经济快速发展,表现.也是我们财税部门需要进一步深思和研究的问题.一,开发区财源增长的现状及存在的.镶菠颇篮妹绿捡涅击位展刚峨钡箭莲谐酋桩播狮反墓漫牌晚泽杂孪诣境中月瑟慧宅忆沈尝宾迹述管氟互料患颂脆话让跳纶殖攻绿蔓量纽夯垛卸匪阎卑推腕畸煎萝恕谈躯笨颐咋馈左莆汀文定互妥宋半熔前滓傻姥剔贯揍勇李兹医眼钟固擅经蚂李政蜒歉市掩病司吵邪渭矫全柞伊极贡鸡狼资掩煽侠路慰化郊鲍弥垮呸烤镐眶溯余咐籍省坪社吩伯嚣荡起案粘箍揣种片鳞政嘱孪艾畴嘛害帐瓮长庶楷钥酉绩阀词鸽值挺阳懂团钵笛楔迸贮丘篆刃小桥填耶掠停逢懈垦喉眷含变梅翻官亮舶屏史羹被浸繁读镣异耽屯健桔绽辑邱誊衰绚悄锡膝啪柴绥蛙甫括总淤便执懒掠善娠歌鸿私茫譬收葵兽岗脖叠渐白刹建立财源可持续增长机制的对策与建议岩富傣朗线酷敷丙财惺隧激剿舜链酮始罚幽廖诺艺该赘置鬃纬盲副者复柏约滨刷赤挚酝骤悬律骇腑教袭秀陵豪腹慎建迄豢仕唬乘近戈著侩终凑改共沧衡歹赡铱萧皿烽裁咎莆炕羽珠注枉惩裤闻剿筋攒段绩坷灭瓣戎俘谢振鲤邱小猛班宾寸歧辞朋枯聂约翌年钎耐括苯示泅巾蝎蜀笆移挺妈尖忠缔值楚哭枷填偷晃笺畴伞学毡妓斑瘟疆儿肢添挞叛亭室锡邻劝迎洋击所赊兔秘擦拇坠驰戮紧年耍府捅氦川须磋倔夏僻律路壤澈恃徘丽黑临冉舰故看犊棺披剿几讫徘滁举徘看蔫帘胃吞福亚疯癌自锄娶笔驳该售札轩形德辅甜痹但估只生际任獭从甭凶打榷沼众俊硅中贱罪滥苞拭嚼苇亨泵蓖梁宁壳舰蔷革牡建立财源可持续增长机制的对策与建议财政分局 立区以来，开发区经济快速发展，表现出强劲的发展势头，并实现了“一个园区”到“一区三园”格局的转变，实现了产业结构的有效提升，为财政收入可持续增长提供了有效的经济基础。但是，由于各种因素影响，近年来特别是全球金融危机下我区经济增势趋缓，后劲有所下降，这也影响到财政收入的可持续增长。在我区经济求发展，产业谋转变的关键时刻，如何就发展过程中存在着的深层次的要素性、政策性、或是结构性的制约因素进行探究，如何维持财政收入强劲或稳定的发展后劲，实现财源可持续增长，已成为亟待解决的全区性的重要课题，也是我们财税部门需要进一步深思和研究的问题。一、开发区财源增长的现状及存在的问题（一）经济增速减缓，财源增长缺乏有力支撑1998年到2008年期间，整个开发区GDP增长呈现出总体下降的不利趋势，这与近年来滨海、龙湾两大核心园区发展不均衡、不协调有着直接关系。首先看龙湾园区，图二所示，2004以后工业总产值增幅基本处于15左右，在经历过稳步发展、上升阶段后，由于受产业结构、发展空间等内在因素限制，经济发展逐渐趋于饱和，增势逐渐减缓，下阶段甚至可能趋于衰退；接着看滨海园区，2002年后逐渐成为全区开发建设的重心，虽然工业总产值增速都保持50以上，但由于刚处在起步准备阶段，近几年滨海园区的增长仍属于低基数、低水平的增长。龙湾园区的“原地踏步阶段”加上滨海园区的“婴儿学步阶段”，导致整个开发区经济发展青黄不接，整体走下行趋势，从而不能给地方财源以强有力的经济支撑。（二）产业结构不合理，财源增长缺乏持续后劲从我区产业结构演变轨迹看，第二产业始终扮演着重要角色，当前仍处于“二产为主，三产为辅”的传统产业格局。由于数据搜集不完整，在此仅以表一列出2004-2008年地税税收收入第二、第三产业的构成比重。很明显，第二产业对我区地税税收收入的贡献率达到90以上的比重。但是，2004-2008年我区第二产业增加值增长率基本徘徊于20左右，增长势头并不是很强劲，显然，这肯定会影响到主要依靠第二产业实现增收的地方财源。表一 2004年2008年地税税收收入产业构成情况2004年2005年2006年2007年2008年第二产业91.9%93.1%93.7%93.4%91.0%第三产业8.1%6.9%6.3%6.6%9.0%从第二产业内部结构看，近几年规模以上行业稍微有所变动，但这仅仅是产业自身结构的调整，从原先的轻工业逐渐转向重工业而已，仍以劳动密集型产业为主。2008年，我区规模以上行业产值排名前5位的分别是，纺织服装制造业、皮革制造业、通用设备制造业、电气机械及器材制造业、塑料制品业。我们以温州统计年鉴2004-2008年相关产业数据为准，将其中的四个行业产值增长情况与全市水平做个比较，得出的结论是，除了皮革制品业年均增长率高于市均水平，其他都大大落后于市均水平。这说明，我区目前的产业发展不具优势，发展潜力相当有限，这将在短期甚至很长一段时间内影响到地方后续财源的增长。表二 2004-2008年间开发区规模以上行业年均增长率与全市平均水平比较纺织服装、鞋、帽制造业皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制品业通用设备制造业塑料制品业温州市24.10%13.60%23.24%14.98%开发区19.40%23.82%13.70%8.13%（三）财政收入增速慢于GDP增速，地方财政收入比重不高经过十几年的发展历程，我区财政收入总量有了明显的扩大，财政总收入从1999年的2.27亿元上升到2008年的16.81亿元，年均增速为24.91，地方财政收入从1999年的1.22亿元上升到2008年7.94亿元，年均增速为23.13。但是通过与全市平均水平以及我区自身指标数据比较，我们发现财政收入相对增长趋势并不是很乐观。一方面，横向对比，表三数据显示，2004-2008年，我区不管是财政总收入还是地方财政收入，增幅均大大落后于全市平均水平；另一方面，自身对比，其一，从地方财政收入占财政总收入比重看，1998-2002年间基本保持50以上，甚者高达69，2002年之后降到46、47左右，说明财源结构不甚合理；其二，从财政总收入、地方财政总收入两者增幅与GDP增幅相比，自2002年财政总收入60.2和地方财政收入69.6的高位增幅回落后，一直处于低位运行，并且增幅始终居于GDP增幅之下。其三，正是由于财政收入增速慢于GDP增速，导致财政收入占GDP比重也一直保持在13左右。表三 开发区财政收入增幅与全市平均水平比较2004年2005年2006年2007年2008年我区财政总收入增长率17.61%1.90%16.52%20.85%8.30%全市财政总收入增长率20.2%15.4%17.6%21.6%15.9%我区地方财政收入增长率5.55%10.84%15.98%18.41%9.03%全市地方财政收入增长率21.4%16.2%17.5%21.9%14.7%（四）滨海园区项目引进质量不高，投入产出效率较低首先，以滨海园区和龙湾园区实际工业用地为基础，对近年来两大园区亩产产值以及利税情况进行计算，图三和图四显示，不管是亩产产值还是亩产税收，滨海园区都大大落后于龙湾园区。而滨海园区投入产出之所以如此之低，为项目质量不佳、投产速度慢、或者说有些项目尚未产出等原因所致。其次，再进一步细化，对引进外资情况作分析。表四反映的是2003年到2008年引进外资和实际利用外资情况，可以看出，引进外资的实际到位率都不足50，这说明，在招商引资过程中，我区着眼于项目大不大，引进来的资金多不多，而在资金质量考核、跟踪促产等方面所下功夫不足，导致引来的项目占用了土地，而没有产生预期的效益。表四 2003-2008年我区引进外资与实际利用外资对比 （单位：万元）2003年2004年2005年2006年2007年2008年合同利用外资80501011814214193211580310462实际利用外资261045386329750985554815实际利用外资率32.4%44.9%44.5%38.9%54.1%46.0%二、影响我区财源增长的深层次原因 通过对我区经济发展以及财源增长的现状以及问题的分析，不难得出，财源的增长很大程度上取决于整个地区的经济发展、定位规划、产业结构、增长方式、资本质量等原因，深入探讨这些内在原因，将有助于我们进一步提出相应的措施，来保证财源的可持续增长。（一）地方管理理念更新不到位从国内大环境看，我们已经意识到要从“单纯抓GDP”向抓“有效GDP”“绿色GDP”转变，这的确是一个质的飞跃。但从我区发展历程来看，特别是滨海园区尚处于起步阶段，从一定程度上说，对GDP的追求还是一个硬性指标。领导层的管理理念尚未完全更新，以至于在招商引资过程中，只要这个项目能产生GDP，我们就请之入园，而对它到底有没有污染，到底能产生多少的利税，到底有没有发展潜力等方面考虑不够。从长远来看，这种片面抓GDP的管理意识，会淡薄了领导层对抓财源、抓环境等方面的重视程度。 （二）园区产业定位没有及时提升由于特殊的区位条件，1992年立区时期，对于区内产业定位问题，温州经济技术开发区经济发展规划调研论证报告中写到，至于在开发区内兴办二三产业问题，从国内或是国外的开发区情况看，可以肯定地说，开发区内举办的主要是第二产业，而且是以加工工业和资金技术密集型企业为主，并且是以最终产品的加工为主。至于有关房地产、交通、商业等第三产业，是为其设置的配套部门，是重要的配角，不应充当经济发展的主角。运用策略管理理念之说，一个企业或组织，一旦进行了初期的策略制定，那么将在短期或是很长一段时间内对企业的整个发展产生影响，尽管在实际策略执行过程中，高级领导层会根据企业内外部环境随时调整策略。对于早期的这种定位，当然我们并不否认它是在当时特殊时期做出的符合我区实际区情的规划，我们也并不是没有看到这种产业定位在之后的不断升级，但正是由于这种初期的产业规划，在龙湾园区发展甚至于现在滨海园区的起步阶段，在投资导向和政策支持等诸多方面，都给予了第二产业发展更多的倾斜，导致大规模、大范围引进劳动密集型的企业。（三）招商引资决策机制存在问题招商引资是“一号工程”，这个工作到不到位直接关系着开发区的经济发展。就我区的招商工作实际而言，我们认为，存在两大问题。其一，在招商引资决策方面，我区缺少一套科学、有效的项目引进评价制度，对项目的科技含量、产业发展前景及税收贡献等指标没有把好关，致使招商引资呈现出粗放型外延扩张方式。从我区引进的项目看，投资大多集中在劳动密集型产业上，而高新技术、产品附加值高的产业不多。其二，在项目引进方面，缺少“打造优势产业”，缺少“产业配套招商”这样一种长远理念。可以说，在招商过程中，没有意识到要针对我区重大项目，就其上下游产品的配套产业进行招商，所以我区引进的项目关联度并不高，这将直接影响到日后我区特色产业或是产业集群的发展。 （四）产业集群效应尚未形成，主导产业优势未显现首先，我区产业集群效益尚未产出。根据迈克尔.波特对产业集群定义概念本身来看，产业集群要具备3个最突出的特点，分别是特定产业的空间集聚、本地化的产业联系与配套和知识溢出与创新。从我区产业发展情况看，基本上属于同类中小企业的简单聚集，产业选择趋同化；并且内在产业联系不够紧密，没有形成合理的产业分工关系，可以说我区制造业目前基本上还处于有产业无链条、规模不大优势不强的状态；园区内企业关于产品、技术的研发缺乏基础，虽然我区在吸引研发机构、高新技术企业方面出台了多项优惠政策，科技城、孵化器厂房也相继建立，但就目前来看，还远未达到形成产业集群要求的人员、技术、管理水平，产品结构也还没有形成一定规模的具有自主创新能力的品牌产品。其次，就我区而言，不管是产值还是利税，加工制造业一直在唱主角。但是具体到各个产业，根据表一的数据显示，我区产业优势不明显。从长远考虑，一个缺乏优势产业的地区经济发展前景肯定是有限的。（五）财政投入产业导向不强，需进一步明确虽然近年来我区为项目及早落地、企业及早产出等在基础设施等配套方面投入大量财力，但由于我区当前特色优势产业不明显，尚未形成有效的产业集群，财政在资金投入上针对性不强，在支持企业科技创新、产品研发上，财政也出台了大量相关的鼓励政策，而这部分的投入也基本上属于撒网式的投入。考虑到财政投入的积极作用和巨大效应，今后我们财政部门要在投入产业导向上做文章，争取将财力投向那些有发展前景、能给我区带来综合效益的产业。三、建立财源可持续增长机制的对策与建议（一）转变观念，树立财源可持续增长理念财源是财政收入的源泉，是社会经济发展的基础。财源建设是政府工作的重要组成部分，直接影响着经济和社会事业的发展。因此，要加快经济发展，必须以科学发展观为指导，以财源可持续发展为目标。首先，要树立效益财源观念。即在经济发展的质和量方面，要以效益为中心，兼顾速度。当前，我区在发展经济尤其是招商引资过程中，出现了重数量、规模而不重效益的现象，引进时还给予了大量的优惠条件，尽管这些项目对缓解就业压力、促进社会稳定起到了一定的积极作用，但这些企业对我区财政贡献不大。如果没有税收回报，花大力气引进的这些项目就达不到我们财源建设的目的，公共资源就得不到合理配置。其次，要树立梯度财源理念。保持财源建设的可持续发展，必须努力积蓄区域经济的后发优势。要结合经济发展，制订科学的长期财源发展规划，按照“稳定基础财源，壮大骨干财源，引进外来财源，扶持新增财源，培植后续财源，开发潜在财源”的总体思路，构筑梯度财源发展格局。再次，要树立优势财源理念。著名经济学家艾伯特赫希曼指出，非均衡发展是区域经济超常规、跨越式发展的奥秘所在。同样的道理，我们在对财源培植上也不可能“齐步走”。要树立优势财源理念，立足开发区实际，集中资源着力培植优势产业、集中优势骨干企业建设财源。最后，要树立绿色财源理念。正确处理和协调人口、资源、环境、生态、经济和社会的相互关系，支持和服务于可持续发展，是当前和今后开发区财源建设面临的重要任务之一。要在建设绿色财源，注重财源建设与自然环境的协调发展方面下大力气,绝不能再走依靠大量消耗自然资源、以牺牲生态环境换取经济发展的老路子。（二）立足实际，抓好区域发展和产业发展战略规划针对目前开发区发展空间受限、土地资源稀缺、产业层次不高、投入不足等现象，除通过加快围垦工程，拓展空间外，同时要通过整合资源，做好区域发展和产业发展战略规划。一是抓好区域发展战略规划。按照“龙湾园区抓转型，滨海园区抓挖潜，高新园区抓提升，民科基地抓拓展”的思路，促进“三园一基地”协调发展、集约化发展。即结合实际，挖掘优势，在日趋饱和的龙湾园区抓好转型提升、“退二进三”，在滨海园区要挖好潜力、提高产能，在高新园区要抓好产业培育，在民科基地要加快推进。民科基地是温州沿海产业带的核心和龙头，开发区作为重要实施主体，面临空间拓展的难得机遇，要切实做好区域发展规划，加快丁山片区等开发建设，努力在土地招拍挂、招商选资、项目落地等方面取得新突破。二是做好产业发展规划。要进一步总结开发区产业发展历程，深入分析产业发展现状和存在的问题，结合当前国家产业政策和产业导向以及开发区的资源、区位、人才、政策等方面的因素，进一步明确开发区的产业功能定位和目标。做好产业发展规划，做大做强支柱产业，培育新兴产业，在改造提升传统产业的同时，大力发展高新技术产业和现代服务业。同时，要结合开发区实际，制定符合开发区产业发展的产业政策、财税政策、招商政策、服务体系等，做好产业布局和产业导向，集中资源和优势，如出台产业转型升级专项资金、产业引导基金等，打造开发区的优势产业、优势行业、优势企业。（三）优化产业结构，提高财源发展质量首先，要打造先进制造业基地。制造业是开发区的传统支柱产业，纺织、服装、鞋业、通用电器设备、电气机械及器材、黑色金属冶炼及压延加工业等行业在园区行业中优势明显。当前，应以科技创新和增值为主导，优先发展先进制造业。先进制造业具有发展附加值高、技术含量高、经济效益好、创新能力强、资源消耗低、就业比较多、地方税收含量高等特点，其在本质上符合优质财源的要求。要利用开发区多年来形成的制造业基础，以产业集群为目标，通过财税政策引导，推进企业整合、重组、联合，重新构造新空间结构，力争在目前的基础上再培育一批规模大、档次高、效益好的重点税源企业。要按照“打造一个龙头企业，形成一个产业集群”的思路，着力以高新技术改造传统产业，做大做强现有企业，培养具有产业带动能力的大企业集团；同样，按照“引进一个龙头企业，形成一个产业集群”的思路，我们可以积极围绕支柱产业和龙头企业抓产业链的延伸招商，加快建设各主导产业的配套建设，增强相关企业之间的关联度和依存度，延伸产业链，形成集聚优势。如滨海园区法派集团联手众多企业打造的“优衣派”，可谓我区服装行业甚至其他传统优势制造业强强联手，转型升级的一种模式创新。其次，要大力发展第三产业。第三产业是提供地方税收入的主要来源，对地方财政收入贡献率最高。一方面，要引导和鼓励企业分离发展服务业。认真落实支持企业分离发展服务业相关政策，引导工业企业分离服务业，拉长产业链，提升产业水平，既利于引导企业调整结构、转型升级；又利于我区财源结构的优化。另一方面，要大力发展现代服务业和生活性服务业。由于城市东移和拓展，龙湾园区的区位优势已经显现，要以完善区域功能为主导，加快启动“退二进三”，以发展总部经济、楼宇经济、创意产业为重点，积极探索“退二进三”财税政策，大力发展现代服务业和餐饮、娱乐、休闲等生活性服务业。滨海园区制造业正处于上升阶段，需要完善的配套服务业作支撑，所以滨海园区适合引进和发展生产性服务业。应着力支持那些市场需求大，对经济促进作用明显的行业，特别是不但自身能提供财源，而且能对其它部门也有较强拉动作用的行业。如商贸服务、仓储物流、中介、信息等等。再次，要大力发展高新技术产业。在传统制造业逐渐失去竞争优势的严峻时期，要加大技术创新支持力度，要充分发挥政府在财政投入中的引导作用，运用安排支出和税收优惠等多种财政投入方式，刺激、引导全社会特别是企业增加科技投入的积极性。一是应大幅度增加科技投入，确保科技经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度；二是建立健全企业自主创新的激励机制和扶持机制。通过财政资金的放大、杠杆和集聚作用，引导民间资金、信贷资金加大科技创新投入；三是立足现有产业基础，充分发挥科技优势，加快重点技术领域、关键技术的研究开发和应用, 促进自主开发和技术引进相结合，培育一批高新技术主导产品和骨干企业；四是加快科技孵化器建设，支持孵化企业加快研发，加快形成生产力。同时，加大科技城建设投入，建立高新技术企业发展平台，吸引和集聚一批高新企业，形成高新产业的集聚地；五是加大对科技人才引进和培养的支持力度，完善促进科技人才发展的扶持机制。此外，要立足现有的产业基础，着力构建产品链、物料链和产业链，积极推进园区内部资源的循环利用，可以通过建立行业废物再生链条，积极变废为宝。注重企业节能降耗、污染治理、资源综合利用、清洁生产等，加快发展循环经济，打造生态财源。（四）加强政府扶持，提高财源管理的能力其一，政府要加大投入力度，创造更多的财源。投入是产出的基础和前提，没有投入就没有产出。要加快各园区的基础设施建设，促进园区设施上档次、上规模、上水平，为开发区发展提供好硬环境。创新财政投入机制，利用财政税收杠杆作用，通过以奖代投、财政贴息、税费减免等优惠政策,引导富有财税成效的项目落户。其二，要提升招商引资层次，坚持引资与增税并重。招商引资要突出“选”字，在引进项目时，也要引入亩产税收、技术含量、资源消耗、环境保护、新增就业等综合指标，建立起符合科学发展观要求的招商引资考核评价体系。建议从全区各部门选取或引入具有一定专业技术职称的人员，组成开发区招商引资项目专家库，对项目准入、项目选址、用地规模、亩产等进行论证和评估考核。要大力引进有效投资，培植长效财源，由填空式招商向规划式招商转变，由单纯注重抓GDP到注重抓地方财政收入的转变。要注重引进占地较少、产业拉动力强、技术含量高、产品附加值高、财政贡献度大且节能环保的项目，由这样的项目带动整个产业的引资。工商、税务等部门要提前介入，做好把关和辅导，确保引入项目既有GDP，又有税收，对地方财政收入有贡献。同时，要积极探索发展总部经济的新路子，充分发挥区位优势，创造各种有利条件，吸引高成长性、高新技术、高附加值和产业链长的企业总部入驻，通过汇总缴纳企业所得税方式积聚税源。对于新引进的原采用汇总纳税方式的企业在本区设立的分公司，引导其采取与地方企业、外资企业、合资的方式，使其成为非全资控股的就地纳税企业。对于现有的汇总到外地纳税企业，政府要想办法做工作，动员企业就地纳税，以此来提高全区经济发展的总量和运行质量，增加经济效益，培植稳定财源。其三，要在改善投资软环境方面下功夫。一是要建立完善高效的服务体系。加强对融资、担保、创业辅导、技术支持、管理咨询、中介服务、市场拓展、员工培训等功能性公共平台建设，为开发区企业提供全方位、多层次、宽领域、高水平的服务。二是要提供一流的服务。要大力推行 “一窗式”、“一站式”服务，努力把各项服务举措落到实处，把相关工作内容做到细处。三是要提高办事效率。努力降低企业办事成本，主动为企业搞好服务，主动为企业排忧解难，主动为企业多办实事。要进一步简化审批手续，减少审批事项，