第三方作为地方政府绩效评估主体的逻辑分析与优化.pdfVIP

管理观察 Management Observer 总第 555 期 第 28 期 2014 年 10 月 上旬出版 37 地方政府绩效评估是一个历久弥新的话题，也是一个 难以解决完美的问题，所以常常被学术界讨论。地方政府 评估，首先要解决“谁”来评估的问题，即评估主体的问 题。目前的评估主体主要有政府、公众、第三方评估机构。 但在具体实践中，政府、公众、第三方评估机构并未呈现 三足鼎立态势，地方政府绩效评估仍以政府自我评估模式 为主，公众、第三方评估机构评估空间受到挤压。本文认 为政府绩效评估主体应以政府、公众、第三方的组合拳形 式以提升政府绩效评估的公正性、科学性和有效性。其中， 应突出第三方评估机构作为政府绩效评估的主体地位，对 这一认知的理解建立在一系列逻辑分析上。本文还试图对 如何优化第三方作为绩效评估主体做出探讨。 1. 第三方作为地方政府绩效评估主体的逻 辑分析 本文对第三方作为评估主体的认知是建立在对我国 地方政府绩效评估现有主体即对政府、公众评估的不足 分析以及第三方评估的优势分析之上。 1.1 政府作为评估主体在独立性、专业性上的欠缺 第一，独立性的欠缺。独立性在政府绩效评估中的 重要性毋庸置疑，因为独立性意味着绩效考核的公正、 公开、公平和透明。政府作为绩效评估主体，往往是“上 级对下级评估为主 , 政府自评为辅”。这种绩效考核方 式导致下级政府调整自身目标以适应上级政府要求，上 第三方作为地方政府绩效评估主体的逻辑分析与优化 芦 苇，林 琼 （南昌大学公共管理学院，江西 南昌 330031） 级政府由于人情和“贿赂”的因素对下级政府的考核“手 下留情”，致使考核的独立性受到影响。地方政府绩效 考核即便采用自评的方法也难以做到独立，因为受人际 关系影响、竞争机制的影响，很难做到公正客观。 第二 , 专业性的欠缺。地方政府绩效考核属于精细化 管理，需要经济、统计、审计、管理等各学科的专业知识。 多数地方政府在做绩效考核时，没有一个稳定、常设的绩效 考核机构，而是通过成立临时性绩效考核评估小组的方式来 做考核。由于考核小组不属于常设机构，成员往往是从各相 关部门中抽调，一旦绩效评估结束，小组解散。 1.2 公众作为评估主体在制度保障、信息、评估能 力上的欠缺 第一，公众评估欠缺制度化保障。公众作为绩效评估 主体能否参与政府绩效评估以及参与的程度，基本上取决于 政府的态度。现实中，很少有地方政府吸纳公众到当前的绩 效考核体系中来，因而现阶段公众参与政府绩效评估的程度 比较低，更谈不上公众参与政府绩效评估方案的设计中来。 在一些地方政府实践中，公众只是借某次活动或某个文件偶 尔性参与，评估结果往往也没有得到实际运用。 第二，公众难以解决信息不对称的问题。信息匮乏 是当前我国公众在参与地方政府绩效评估时面临的最大 障碍。在当前体制下，政府的众多行为都处于“暗箱”中， 无论从政府机构设置、职责权限上说，还是从政府的运 行机制、工作流程等方面而言，或者是对领导人的工作 作风和工作实绩等情况，普通公众很难获悉具体信息。 摘要：政府绩效评估主体应以政府、公众、第三方的组合等形式以提升政府绩效评估的公正性、科学性 和有效性。在具体实践中，政府、公众、第三方评估机构未呈现三足鼎立态势，地方政府绩效评估仍以政府自 我评估模式占主导地位，公众、第三方评估机构评估空间受到挤压。由于第三方评估机构在独立性、专业性、 权威性和问题的解决能力上有其它评估主体不可比拟的优势，因此，应突出第三方机构在政府绩效评估的主体 地位。优化第三方作为评估主体要确保第三方评估主体拥有充足的可查询的信息、给予从事第三方评估的社会 组织政策支持、优先吸纳高校、科研机构等科研单位作为第三方评估主体，逐步拓宽第三方评估主体范围。 关键词：政府绩效评估 政府 第三方 公众 作者简介：芦苇（1981-），女，江西萍乡人，南昌大学公共管理学系、南昌大学廉政中心讲师，从事基层政府治理与改革研究。 林琼（1982-），女，江西芦溪县人，南昌大学 MPA 中心讲师，从事公共政策和社会政策研究。 10上黑白.indd 372014-9-28 15:50:38 政府与公共管理 38 所以，作为分散的、个体化的公众很难有效地获取评估 对象的相关信息并对信息作出甄别。 第三，公众需要解决评估能力不足的问题。在政府绩 效评估中，理论上来说做出判断是依靠知识、技能和理性， 但在现实生活中公众多依据个人的主观偏好做出评估。因 为每个人拥有的知识经验都具有局限性，价值观和利益取 向各不相同，还有情感上的偏好，这些因素都会影响到对 绩效考核的理性分析判断，导致评估结果不够科学客观。 1.3 第三方作为评估主体的优势分析 第三方评估机构在政府绩效评估中扮演着举足轻重的 作用，一方面是由于它的独立性，不受政府利益链条的牵 扯，可以确保评估结果更加客观公正；另一方面，第三方 作为外部评估主体，既可以弥补政府本身作为单一绩效评 估主体的不足，又可以促使政府不仅对上级部门负责，也 对社会负责。 另外， 在高校、 科研机构类似的第三方机构里， 其成员属于除了拥有丰富专业知识，也掌握一定的社会资 源，这些都是第三方评估主体的优势。 我们现在拥有足够的国外经验帮助我国培养和发展第 三方专业评估机构，促进地方政府绩效评估主体多元化。 在现实中，我国一些地方政府已经在这方面做出了实践。 2006 年武汉市在目标管理活动中采用麦肯锡咨询公司设计 的方案实施绩效考核，这些都是地方政府把第三方组织作 为绩效评估主体的实践。第三方机构参与地方政府绩效评 估改变丰富了政府的考核手段和方式，也有助于促使政府 部门更加关注民众诉求，完善公共行政服务。 2. 关于优化第三方作为评估主体的思考 第三方作为政府绩效评估主体在中国尚属新鲜事物， 不管在实践上还是制度设计上尚未完全成熟。为了良好 发挥政府、公众、第三方评估主体组合拳的功能，本文 提出了一些可操作的得以优化第三方评估的方案和建议。 第一，确保第三方评估主体拥有充足的可查询的信 息。公众面临的信息不对称问题同样是第三方评估机制 中面临的障碍。除了依靠第三方评估主体专业的政府工 作信息收集、分析、处理能力之外，政府还应秉持开放 包容的态度，主动为第三方评估主体提供可供充分的信 息以确保政府绩效评活动估向科学化、 专业化方向开展。 第二，支持鼓励成立非营利专业评估机构，给予其适 当的登记优惠政策及财政上的扶持帮助。目前我国对于社 会组织的管理较严格，一些关于社会组织登记的硬性规定 把部分致力于公益、服务社会的社会组织排除在外，如社 会组织注册登记必须要找到主管单位的规定把很多从事公 益的民间组织排除在“合法身份”外。第三方评估组织或 机构也遭遇了同样的身份尴尬。政府可以适度放低第三方 政府绩效评估组织的登记门槛或准入条件，并给予这些项 目一定的资金支持以扶持第三方评估机构的发展。 第三，优先吸纳高校、科研机构等科研单位作为第三 方评估主体，逐步拓宽第三方评估主体范围。短期内难以 建立第三方作为评估主体参与到政府绩效评估的正式机制， 但政府可以优先把高校、科研机构吸纳到现有评估体系中 来，充分利用高校、科研机构的专业知识、科研团队、科研 成果来做政府绩效评估。待高校、科研机构参与政府绩效 评估形成常态化机制后，再逐步拓宽参与绩效评估的评估 主体范围， 如把企业、 社会组织、 公民代表等主体吸纳进来。 参考文献： 1 陈雪莲 . 地方政府绩效评估改革的突破与局限以 杭州市“综合考评制”为个案的研究 J. 理论与改 革 .2010(1). 2 包国宪 . 政府绩效评价中不同主体的价值取向 J. 甘肃 社会科学 2007(1). 3 卓越 . 公共部门绩效评估的主体建构 J. 中国行政管 理 ,2004(05). 2.6 提高执法监察人员的综合能力素质，增强其工 作的敏锐性和原则性 建设一支具有高素质的执法监察队伍，是有效提 升执法监察水平和增强效能的重要前提。因此，纪检 监察部门和干部应加强队伍建设， 建立一支政治觉悟高， 业务精通，作风过硬，纪律严密的执法监察队伍。一是 要提高政治素养，坚持实事求是的工作作风，坚持原则 不弄虚作假，清正廉洁。而是要提升业务水平，掌握 金融业务方面的知识和相关业务知识，熟悉金融法律 法规和执法检查工作的规章制度，能够熟练的运用科 技手段工具和执法监察工作中的各种技能。三是要大 力加强政治的敏锐