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上海市安全生产条例解读 上海市安全生产监督管理局 法规处 2011年10月 Page 2 条例修订公布 上海市 安全生产条例 二O一一年九月 Page 3 上海安全生产条例解读 一、条例修订的必要性 一是保障城市运行安全和生产安全的需要 Page 4 隐患具有相当的公共危险性，事故发生后关注度高，具有放大效应 危化企业集中，安全管控难度较大，安全生产工作的行业性特点显著 新产品、新材料、新工艺的出现，使生产中不安全因素增多 外来务工比例较高，流动性大，安全意识和自我保护能力整体不强 Page 5 一是保障城市运行安全和生产安全的需要 二是完善监管体系和法制建设的需要 Page 6 完善监管体系 和法制建设 理顺条、块关 系和职责分工 ，完善监管构 架和体系 生产安全事 故报告和调查 处理条例等 新规的贯彻实 施需要补充细化 Page 7 三是固化世博安全管控措施的需要 市人民政府依据市人大常委会关于本市促 进和保障世博会筹备和举办工作的决定，以通 告形式制定出台了多项临时性行政管理措施，为 保障世博会的成功举办、提升本市城市安全管控 水平起到了积极作用。其中一些成效显著的临时 安全管控措施，需要通过安全生产条例的修订加 以固化，形成长效机制，放大后世博效应。 Page 8 上海安全生产条例解读 二、条例修订的主要思路 一是定位为安全生产通用性法律规范的设定 安全生产法律体系 Page 9 安全生产综产综合法： 安全生产产法 专项专项安全管理法： 道路交通安全法、铁路 法、海上交通安全法、 民用航空安全法等 行业业管理等法律中的安全 生产规产规范： 建筑法、港口法、电力 法、煤炭法等 对对危险险性较较高领领域、事项项的安全生产产管理法规规 ： 危险化学品安全管理条例、特种设备安全监察条例 、烟花爆竹安全管理条例、民用爆炸品安全管理条例 Page 10 二是定位为修缮性、补充性的立法项目 法律、法规已 经明确，实践 中可以据此操 作的制度，不 作重复规定。 修缮补充 原条例已 经确立，实践 中起到效果的 制度，尽可能 不作调整，保 持连续性。 Page 11 三是以确保上海城市运行安全和生产安全为主线 “四个必须” 必须警钟长鸣 必须落实责任 必须依法严管 必须抓源头、 抓隐患 “九大环节” 控制源头 治理隐患 鉴于前车 应急预案 强化立法 落实责任 岗位培训 严格监管 加大投入 结合具体制度设计 将其法律化、规范化 Page 12 四是力求突破和创新，增强系统性、实用性和可操作性 系统性、实用性和可操作性 着力明确安全生产综合监管的内涵 明晰各部门安全生产监督管理职责分工 创新监管方式，突出各部门对重点单位实施重点监管 强化生产经营单位主体责任和政府监管责任 强化各项安全生产保障措施 上海安全生产条例解读 Page 13 三、条例修订的过程 调研与起草 Page 14 F对2005年条例的施行情况进行评估 F对安全生产条例修订工作进行起草调研 书面征询、召开座谈会、实地调研，听取各 方面意见； 考察学习兄弟省市经验做法； 市安全生产监督管理局、市政府法制办与市 人大财经委、市人大法制委和市人大常委会 法工委沟通情况。 F反复修改完善，形成了上海市安全生产条例（修 订草案） 审议和表决通过 Page 15 6月市人大常委会对条例（修订草案）进行一审 5月市府向市人大常委会提交条例（修订草案）议案 7月市人大常委会对条例（修订草案）进行二审 对条例（修订草案）（修改稿）进行修改，提出表决稿 9月22日市人大常委会表决通过条例，2012年1月1日施行 。 Page 16 上海安全生产条例解读 四、条例（修订）的总体框架 Page 17 总体框架 “从业人员权利和义务” 、“生产安全事故的应 急救援和调查处理”。 7章74条 5章49条 原条例 修订后 修订增设 Page 18 总体框架 第一章 总则（共12条） 第二章 生产经营单位的安全生产保障（共25条） 第四章 安全生产监督管理（共14条） 第五章 生产安全事故报告和调查处理（共6条） 第六章 法律责任（共10条） 第七章 附则（共3条） 第三章 从业人员权利和义务（共4条） Page 19 上海安全生产条例解读 五、条例（修订）的主要内容 Page 20 （一）完善一个“体系” 体系 三级管理 两级政府 四级网络 Page 21 网络化监管构架 体系框架 明晰职责分工,构建“条”、“块”结合的网络化监管构架 。 “条” 将各有关部门分为综合监督管理部门、专项监督管理 部门、其他部门三类。规定市安委会编制各有关部门 的安全生产职责，报市政府批准后执行。 “块” 明确两级政府职责，三级管理权限 Page 22 在“条”的层面 第七条 市和区、县安全生产监督管理部门（以下 简称安全生产监管部门）对本行政区域内的安全生产工作 实施综合监督管理 第八条 本市公安、建设、质量技术监督、交通港 口等依法对涉及安全生产的事项负有审批、处罚等监督管 理职责的部门（以下统称专项监管部门），应当严格按照 有关法律、法规和规章的规定，实施安全生产专项监督管 理。 其他有关部门在各自职责范围内，做好有关的安全生 产工作。 Page 23 在“块”的层面 明确市、区两级政府及其部门管理职责 赋予产业园区管委会、 街道乡镇一定的区域性监督管理权 强调了行政责任和考核制度 在块的层面 Page 24 两级政府职责 第六条 市和区、县人民政府应当加强对安全生产 工作的领导，建立和完善安全生产监控体系、责任制度和 考核制度，并将安全生产工作纳入国民经济和社会发展规 划以及年度工作计划。 Page 25 产业园区 第四十五条 产业园区管理机构应当确定负责 安全生产监督管理的机构和人员，支持、督促、检查 本园区内生产经营单位的安全生产工作，并协助有关 部门实施安全生产监督管理。发现安全生产违法行为 或者事故隐患的，应当责令生产经营单位立即改正或 者限期治理，并向有关部门报告。 产业园区，是指依法设立并由市或者区、县人民政府派出或者指定 机构管理的工业园区、高新技术产业开发区、保税区和出口加工区。 Page 26 镇乡街道 第四十六条 乡、镇人民政府和街道办事处应 当有相应机构和专门人员负责安全生产监督管理工作 ，对本辖区内高危行业和较大危险行业以外的生产经 营单位实施安全生产日常检查，并协助有关部门实施 安全生产监督管理。发现安全生产违法行为或者事故 隐患的，应当向有关部门报告，并责令生产经营单位 立即改正或者限期治理。 Page 27 厘清“综合监管”的内涵 13 根据同级人民政府 的授权或者委托， 组织、协调、指挥 安全生产应急救援 ，组织生产安全事 故调查处理。 2 指导、协调和监督 同级人民政府有关 部门和下级人民政 府履行安全生产工 作职责； 会同有关部门编制 、实施安全生产专 项规划； Page 28 安监部门职责 第七条 市和区县安全生产监督管理部门（以下简 称安全生产监管部门）对本行政区域内的安全生产工作 实施综合监督管理，履行下列职责： （一）会同有关部门编制、实施安全生产专项规划； （二）指导、协调和监督同级人民政府有关部门和下 级人民政府履行安全生产工作职责； （三）依法对生产经营单位的安全生产工作实施监督 检查； （四）按照法律、法规和规章的规定，对涉及安全生 产的有关事项实施审批、处罚； （五）根据同级人民政府的授权或者委托，组织、协 调、指挥安全生产应急救援，组织生产安全事故调查处 理； （六）法律、法规规定的其他职责。 u 强化企业主体责任 u 强化危险化学品行业监管 u 强化重点单位监管 u 强化重点人员管理 Page 29 （二）强化“四个重点” Page 30 （二）强化“四个重点”之一 领导 带班 明确 责任 主体 加强 责任 细化 要求 隐患 治理 强化企业主体责任 Page 31 安全生产责任主体 第四条 生产经营单位是安全生产的责任 主体。 生产经营单位主要负责人对本单位的安 全生产工作全面负责；分管安全生产的负责人 协助主要负责人履行安全生产职责；其他负责 人应当按照各自分工，负责其职责范围内的安 全生产工作。 Page 32 安全生产责任制 第十八条 生产经营单位应当建立、健 全安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、 责任内容和考核要求。 Page 33 隐患治理 第三十四条 生产经营单位对本单位的生产安全事故 隐患治理负全部责任，发现事故隐患的，应当立即采取 措施予以消除；对非本单位原因造成的事故隐患，不能 及时消除或者难以消除的，应当采取必要的安全措施， 并立即向安全生产监管部门和专项监管部门报告。 安全生产监管部门和专项监管部门接到报告后，应当 及时进行处理。在隐患排除前，安全生产监管部门和专 项监管部门可以在生产经营场所的明显位置设置事故隐 患提示标志。 Page 34 隐患治理案例 9.8上海赛科火灾 9.23上海高桥石化火灾 Page 35 危险作业现场带班 第二十八条 生产经营单位进行爆破、大型设备 （构件）吊装、危险装置设备试生产、危险场所动火 作业、有毒有害及受限空间作业、重大危险源作业等 危险作业的，应当按批准权限由相关负责人现场带班 ，确定专人进行现场作业的统一指挥，由专职安全生 产管理人员进行现场安全检查和监督，并由具有专业 资质的人员实施作业。 危险作业案例 Page 36 2008年5月30日沪东中华造船公司龙门吊倒塌 Page 37 教育培训负责人和管理人员 第二十一条 矿山、建筑施工单位和危险物 品的生产经营单位的主要负责人和分管安全生产 的负责人任职前应当参加安全培训，并经考核合 格；其他生产经营单位的主要负责人和分管安全 生产的负责人在任职三个月内，应当参加安全培 训，并经考核合格。 安全生产管理人员任职前应当参加安全培训 ，并经考核合格。 Page 38 教育培训从业人员 第二十二条 生产经营单位应当对下列人员 及时进行安全生产教育和培训： （一）新进从业人员； （二）离岗六个月以上的或者换岗的从业人 员； （三）采用新工艺、新技术、新材料或者使 用新设备后的有关从业人员。 生产经营单位应当对在岗的从业人员进行 定期的安全生产教育和培训。从业人员未经安 全生产教育和培训合格的，不得上岗作业。 放映 Page 39 （二）强化“四个重点”之二 强化危险化学品 行业监管 强化危险 化学品管控 强化危险化学 品安全评价 Page 40 危化品安全评价 第二十六条 生产经营单位应当对新建、改建、扩建生产、储存危险化学品的建设项目进 行安全条件论证，并委托具有安全生产评价资质的中介服务机构进行项目安全评价。 生产、储存危险化学品的企业及使用危险化学品从事生产的企业应当按照国家有关规定，委 托具有安全生产评价资质的中介服务机构，对本企业的安全生产条件每三年进行一次安全评价 ，提出安全评价报告。安全评价报告应当包括对安全生产条件存在的问题进行整改的方案。 生产、储存危险化学品的企业以及使用危险化学品从事生产的企业应当及时将安全评价报告 及整改方案的落实情况报安全生产监管部门备案。安全生产监管部门应当对安全评价报告及整 改方案的落实情况进行抽查。 将安全评价的范围从原条例的生产、储存、使用剧毒化学品的单位扩大到生产、储存危险化 学品的企业以及使用危险化学品从事生产的企业。 安全生产监管部门对安全评价报告及整改方案的落实情况的抽查，是对中介服务机构实施日 常监督管理的重要举措。 Page 41 危化品管控 第五十三条 本市对危险化学品行业实行统一规划、合理布 局和严格控制。 本市有关部门组织编制城乡规划，应当根据本市实际情况， 规划专门用于危险化学品生产、储存的区域和禁止建设危险化学 品生产、储存项目的区域。 第一款针对危险化学品行业，明确统一规划、合理布局和严格控制方面的要求； 第二、三款旨在解决行业布局不合理的问题； 第四、五款旨在解决企业总量过大、行业集中度不高的问题。 （二）强化“四个重点”之三 Page 42 重点单位 综合 监管 专项 监管 其他 部门 重点单位监管 Page 43 第五十条 市安全生产监管部门会同有关部门组织编制安全生产重 点监督管理单位目录，载明生产经营单位的名称、主要负责人 姓名、监督管理部门以及监督管理的重点要求。 生产经营单位有下列情形之一的，应当列入安全生产重 点监督管理单位目录： （一）存在重大危险源的； （二）存在重大事故隐患的； （三）近三年内曾发生较大、重大或者特别重大生产安全 事故的； （四）市安全生产监管部门根据工作需要，认为有必要实 行重点监督管理的其他情形。 Page 44 强化重点 人员管理 增加了对特种作业人员的管理要求 增加了对劳务派遣人员的权利保障 （二）强化“四个重点”之四 Page 45 特种作业人员管理 第二十四条 从事电工作业、焊接与热切割作业、高处 作业、制冷与空调作业、冶金生产安全作业、危险化学品安 全作业、烟花爆竹安全作业等特种作业的人员，应当按照国 家有关规定经专门的安全作业培训，经考核合格取得特种作 业操作资格证书后，方可上岗作业。 生产经营单位不得安排无特种作业操作资格证书的人员 从事特种作业。 生产经营单位指派从业人员参加专门的安全作业培训和 特种作业操作资格考试的，应当承担该从业人员的培训和考 试费用，并可以与该从业人员订立协议约定服务期限。 Page 46 劳务派遣人员保障 第四十条 生产经营单位使用劳务派遣人员从事作业的， 应当将劳务派遣人员纳入本单位对从业人员安全生产的统一管 理，履行安全生产保障责任，不得将安全生产保障责任转移给 劳务派遣单位。 劳务派遣人员有依法向用工的生产经营单位主张安全生产的 权利。 按照“谁用工、谁负责”的原则，生产经营单位应当履 行安全生产保障责任。 劳务派遣人员可向用工单位主张安全生产的相关权利。 （三）创新“六个制度” Page 47 u重点事项监督检查计划制度 u专业技术人员和专家学者参与监督检查制度 u重大事故隐患督办制度 u事故应急救援、调查处理制度 u安全生产责任保险和风险抵押金制度 u工伤保险基金事故预防制度 Page 48 1.重点事项监督检查计划制度 进一步明确市安全生产监管部门应当会同 有关部门组织编制重点事项的监督检查计划， 建立相应的监督检查记录。 （三）创新“六个制度”之一 Page 49 重点事项监督检查计划 第四十八条 市和区、县人民政府应当组织安全生产监管部 门和专项监管部门对生产经营单位建立和落实安全生产责任制 、生产安全事故隐患排查治理、安全生产教育和培训等安全生 产工作以及容易发生事故的生产、经营场所或者施工的设备、 设施和场所进行安全生产检查。 安全生产监管部门和专项监管部门可以实行联合检查，并采 用定期检查、随时抽查的方式，对生产经营单位进行安全生产 检查。 市安全生产监管部门应当会同有关部门组织编制危险化学品 、易燃易爆物品、重大危险源、压力容器等重点事项的监督检 查计划，明确实施监督检查的部门、频次等，并建立相应的监 督检查记录制度。 Page 50 2.专业技术人员和专家学者参与监督检查制度 明确安全生产监督管理部门和负有专项监 督管理职责的部门可以邀请专业技术人员和专 家学者参与安全生产的监督检查，提供有关技 术支持。 （三）创新“六个制度”之二 Page 51 专业人员和专家参与 第四十九条 安全生产监管部门和专项监管部门 可以邀请专业技术人员和专家学者参与安全生产的监 督检查、事故调查等工作，听取对专业技术问题的意 见。 安全生产监管部门和专项监管部门应当建立、健全 有关的专业技术人员和专家学者遴选、考核、奖酬、 回避等制度。 Page 52 3.重大事故隐患督办制度 对于重大安全生产事故隐患，明确由市和区县人民政府 指定部门督促生产经营单位制定、落实治理计划。对于非 生产经营单位的原因造成、难以在短时期内消除的重大事 故隐患，由市和区县人民政府组织有关部门制定计划予以 治理，并提供资金保障。 （三）创新“六个制度”之三 Page 53 重大事故隐患治理 第五十一条 生产经营单位存在重大生产安全事故隐患的 ，市和区、县人民政府应当指定有关部门督促生产经营单 位制定、落实治理计划。 对于非生产经营单位原因造成，短时期内难以消除的重 大生产安全事故隐患，市和区、县人民政府应当组织有关 部门制定计划予以治理，并落实治理资金。任何单位和个 人不得侵占治理资金或者挪作他用。 Page 54 4.事故应急救援、调查处理制度 n明确生产经营单位应当制定应急预案、配备应急救援人 员、定期组织演练的具体要求； n缩短事故报告时限； n明确较大、重大事故处理后，安全生产监督管理部门应 当向社会公告、向有关部门通报，从而保障社会的知情 权。 （三）创新“六个制度”之四 Page 55 生产经营单位应急救援 第五十六条 生产经营单位应当制定生产安全事故应急救援预案，报安全生 产监管部门和专项监管部门备案。 高危行业的生产经营单位应当建立安全生产应急救援组织，配备应急救援器 材、设备并进行经常性维护、保养。其他生产经营单位应当明确负责应急救援 的人员。 生产经营单位应当每年至少组织一次综合应急救援预案演练或者专项应急救 援预案演练。高危行业、较大危险行业的生产经营单位，应当每半年至少组织 一次综合应急救援预案演练或者专项应急救援预案演练。 细化了配备应急救援组织、人员的要求； 细化了演练的频次要求。 Page 56 事故报告 第五十八条 生产经营单位发生生产安全事故后，应 当在一小时内向安全生产监管部门和专项监管部门报告 ；情况紧急时，应当在三十分钟内向安全生产监管部门 和专项监管部门报告。 安全生产监管部门和专项监管部门应当逐级上报事故 情况。每级上报均应当在一小时内完成口头上报，在两 小时内完成书面上报。 Page 57 公告和通报 第六十一条 安全生产监管部门应当定期统计分析本行 政区域内发生生产安全事故情况，并定期向社会公布。 生产经营单位发生重大生产安全事故或者一年内发生 两次以上较大生产安全事故，且对事故发生负有主要责任 的，安全生产监管部门应当会同有关部门向社会公告，并 向市发展改革、规划国土资源、建设交通、经济信息化以 及金融监管等部门通报有关情况。 Page 58 5.安全生产责任保险和风险抵押金制度 n将风险抵押金制度扩展适用到所有高危行业和部分较大 危险行业； n将保险制度和风险抵押金制度相联系，明确投保安全生 产相关责任保险的，可以免于存储风险抵押金。 （三）创新“六个制度”之五 Page 59 责任保险和风险抵押金 第三十五条 本市鼓励生产经营单位投保安全生产相关责任保险。 矿山、建筑施工、危险物品生产经营、道路交通运输、金属冶炼、 船舶修造、装卸等行业的生产经营单位应当依照国家和本市的有关规定 实行安全生产风险抵押金制度。生产经营单位投保安全生产相关责 任保险的，经报送安全生产监管部门审核同意，可以免于存储安全生产 风险抵押金。 国务院关于进一步加强安全生产工作的决定规定，各地区可结合实际， 对矿山、道路交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等领域从事生产 经营活动的企业，收取安全生产风险抵押金。根据本市生产安全事故发生频 率、事故伤亡人数情况，确定应当缴纳风险抵押金的行业范围。 Page 60 6.工伤保险基金事故预防制度 明确本市工伤保险基金按照国家和本市的有关规 定安排一定比例的费用，用于工伤预防的宣传、培 训等。 （三）创新“六个制度”之六 Page 61 工伤保险事故伤害预防功能 第四十一条 安全生产监管部门和有关部门应当 加强对从业人员发生事故伤害的预防工作。 本市工伤保险基金按照国家和本市的有关规定安排 一定比例的费用，用于工伤预防的宣传、培训等。 Page 62 上海安全生产条例解读 六、需要说明的其他问题 (一)调整应当建立安委会的生产经营单位的范围 Page 63 第十六条 有下列情形之一的生产经营单位应当建立安全生产委 员会，其他生产经营单位可以建立安全生产委员会： （一）属于矿山、建筑施工和危险物品生产经营等高度危险性行业 （以下简称高危行业）以及危险物品使用、储存、运输单位； （二）属于金属冶炼、船舶修造、电力、装卸、道路交通运输等较 大危险性行业（以下简称较大危险行业）的； （三）从业人员三百人以上的。 调整理由： 常委会审议认为，高危行业和较大危险行业的范围应当根据行业本身生产安全事故 发生频率、事故伤亡人数等安全生产实际情况进行界定，因此，根据本市安全生产 的实际情况，对高危行业和较大危险行业的范围作进一