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城市规划的公共政策属性思考发布日期:2009-1-18 作者:admin 摘要：城市规划是政府掌握的为数不多但行之有效的重要公共政策，它能高效地将经济社会发展自觉的意图综合反映在空间环境建设上，促进空间秩序的优化。城市规划是典型的公共政策范式，技术性只是他的次要属性，从公共政策制定过程反思城市规划的问题，为人们认识城市规划的本质提供一种参考。关键词：公共政策 城市规划 1公共政策属性给城市规划带来改革要求11公共政策 美国学者托马斯.戴易认为“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”，实质是政府对全社会利益所作的权威性的分配，包括两层含义：公共政策解决的是超出个人和集团范畴的具有广泛性和普遍性的社会公共问题，具有公共性内涵；然而公共利益是一个结构复杂的系统，各利益主体存在不同的利益诉求，影响着公共利益的实现和正常的社会秩序，政府作为“一个国家或社会的代理机构”行使公共权力来协调利益关系，承担实现公共利益的公共责任，因此公共政策政必须体现政府意志，具有政治性特征。12公共政策是城市规划的本质属性 从现代城市规划的起源来看，无论是始于十九世纪后期的公共卫生运动、环境保护运动和城市美化运动，还是随后英国社会学家霍华德提出的田园城市理论，就其产生的深层次原因来说，都是由于社会现状与社会期望之间的差距而引发的对特定社会公共问题解决，因此城市规划从一开始就被赋予了公共政策属性。 在计划经济时期，政府对资源配置起主要作用，政府作为投资主体，几乎包办一切投资与建设活动，城市规划是运作程序中“国民经济计划的延续和在空间上的落实”环节，突出了技术属性。改革开放以后，资源按照市场机制配置，社会利益关系呈现出多元化和复杂化的格局，城市规划不再是单纯的空间形态问题，而是“政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”，温家宝总理指出“城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域”。可见新颁布的城市规划编制办法阐明了城市规划本质特征，同时在国家层面上被则赋予了更加突出的定位。13 公共政策范式凸现城市规划的改革需求 从本质上认识城市规划，目的就是为了从公共政策的视角思考规划编制存在的问题和改革的方向，探索按照公共政策范式进行规划编制的体制和办法，加强对城市规划转型带来的规划理念、方法手段的创新和工作重点的转移的研究。2突出“过程式规划”理念 美国学者CO琼斯提出的阶段性政策周期理论认为政策经过制定、执行、评估、监控、终结形成一个周期，新的政策常常是老政策的延续，是适应新情况对原有政策的修改或调整，从而形成新的政策周期，实现新老政策的交替循环。以此来对城市规划的阶段性特征进行分析，可以得出这样的结论：任何规划的稳定性和目标性是相对的，而变动性和过程性是绝对的，造成稳定与变动交替、目标与过程转换的关键因素是时机而不是时间，因此对时间和时机的把握、对目标和过程的追求成为了区别城市规划的技术导向和公共政策导向的重要参照。重视对时机的把握是一种客观的态度，强调对过程的追求是一种务实的理念。21规划期限是时机而不是时间 面对高速城市化的冲击和市场经济体制下太多的“测不准”，理想的“超”稳定规划在现实中不存在，因此规划期限难以用主观确定的具体时间来划定，而是应该通过加强对政策环境、政策失效原因等条件的分析评价来确定一轮规划的生命周期，主动而准确地把握规划修改调整的“时机”，适时地进行新旧规划的交替循环，不断适应社会经济的发展需求。22 从重目标到重过程 任何公共政策都有目标设定，城市规划也不例外，然而目标的实现是由若干的“过程”阶段组成的，也可以把“过程”理解为对目标的不断修正和无限接近，在两个政策周期之间二者还可以转换。过去由于注重规划的技术属性，更多强调的是蓝图式的终极目标，弱化了目标实现的动态过程，忽略了政策环境的变动因素，成为城市规划失效的主要原因之一。淡化目标性，城市规划由终极目标式规划变为“过程”式规划，是提高城市规划科学性和操作性的基础。3改进规划编制的工作方式 新版城市规划编制办法增加了“坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的编制原则，这一原则性的变化实质上包含了改进规划编制组织方式、推进科学民主决策的要求和基本方向。31科学组织城市规划编制 城市规划的公共政策属性决定了城市规划编制不能等同于工程勘察设计类别，编制主体是政府而非市场，规划编制单位的确定也不应该按照市场的规则和方式运作。打破谁主管、谁审批的传统做法，认识到规划编制不只是城市规划行政主管部门的职责，应加强与政府各部门的合作，对各部门的政策进行整合，并将其它部门的发展诉求在空间上予以落实。32改进城市规划决策体制 公共政策的决策成本与参与决策的人数成正比，也就是说随着参与决策的人增加，决策的成本就越来越大。而美国政治经济学家詹姆斯布坎南和戈登塔洛克从另外一个角度，探索了人们为什么会愿意支付决策成本的问题。他们认为，一项公共政策的制定不仅涉及到决策成本，而且还涉及到外部成本，也就是说决策者可能对不参与决策的人强加的成本。一项公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比，即随着参与决策的人数的增加，外部成本就越来越少，因为每增加一个决策者，都可以利用参与决策的权力制止对自己不利的决策。321决策权力的重新分配 城市规划实质是一个充满价值判断的政治决策过程，当前面临着来自要求快速发展和倡导社会公平两方面的压力，在决策时要同时兼顾效率与公平，寻求一个决策成本与外部成本相等的均衡点。这一转变必将导致政策主体的多元化，并体现在决策权利的重新分配上。因此在由“政府”和“部门”组成的官方政策主体拥有权威的公共决策权利不可动摇的前提下，应具有“还权于民”的思想，充分发挥由“专家与公众”组成的非官方政策主体的作用，“专家”通过技术把关或直接参与规划编制有助于提高决策质量，“公众”通过听证、投票以及大众传媒等多种方式直接影响规划过程和结果。322改进决策的程序和方式 决策权力的重新分配必然会带来决策方式和程序的变化，因此城市规划决策要变集权制为民主集中制，在保持传统的技术审查、行政审批的决策程序基础上，增加、完善城市规划的批前公示和听证制度，针对区域协调发展、资源利用、环境保护、公众利益和公众安全等方面的内容，广泛听取社会各界意见和建议。对于有强化法律地位需求的规划，还应报同级人民代表大会申请立法，通过立法程序进行决策。4弥补元政策的缺失 公共政策分为元政策、总政策、基本政策、具体政策，所谓“元政策”是相对于后三类政策而言的一种总的政策，它包括引导政策制定的前政策和规范政策执行、政策评估的后政策。 41重新定义法定规划概念 修订中的城乡规划法和新颁布的城市规划编制办法对法定规划编制的主体、程序、任务、内容、深度都有要求明确，但是划分法定和非法定的标准却比较模糊。虽然许多涉及经济、文化、社会各领域的专业专项规划不属于任何法定序列的规划，却承担着观念与行为导向、利益调节和分配的公共职责，在法律上尚存在着身份地位不明、与法定规划关系不清的问题，城市规划元政策与现实脱节和“部门化”导向，影响着规划龙头地位和综合作用的发挥。 因此按照是否具有公共政策属性为标准来划分法定和非法定规划，重新界定法定规划的内涵和外延，有助于城市规划从部门规划转变为综合规划。42建立规划检讨制度 搜寻我们关于城市规划的法律、法规元政策的表述， 仅限于政策制定阶段，包括问题分析、方案评价及其合法化等环节，而在后政策阶段，缺乏实施效果、信息反馈、实施评价等要求。 公共政策的稳定性和变动性特征要求我们超越传统的规划目标和时间的概念，通过加强规划实施的信息反馈和效果评估对“过程”和“时机”进行识别，以此来确定规划是继续、还是调整或更新。效果评估既是一个封闭循环政策周期中必不可少的一环，是新的公共政策问题形成与提出的基础和摇篮，也是进一步提高城市规划的科学性和生命力的重要手段。因此需要建立定期的规划检讨制度，首先明确责任主体和事权划分，既谁来做？做什么？怎么做？其次是明确任务，即把当初规划和如今实际情况一一对照，分析规划的核心意图有多少得以实施，规划失效的原因，规划未来走向如何？ 规划检讨与我们习惯上所熟悉在规划修编时进行的原规划评价从有本质的不同。首先是阶段性差异，原规划评价在规划修编时进行，规划检讨在规划修编前开展；其次是目的性差异，前者着重于为规划修编找理由，具有被动性，后者侧重于公共政策的充分性、适宜