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工程造价管理
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工程造价管理,工程造价管理
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第 9 章 建设项目工程造价的审计 教学提示：工程造价审计，尤其是政府审计部门以及社会审计组织对工程造价的审计 是提高工程造价控制水平及投资效果的重要手段，是对工程造价管理方法的完善，是造价 管理人员应掌握的基本技能之一。本章主要介绍了建设项目不同阶段工程造价审计的依据 及方法。 教学要求：熟悉不同阶段审计的依据内容，掌握审计方法。 9.1 概 述 审计一词最早见于宋代的“宋史”，为“审查会计账簿”的意思。发展到今天，审计 的含义有了新的补充，在我国审计理论和实务工作者普遍认为：“审计是由专职机构和人 员，对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查 和评价的独立性经济活动。” 审计在我国源远流长，西周就有从事审计职责的“宰夫”，但是新中国成立时，学习 原苏联，以会计检查代替了审计，国家没有设立独立的审计机构。这样的会计检查由于缺 乏独立性，无法适应经济的发展。直到 1983 年 9 月，中华人民共和国审计署成立，成为国 务院的组成部门，县级以上地方各级人民政府也相继设立审计机关，审计工作才在全国范 围内逐步展开；特别是自 1995 年 1 月 1 日中华人民共和国审计法颁布实施以来，全国 各级审计机关不断建立健全审计法规，拓展审计领域，规范审计行为，探索审计方法，审 计工作初步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。 建设项目工程造价审计是指由专职审计机构的专业审计人员对建设项目工程造价形成 过程中的经济资料和经济活动,根据国家的有关法规,运用专门的方法,进行审查、复核等的 一种独立性的经济监督活动。中华人们共和国审计法第二十三条规定:审计机关对国家 建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。随后针对造价审计的开展颁布了审 计机关对国家建设项目预算(概算)执行情况审计实施办法、审计机关对国家建设项 目竣工决算审计实施办法等一系列法律文件，使建设项目造价审计成为审计的一门新 兴学科。 9.1.1 造价审计的主体 审计的主体是指实施审计活动的当事人，与其他专业审计一样，我国建设项目造价审 计的主体由政府审计机关、社会审计组织和内部审计机构三大部分所构成。 工程造价管理 218 218 1. 政府审计机关 我国国务院审计署及派出机构和地方各级人民政府审计厅(局)所都属于政府审计机 关，政府审计机关重点审计以国家投资或融资为主的基础性项目和公益性项目。 2. 社会审计组织 社会审计组织是指经政府有关部门批准和注册的社会中介组织,如会计师事务所、造价 咨询机构，它们以接受被审单位或审计机关的委托的方式对委托审计的项目实施审计，在 我国的审计实务中，社会审计组织接受建设单位委托实施审计的项目大多为以企业投资为 主的竞争性项目， 接受政府审计机关委托进行审计的项目大多为基础性项目或公益性项目。 3. 内部审计机构 内部审计机构是指部门或单位内设的审计机构。在我国，它由本部门、本单位负责人 直接领导，应接受国家审计机关和上级主管部门内部审计机构的指导和监督。内部审计机 构则重点审计在本单位或本系统内投资建设的所有建设项目。 无论是哪一种审计主体，在从事建设项目造价审计工作时，必须保持审计上的独立性。 审计的独立性是指项目审计机构和审计人员在审计中应独立于项目的建设与管理的主体之 外。即审计机构和审计人员在经济上、业务上和行政关系上不与被审项目的主体发生任何 关系。对于内部审计人员来说，独立性还要求其保持良好的组织状态和精神上的客观性， 应不受行政机构、社会团体或个人的干涉。审计的独立性是审计的本质，是保证审计工作 顺利进行的必要条件，独立性可使审计人员提出客观的、公正的和不偏不倚的鉴定或评价， 这对正常地开展审计工作是必不可少的。审计的独立性应体现在建设项目造价审计的全过 程之中，主要表现在审计的实施阶段和审计报告阶段。 9.1.2 审计的客体 审计的客体亦即审计主体作用的对象，按照审计的定义，审计的客体在内涵上为审计 内容或对审计内容在范围上的限定，建设项目造价审计的客体是指项目造价形成过程中的 经济活动及相关资料，包括投资估算、设计概算、施工图预算和竣工决算中的所有工作以 及涉及的资料。在外延上为被审计单位，在建设项目造价审计中，主要是指项目的建设单 位、设计单位、施工单位、金融机构、监理单位以及参与项目建设与管理的所有部门或 单位。 9.1.3 造价审计的目标、依据及作用 1. 审计目标 审计目标是指审计活动所期待的结果。建设项目工程造价审计属于一门专项审计，其 目的是确定建设项目造价确定过程中的各项经济活动及经济资料的合法性、公允性、合理 性、效益性。 1) 合法性 是指建设项目造价确定过程中的各项经济活动是否遵循法律、法规及有关部门规章制 度的规定。在工程项目造价审计中主要审计编制依据的合法性，审查采用的编制依据是否 第 9 章 建设项目工程造价的审计 219 219 是经过国家或授权机关的批准；编制程序是否符合国家的编制规定；还要审查编制依据的 适应范围；如主管部门规定各种专业定额及取费标准只能用于该部门的专业工程，各地区 规定的各种定额及取费标准，只适用于该地区。 2) 公允性 公允性是指建设项目的造价材料是否真实反映了造价的真实情况，是否有多列、虚列 和漏列的项目；工程量计算是否符合规定，计算规则是否准确；工程取费是否执行相应计 算基数和费率标准；设备、材料用量是否与定额含量或设计含量一致，设备、材料是否按 国家定价或市场计价；利润和税金的计算基数、利润率、税率是否符合有关规定；预算项 目是否与图纸相同。 3) 合理性 建设工程造价的合理性是指造价的组成是否必要，取费标准是否合理，有无不当之处， 有无高估冒算，弄虚作假，多列费用加大开支等问题。 4) 效益性 效益性是指建设投资是否花费最小，在各预定建设方案中以及建成投产后是否效益 最大。 2. 审计依据 建设项目工程造价的审计依据由以下三个层次组成： 1) 法律、法规 这是建设项目工程造价审计时必须严格遵照执行的硬性依据。主要包括：中华人民 共和国审计法、中华人民共和国预算法、中华人民共和国建筑法、中华人民 共和国价格法、中华人民共和国税法、中华人民共和国土地法以及国家、地方 和各行业定期或不定期颁发的相关文件规定及强制性的标准等。 2) 资料文件 主要有设计施工图纸、合同、可行性研究报告以及概、预算文件等； 3) 相关的技术经济指标 具体是指造价审计中所依循的概算定额、概算指标、预算定额、费用定额以及有关技 术经济分析参数指标等。 建设项目审计的依据不是一成不变的，审计人员在使用这些依据时，必须要注意依据 的时效性、地区性。 3. 审计的作用 建设项目工程造价的编制与执行反映在建设项目工程的各个阶段，项目造价管理在项 目管理中发挥了不可低估的作用，要进行项目管理，必须首先控制造价，这是节约投资、 科学决策的最有效途径。鉴于此，对建设项目进行造价审计显得格外重要。建设项目造价 审计的作用主要体现在以下两个方面： 1) 制约作用 建设项目工程造价审计的制约作用是指审计单位对被审计单位在造价形成的经济活动 和经济资料中的错误和弊端进行揭示、披露及处罚等手段，从而预防和制止其中的消极因 素的作用。在实际中，“三超”非常严重，其中有许多是由于设计、施工质量低劣的原因， 工程造价管理 220 220 也有些是主观思想的原因，许多主体单位故意高估冒算，存在“审出就减，审不出就赚， 粗审多赚，细审少赚”的想法，从而使投资规模失控。建设项目工程造价审计可以控制建 设项目的投资规模，提高投资效益。 2) 促进作用 建设项目工程造价审计的促进作用是指审计单位通过对被审计单位的有关造价形成的 经济活动和经济资料的合理性及有效的审查，找出被审单位经济活动中的问题，了解经济 活动中的薄弱环节，进一步提出改进意见和建议。例如，在初步设计阶段引入概算审计， 通过审计单位对初步设计方案的详细审查，审计设计概算的真实性和准确性，并及时反映 设计方案中的问题，从而保证设计方案经济、适用。 9.2 工程造价审计的内涵 9.2.1 投资估算审计 投资估算是项目决策的重要依据之一，是国家审批项目建议书和项目设计任务书的重 要依据，也是项目决策的一项重要经济性指标。投资估算审计主要是审计估算材料的科学 性及合理性，保证项目科学决策，减少投资损失，提高投资效益。投资估算的审计工作是 在项目主管部门或国家及地方的有关单位审批项目建议书、设计任务书和可行性研究报告 文件时一次完成，从而进一步保证投资决策的科学性。 1. 投资估算审计的依据 1)中华人民共和国审计法； 2)固定资产投资项目开工前审计暂行办法； 3)关于新开工建设项目资金来源审计的通知； 4) 投资估算表； 5) 可行性研究报告； 6) 项目建议书； 7) 设计方案、图纸、主要设备、材料表； 8) 投资估算指标、概预算定额、设备单价及各种取费标准等； 9) 其他相关资料。 2. 投资估算审计的方法 投资估算审计的目的是用来指导项目决策，所以要正确选择审计的时间，要变被动为 主动，最好是选用跟踪审计，即审计与决策同步进行，内部审计与外部审计适当结合，充 分发挥内部审计的作用。 3.投资估算审计的内容 1) 审查投资估算的编制依据 主要审查投资估算中采取的资料、数据和估算方法。对于资料和数据的审计，主要审 第 9 章 建设项目工程造价的审计 221 221 查它们的时效性、适用性及准确性。如使用不同时期的基础资料时就得特别注意时效性。 而对于估算方法，由于不同的估算方法有不同的适用范围，在进行投资估算审计时，要重 点审查投资估算采用的估算方法是否能准确反映估算的实际情况，应该尽量把误差控制在 一个合理的范围内。 2) 审查投资估算内容 审查投资估算内容就是要审查估算是否合理，是否有多项、重项和漏项，重要内容不 能缺。如三废处理所需投资就必须重点考虑。对于有疑问的地方要逐项列出，并要求投资 估算人员予以补充说明。 3) 审查投资估算的各项费用 首先看投资估算的费用划分是否合理，是否考虑了物价的变化、费率的变动，当建设 项目采用了新材料、新技术、新方法时，是否考虑了价格的变化，所取的基本预备费及涨 价预备费是否合理等。 9.2.2 设计概算审计 建设项目设计概算是国家对基本建设实现科学管理和科学监督的重要措施。建设项目 设计概算审计就是对概算编制过程和执行过程的监督检查，有利于投资资金的合理分配， 加强投资的计划管理，减少投资缺口。设计概算在投资决策完成之后项目正式开工之前编 制，但对设计概算的审计工作却反映在项目建设全过程之中。按审计要求，审计部门应在 项目建设概算编制完成之后，立即进行审计，这属于开工前审计内容之一。 1. 设计概算审计的依据 1) 中华人民共和国预算法； 2) 关于改进工程建设预算工作的若干规定； 3) 中国人民建设银行基本建设贷款办法； 4) 关于国家建设项目预算(概算)执行情况审计实施办法； 5) 批准的设计概算和修编概算书； 6) 有关部门颁布的现行概算定额、概算指标、费用定额、建筑项目设计概算编制办 法等； 7) 有关部门发布的人工、设备和材料的价格、造价指数等； 8) 其他相关资料。 2. 设计概算审计的方法 审查概算一般采用会审的方法，可以先由会审单位分头审查，然后再集中讨论，研究 定案，也可以按专业分成不同的专业班组，分专业审查，然后再集中定案，还可以根据以 往经验，及参考类似工程，选择重点项目重点审查。 3. 设计概算审计的内容 1) 审计概算编制的前提条件 主要审计建设项目是否具备了已批准的项目建议书、项目可行性报告；初步设计是否 完备；是否具备了明确的建设地点；是否具备了足够的建设资金。建设规模是否符合投资 工程造价管理 222 222 估算的要求等。 2) 审计概算编制的依据 主要审计编制依据的合法性、时效性、适用性。编制依据必须经过是国家或国家授权 机关批准，未经批准的依据不能采用；编制依据都有一定的实用时间，要注意编制概算的 时间是否符合编制依据的适用时间；另外，主管部门规定各种专业定额及取费标准只能用 于该部门的专业工程，各地区规定的各种定额及取费标准，只适用于该地区。 3) 审计概算内容 (1) 审计建设项目总概算及单项工程综合概算。首先审查概算中的各项费用是否齐全， 是否有多项、重项或漏项，其次，审查概算所反映的建设规模、建筑面积、生产能力、建 筑结构等是否符合设计文件和设计任务书的要求；审查建筑材料及设备的规模型号是否与 设计图纸上标示的一致。 (2) 审计单位工程概算。主要从量、费、利、税四方面有重点地进行审计。对于量的 审计，主要看工程量的计算方法、计算规则是否符合规定，计算结果是否准确；对于费的 审查，主要是看费用的划分是否合理，费用项目是否齐全，是否有多项、重项、漏项情况， 套用定额是否正确；费率的选定是否符合工程的实际情况；对利润和税金的审计，主要审 计其计算基数及利润率、税率；对于工程其他费和预备费、建设期利息、固定资产投资方 向调节税的审计，则主要看所列项目是否与实际相符，是否必要，是否符合有关政策规定， 计算方法、计算结果是否正确。 9.2.3 施工图预算审计 施工图预算是在施工图确定后，根据批准的施工图设计、预算定额和单位估价表、施 工组织设计文件以及各种费用定额等有关资料进行计算和编制的单位工程预算造价文件。 施工图预算是确定招标标底、投标报价以及签订施工承发包合同的依据。在开工前或在建 设过程中，审计人员应进行施工图预算审计。相对而言，施工图预算审计比概算审计更为 具体，更为细致，审计工作量大，审计方法灵活，主要为控制工程造价、保证工程质量 服务。 1. 施工图预算审计依据材料 为了更好地完成审计施工图预算的任务，施工图预算审计人员必须首先收集下列有关 资料： 1) 施工图纸。 2) 预算定额。 3) 材料的价格信息。 4) 有关的取费文件。 5) 施工组织设计方案。 6) 建筑工程施工合同。 2. 施工图预算审计方法 在一定程度上，施工图预算审计与施工图预算编制在工作过程、工作要求与工作内容 基本上是一致的，只不过审计人员与编制人员由于所处位置不同而导致工作角度不同。 第 9 章 建设项目工程造价的审计 223 223 3. 施工图预算审计内容 1) 审计施工图纸及设计方案 审计施工图纸所涉及项目的适用性、经济性和美观性，审计设计方案确定过程的合理 性与合规性。 2) 审计施工图预算单位建筑工程造价指标 根据类似工程造价指标，初步估测其中不真实费用所占的比重，明确审计重点。 3) 审计工程量 一方面审查与图纸设计所示的尺寸数量、规格是否相符，另一方面计算方法与所包括 的工作内容是否与工程量计算规则一致。 4) 审查选套的取费标准是否合理 措施费以及间接费等的划分是否符合当地的规定，是否符合施工现场实际，所取费率 是否与工程类别以及企业资质等级一致。对利润与税金的审计，主要审计其计算基数与利 润率及税率指标。至于对设备、工器具购置费，工程建设其他费的审计，应注意所列项目 既要与实际项目相符，又要看是否必要，是否符合有关政策规定，还要看计算方法是否 得当。 5) 审计施工方案与施工进度计划的可操作性 施工组织设计方案是由施工单位编制的，反映施工现场安排、施工技术方案选用及施 工作业程序等多方面内容，它直接影响工程量的计算和定额的使用。施工进度计划影响施 工过程中人工安排、材料供给及工程进度款的支付等有关内容。在预算的编制与审计过程 中，要注重确定和使用与施工进度相吻合的有关取费文件与标准。 6) 审计施工合同 施工图预算是工程施工合同签订的主要依据，反过来，施工合同的签订又影响了施工 图预算的编制与审计。合同条款将改变施工图预算的费用范围，如包干费、不可预见费等 是否进入预算，以何种形式进入预算等方面的问题，往往通过施工合同表现出来。 9.2.4 竣工决算审计 竣工决算审计，按审计机关的审计要求，所有的建设项目竣工之后，应立即组织工程 验收，验收通过后，即着手编制竣工决算，一旦决算完成，则尽快实行审计。竣工决算审 计是一种事后行为，直接关系到甲乙双方的经济利益。审计竣工决算，一要注重工程施工 过程与竣工决算反映内容的一致性；二要看施工图预算与竣工决算的前后呼应性；三要看 竣工决算本身的合理性与准确性。竣工决算审计的完成，标志着对一个建设项目投资建设 阶段的监督告一段落，也标志着对项目建设造价体系审核的结束。只有具备了有关部门(政 府审计、社会审计或内部审计)审核后签字认可的竣工决算，才可以进行甲乙方的工程款结 算。竣工决算审计的实际意义就表现在这里。 竣工决算审计是建设工程项目审计的重要环节，它对于提高竣工决算本身质量，考核 投资及概预算执行情况，正确评价投资效益，总结经验教训，改善和加强对建设项目的管 理具有重要意义。 工程造价管理 224 224 1. 竣工决算审计的依据 竣工决算审计的依据包括：竣工验收报告，工程施工合同，施工图及设计变更或竣工 图，图纸会审纪要，隐蔽工程检查验收单，现场签证，经批准的施工图预算以及有关定额、 费用调整的补充项目，材料、设备及其他各项费用的调整文件。 审计署颁发的审计机关关于国家建设项目竣工决算审计实施办法也是竣工决算审 计工作必须遵循的依据。 2. 竣工决算审计的方法 建设工程项目在竣工初验结束后，应及时通知审计机关并提交必要的文件、资料，如 可行性研究报告、修正总概算及审批文件、工程承包合同、标书、结算资料、投资计划、 财务决算报表及批复文件、项目点交、物资、财产移交和盘点清单、银行往来及债权债务 对账签证资料、全套决算报表及文字报告。 审计机关在得到通知后，根据年度竣工决算审计计划及有关法规和财经制度，按审计 程序就地开展审计工作。审计机关应按有关规定，根据项目投资额大小所规定的时限要求 提出书面意见。 3. 竣工决算审计的内容 1) 审计竣工决算编制依据 编制依据是否符合国家有关规定，资料是否齐全，手续是否完备，对遗留问题的处理 是否合规。 2) 审计项目建设及概算执行情况 审查项目建设是否按批准的初步设计进行，各单位工程建设是否严格按批准的概算内 容执行，有无概算外项目和提高建设标准、扩大建设规模的问题，有无重大质量事故和经 济损失。 3) 审计交付使用财产和在建工程 审查交付使用财产是否真实、完整，是否符合交付条件，移交手续是否齐全、合规； 成本核算是否正确，有无挤占成本，提高造价，转移投资的问题；核实在建工程投资完成 额，查明未能全部建成、及时交付使用的原因。 4) 审计转出投资、应核销其他投资及应核销其他支出 审查其列支依据是否充分，手续是否完备，内容是否真实，核销是否合规，有无虚列 投资的问题。 5) 审计尾留工程 根据修正总概算和工程形象进度，核实尾留工程的未完工量，留足投资。防止将新增 项目列作尾留项目、增加新的工程内容和自行消化投资包干结余。 6) 审计结余资金 核实结余资金重点是库存物资，防止隐瞒、转移、挪用或压低库存物资单价，虚列往 来欠款，隐匿结余资金的现象。查明器材积压、债权债务未能及时清理的原因，揭示建设 管理中存在的问题。 第 9 章 建设项目工程造价的审计 225 225 7) 审计基建收入 审查基建收入的核算是否真实、完整，有无隐瞒、转移收入的问题；是否按国家规定 计算分成，足额上交或归还贷款。留成是否按规定交纳“两金”，分配和使用是否合规。 8) 审计投资包干结余 根据项目总承包合同核实包干指标，落实包干结余，防止将未完工程的投资作为包干 结余参与分配；审查包干结余分配是否合规。 9) 审计竣工决算报表 审查报表的真实性、完整性、合规性。 10) 进行投资效益评价 从物资使用、工期、工程质量、新增生产能力、预测投资回收期等方面评价投资效益。 9.3 工程造价审计方法及审计程序 9.3.1 工程造价的审计方法 1. 建设工程审计分类 1) 按审计主体来划分可分为国家审计、社会审计与内部审计； 2) 按审计阶段来划分可分为前期准备阶段的投资估算审计、设计概算审计、施工图预 算审计、竣工决算审计； 3) 按审计目的来划分可分为法纪审计、财务审计、效益审计、管理审计等； 4) 按审计时间来划分可分为事前(即开工前)审计、事中(即从开工到交付使用)审计、 事后(竣工验收后)审计； 5) 按审计对象来划分可分为宏观审计、微观审计； 6) 按审计范围来划分可分为全面审计、专项审计、重点审计。 总之，对建设工程审计可从不同角度、不同方法来进行分类，如还可按资金来源，项 目种类等进行划分。 2. 审计主要方法 审计方法因被审事项的目的、要求、内容的不同而不尽相同，也因被审单位的规模、 业绩、管理水平的不同而千差万别。通常有如下几种方法： 1) 全面审计 对工程项目工程量清单的计算，定额子目的选套，取费标准的选用以及各项财务收支 进行详尽的审计。其工作程序与原编制过程应基本相同，这种方法对那些工程较小、特别 是承包单位由于技术力量薄弱且缺乏必要的资料，所编预算差错率一般较大的，宜采用此 方法。此方法细致、准确，涉及面广，但耗时费力，一般用不于大型工程，重点项目或问 题较多的被审对象。 2) 抽样审计 抽样审计是按照统计规律，根据样本来推断总体的一种审计方法。即在审计实务中， 工程造价管理 226 226 或者只挑选主要的，造价高的部分进行审计，或者对建设工程的待审内容进行分类后，在 每一类中挑选有代表性的部分进行审计，或者借鉴以往的经验，对易错的部位与环节进行 审计。 3) 筛选审计 筛选审计属于快速审计，一般是先以工程的用途、结构和建筑标准相同或相近似的工 程， 特别是同一地区范围内其预算造价也基本相同的完成工程的各项综合数据为一个标准。 将拟审对象的技术经济指标如每平方米造价，单位面积耗钢量等与规定的标准进行逐一比 较，根据两者是否有差别以及相差的程度，来确定是否细化而深入审计下去。如某分部的 差别较大，则细化分项再进行重点审计。此方法需积累大量可靠资料或经验数据，且不能 保证发现所有问题而可能遗漏一些次重要的问题和环节。 建设工程审计是一项集成多学科内容综合应用的工作。为了保证审计质量，提高审计 效率，在审计工作中往往需要多种方法结合并用。如微观审计与宏观审计相结合，事前、 事中、事后审计相结合，国家审计、社会审计、内部审计相结合，审计监督与管理检查相 结合，财务收支审计与技术经济审计相结合等等。 9.3.2 工程造价审计的程序 无论是设计概算审计、施工图预算审计，还是竣工决算审计，也无论是政府审计、社 会审计，还是内部审计，其审计程序是基本一致的。具体过程如下： 1. 接受审计任务，下发审计通知 审计部门接受造价审计任务的主要途径有如下三种形式： 1) 接受上级审计部门或主管部门的任务安排，完成当年审计计划的审计于内部审计工 作之中。 2) 接受建设单位委托，根据自己的业务能力情况酌情安排概预算审计工作。以审计事 务所为主要代表的社会审计大多选择这种方式。 3) 根据国家有关政策要求及当地的经济发展和城市规划安排，及时主动地承担审
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