会议论文-耕地危机与城市化进程的盲目性

143 耕地危机与城市化进程的盲目性 * 于伯华 郑新奇 （山东师范大学人口资源与环境学院，山东. 济南 2 5 0 0 1 4 ） 摘 要 我国的耕地保护面临严峻的形势，而城市化进程中诸如开发区建设、大学城建 设等所带有的盲目性进一步加剧了这一趋势，并造成了严重的后果。本文指出在城市化进程 中加强规划的控制作用、开展土地利用公示制度、集约利用城市土地、建立耕地实时监测系 统是实现耕地保护的有效途径。 关键词 耕地危机 城市化 盲目性 耕地保护 一、耕地危机 我国耕地的严峻形势可概括为：一多三少，即耕地总量多、人均耕地少、耕地 后备资源少、优质耕地少。目前，我国人均耕地在世界上处于低水平，只有 1 . 5 9 亩， 不到世界人均耕地的一半。全国已有 6 6 6个县（区）人均耕地低于联合国粮农组织 确定的 0 . 8 亩警戒线 1 ；在我国耕地中，中低产耕地的比例高达8 3 . 2 % ；我国未利用 土地多分布在我国的西部海拔较高、缺水、气候比较恶劣的地方，开发难度和成本 较大。同时，随着城市化和工业化的发展，耕地不断被占用，我国耕地逐年减少。 从 1 9 4 9 1 9 8 0 年，3 0 年净减少耕地2 2 0 0 万亩，而 1 9 8 1 1 9 9 5 年的 1 5 年中，净减 少耕地超过 8 1 0 0万亩。其中，在“六五”期间，平均每年减少耕地 7 0 0万亩， “七 五”为 4 0 0 万亩， “八五”为 5 0 0 万亩。其中，1 9 8 6 年至 1 9 9 5 年，全国非农建设占 用耕地 2 9 6 3 万亩，比韩国的耕地总量还多，平均每年占用近3 0 0 万亩，而实际占用 耕地数可能要比统计数多的多。1 9 9 7 年和 1 9 9 8 年分别减少2 0 3 万亩、3 9 4 万亩 2 ； 1 9 9 9 年虽然通过开发、复垦和整理，全国增加了6 0 7 . 6 万亩耕地，但除去建设用地 和生态退耕后，全国耕地仍净减6 5 4 . 9 万亩。2 0 0 0 年全国减少耕地 2 4 9 3 万亩，全年 * 国土资源部国土大调查专题项目：2 0 0 1 S D J N 144 补充的耕地只有4 6 3 万亩 3 。另外，我国耕地还面临荒漠化的威胁。受荒漠化影响， 我国干旱、半干旱地区的耕地中 4 0 % 有不同程度的退化，土地沙漠化正以每年 3 1 5 万亩的速度发展。土地沙漠化是我们看得见的病症，而土壤质量下降却是隐藏的危 机。全国有 3 0 % 左右的耕地遭受不同程度的水土流失危害；全国还有 2 0 的耕地受 到工业三废和农药污染。总之，各种建设占用耕地以及水土流失、耕地沙化、盐碱 化、土地污染等的广泛存在使我国有限的耕地使数量不断减少，质量不断下降。 二、城市化中的盲目性 建国以来，我国人口城市化水平已由1 9 4 9 年的 1 0 % 提高到 1 9 9 5 年的 2 8 . 8 5 % ， 城镇总人口达到 3 . 5亿。城市数量也由 1 9 5 0年的 1 2 2个发展到 6 7 0个，镇有 1 9 7 8 年的 2 1 7 6 个发展到现在的1 6 7 0 2 个； 城市化率也由1 9 7 8 年的 1 7 . 9 2 上升到 1 9 9 9 年的 3 0 . 0 9 。城市化率的不断提高不仅意味着城市面积不断扩大，而且意味着城 市发展对土地资源的需求日益增大。 这一需求即包括城市发展对土地的 “自然需求” ， 也包括由于某些原因引起的“人为需求” 。前者使土地资源得到重新配置，而后者造 成城市规模迅速扩大，使我国耕地保护雪上加霜。值得一提的是，我国的城市化过 程还存在几次遍及全国的建设“高潮” ，如开发区建设热、房地产开发热、广场热， 以及近几年出现的大学城热。不可否认，这些大工程、大项目的施工建设，对提高 我国城市化水平、改善城市人居环境、加速工业化过程、促进现代化教育和社会的 发展都起了一定的积极作用，但是我们也应该看到，这些建设对耕地丧失也起了推 波助澜的作用。 1 . 开发区热 开发区的建设一般走的是外延扩张、数量增长的道路，“开而不发，圈而不 用，多征少用”，而且多占用水源充足，地势平坦的优质农田，修了马路，通了 水电之后，多数又下马，投资难以收回，进行复垦开发又需要巨额投资，因此很 多未建设的开发区依然荒废闲置或转作其它用途。 特别是省级以下的开发区， 数 量多、面积大，资金来源不足，从而形成了大量土地闲置。有关统计显示，仅 1 9 9 2 年一年， “开发区热”就占掉了耕地 2 4 0 0 万亩。 据国家建设部公布的资料， 截至 1 9 9 3 年 3 月宣布清理时， 中国大陆县级以上的开发区已达 6 0 0 0多个， 占地 1 . 5 万 K m 2 ，比中国当时城市用地面积总量 1 . 3 4 万 K m 2还多出 0 . 1 6 万 K m2 。国家 145 实施清理措施后，开发区热得到有效控制。但是近两三年来，开发区热又有所升 温，改名之后又在各地涌现，如“高新技术开发区” 、 “科技园” 、 “工业园区”； 更有甚者，把早已撂荒的经济技术开发区名字一改，就变成了“高新科技园区”。 2 . 房地产开发热 1 9 9 2 年全国的房地产共完成开发投资7 3 2 亿元，比 1 9 9 1 年猛增 1 1 7 。 1 9 9 2 1 9 9 3 年全国各地大搞房产开发，许多地方建别墅、豪宅。不仅仅城市如此， 不少农村受利益驱动， 也热衷于开发房地产， 尤其在城乡结合部建了大量的高级 住宅。但由于建设脱离实际，大部分建筑闲置，或转作养殖用房，或成为拾荒者 的乐园，还有一些缺乏资金没有建完的“半拉子楼” 。在城乡周围建设了一片又 一片的各档次的住宅，如某某社区、某某度假村。这些华而不实的建筑，不仅造 成紧缺的建设资金沉淀，同时还挤占大量的耕地。据国家建设部公布的房地产市场 数据，1 9 9 5 年我国商品房空置达 5 0 4 6 万 m 2 ，到 1 9 9 6 年底为止，我国商品房积压已 超过 6 8 0 0 万 m 2 。近些年来，伴随着住房制度改革、旅游开发以及城市新区建设， 房地产形势又有所升温， 房地产又进入新的一轮开发周期； 更名后又在各地出现， 如“旅游房地产” ，在北京、上海、大连、青岛、海南、广东、福建、深圳等地 已开工的旅游房地产项目达到近百个，以“高尔夫、滑雪、冲浪、野外运动”为 主题的休闲度假住宅、别墅、酒店超过 8 0 家。 3 . 大学城热 伴随高校制度改革，全国各地纷纷兴建“大学城” 、 “大学区” 、 “高教园区” 。按 照规划，湖南岳麓山大学城区域范围达 4 4 k m 2 4 ；仙林大学城总面积 3 4 k m 2 5 ，建 设总投资 5 0亿元，大学城用地规模为 1 1 7 4 2 k m 2 6 。在北京，南有廊坊东方大学 城，北有昌平吉利大学城；陕西“西部大学城”计划征地 4 0 0 h a 7 ；温州高教园区 大学城规划基地面积约3 3 3 . 3 h m 2 ；此类建设不胜枚举，甚至当地只有一个省属师范 大学分校的某地级市也要建一个大学城。大学城建设大有愈演愈烈之势，已有大学 的城市，不断扩大大学的建设面积和招生规模；没有大学的城市引进大学，或者以 中专及专科学校为依托建设大学城。同时，大学城建设也带动房地产的发展，已与 房地产开发形成一种联动效应，共同扩大规模，共同蚕食耕地。 三、盲目开发的恶果 146 1 . 耕地占用过多，威胁农业发展、社会稳定和我国的食物安全 耕地资源是经济发展中不可替代的生产要素， 是农业生产中最重要的生产资料。 农业是国民经济的基础，耕地是基础的基础。我国城市化进程中已占用了太多的耕 地，据不完全统计，各地开发区共闲置土地 6 1万亩，其中有 1 8万亩荒耕地；8 8 的闲置土地和撂荒耕地在省级及省级以下开发区内；在加上房地产建设热使全国约 有 7 5 0 万 h m 2土地被破坏、撂荒。而且，各种建设占用的大多是城市周围地势平坦、 区位优越、水源充足、土壤肥沃的耕地。如近年来迅猛发展的小城镇，其新增建设 用地 8 0 以上为扩展周围用地，6 0 以上面积为良田沃土 8 。城市化的无序发展已 经占用太多，长此以往必将影响农业的发展、国民经济的基础，影响农村社会的稳 定和我国的食物安全。要保证我国持久的粮食安全，必须要有稳定的耕地面积和一 定数量的优质耕地。 2 . 土地资源和投资的巨大浪费 土地是不可再生资源，也是我国最紧缺的资源，尤其是城市及其周边的土地， 本应创造出极高的效益，但目前却有大量的闲置，或处于低水平的利用。特别是， 开发区建设分散，大学城建设没有规模，房地产开发不合实际，摊子过大，战线太 长，已投入大量资金的基础设施不能充分发挥作用，甚至不得不拆除。如河北省石 家庄市某公司兴建的 1 0 幢别墅，因卖不掉而闲置了几年，最后在 1 9 9 6 年 7 8 月间 炸掉。2 0 0 2 年，全国商品房空置面积仍在增长虽然增速放缓。1 5 月份，全国 商品房空置面积的增长速度为2 . 3 （去年同期为1 6 . 5 ） 。据估计，目前全国商品 房空置面积已近 1 亿 m 2 。 四、城市化中应加强耕地保护 研究表明城市化水平每增加 1个百分点，城市建成区面积扩大 1 0 5 6 k m 2 （1 5 8 万亩） ，耕地减少4 1 万 h a （6 1 5 万亩） 9 。另一方面，今后二三十年又是我国城市化 加速发展的时期。据专家测算，2 0 1 0年我国城市化率降达到 4 0 ，2 0 2 0年达到 5 2 ；到 2 1世纪中叶，城市化水平将达到7 0 。据此计算，到 2 0 1 0 年我国耕地将减 少 5 0 0 0 万亩以上，即每年约减少5 0 0 - 6 0 0 万亩，而我国确定“十五”期间新增建设 占地总规模不超过1 0 5 0 万亩，即每年不超过 2 0 0 万亩，实现这一目标有较大难度。 城市化的不断发展已经给我国耕地保护造成更大的压力，在今后的几十年里，耕地 保护任重而道远。我国的几次城市建设高潮，或多或少地都披着合法或合理的外衣， 147 冠冕堂皇的理由一次又一次的掩盖了各种建设强占耕地的事实。因此，尤其应重视 我国城市化进程中可能出现新的盲目性，出现新的圈地、占地热 1 0 。因此，要采取 有效措施加强耕地管理与利用，减轻城市化对我国耕地的压力。 1 . 强化规划的调控作用 “三分规划、七分管理” ，规划编制的目的就是为了实施，只有实施好土地利用 规划和城市规划，才能实现规划的保障作用，提高城区土地利用的整体水平和城市 规划的权威性。树立规划引导发展，而不是规划适应发展的思想。严禁擅自突破规 划确定的建设用地控制规模；城市规划不能频繁更改，避免造成土地利用前景不明， 土地利用深度不够；经过了多方论证而制定的城市规划，必须以法律形式固定下来， 坚决执行，不能只是“纸上画画、墙上挂挂” 。通过规划实现依法用地、合理用地、 高效用地。 2 . 开展城市土地集约利用潜力评价 城市土地集约利用潜力评价主要为了摸清城市土地集约利用潜力的家底，目的 是查明城市土地集约利用的总体程度。在查明城市总体利用潜力之后，可在制定政 策和供地方法上从宏观上进行控制，以利于加强管理，增加土地的收益。通过城市 土地集约利用潜力评价，推进土地利用方式的转变，实现城镇建设由外延型扩展为 主转为内涵式扩展为主，土地利用由粗放型转为集约利用，测算挖潜能力，提高城 市土地利用效率，优化利用，使经济效益、社会效益、环境效益和心理效益的组合 效益达到最大。我国城镇和农村居民点人均用地分别高达 1 3 3 m 2和 1 8 2 m2 ，如通过 旧城改造、调整用地结构、盘活存量土地等措施，实现内涵式扩展，逐步实现人均 用地的上限分别为1 2 0 m 2和 1 5 0 m2 ，籍此可以提供建设用地5 6 0 0 万亩，相当于 1 9 9 7 2 0 1 0 年全国规划建设用地总量 ，即在 2 0 1 0 年之前不占用耕地，通过城市土地挖 潜就能满足城市发展的需要。 3 . 建立土地利用公示制度 建立严格规范、上下统一的土地利用公示制度，从法律、法规、部门规章 到行业规范形成一套完整的土地利用公示制度。通过土地利用公示，让人们知 道每一块批建土地的面积、用途，增加政务透明。实现全民对政府批地、用地 有效的监督，既避免了地方政府的滥用职权事件的发生，又有利于政府管理土 148 地职能的实现。 4 . 狠抓耕地占补平衡制度的落实 经济要发展，城市要发展，人们的居住条件要改善，占用一定数量的耕地是必 然的。容许城市扩展占用耕地，但要对占用的耕地进行补偿，使耕地在占与补之间 实现动态平衡，确保耕地总量不减少。1 9 9 9年，国土资源部下发了关于切实做好 耕地占补平衡工作的通知 ，对这项工作提出明确要求。今后就要落实耕地的占补平 衡制度，确保建设占地做到一占一补，逐步实现耕地占用的先补后占、占优补优、 不补不占。同时，注意耕地质量的保护，改善地力，提高单产，实现“耕地经济供 求的动态平衡” 。 5 . 建立耕地保护实时监测系统 利用 R S 和 G I S 技术建立耕地实时监测系统。以计算机软硬件为基础的地理 信息系统（G I S ）技术，集空间分析、存储、管理、分析等功能为一体的综合分 析系统；遥感（R S ）技术的应用为土地管理部门实时的查询、更新数据提供了可 能。通过 G I S 和 R S 的有机结合实现全国耕地资料的实时采集、更新与分析，及 时确定耕地用途的变更方向和变更数量， 建立耕地用途非法变更的实时报警子系 统，实现对全国耕地保护的有效监督。从宏观上把握全国耕地使用状况，为政府 部门提供辅助的决策工具，使耕地保护满足现代土地管理的要求。 参考文献 1 潘明才. 进一步加强耕地保护工作, 促进经济社会可持续发展. 中国土地, 2 0 0 0 . 4 ，6 2 叶红玲. 把握宏观经济全局从建部以来有关政策的制定看新形势下的耕地保护趋势. 中 国土地, 2 0 0 0 . 4 , 8 3 刘剑. 新机制开始了国家投资土地开发整理项目启动述评. 中国土地, 2 0 0 1 . 1 1 , 3 4 中国教育报. 湖南 1 5 年建成岳麓山大学城. 2 0 0 1 . 3 . 2 3 . 5 晓华. 南京兴建全国最大大学城. 南京日报, 2 0 0 2 . 0 1 . 1 5 6 王润涓， 欧纪民. 仙林大学城建设启动, 6 0 万美元征集设计方案. 南京日报, 2 0 0 2 . 0 4 . 3 0 7 陕西将建西部大学城. 南方日报, 1 9 9 9 . 1 2 . 1 3 8 严金明 ，蔡运龙. 我国城镇化道路的选择与小城镇合理用地的思考. 中国土地科 9 王万茂 ，李俊梅. 小城镇建设中的土地利用问题. 中国土地科学, 2 0 0 0 . 3 . 2 , 5 149 1 0 蔡运龙. 中国经济高速发展的耕地问题. 资源科学, 2 0 0 0 . 5 , 2 7 C u l t i v a t e d L a n d C r i s i s a n d B l i n d n e s s i n t h e P r o c e s s o f U r b a n i z a t i o n Y u B o h u a Z h e n g X i n q i ( C o l l a g e o f P o p u l a t i o n , R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t , S h a n d o n g N o r m a l U n i v e r s i t y , 2 5 0 0 1 4 , J i n a n , C h i n a ) A b s t r a c t C u l t i v a t e d l a n d p r o t e c t i o n o f o u r c o u n t r y i s f a c e d w i t h t h e s t e r n s i t u a t i o n , a n d t h i s t r e n d w a s a g g r a v a t e d b y b l i n