关于撤销中小城市区级建制的构想——城市行政体制改革系列调查报告之一实践报告

1 / 13 关于撤销中小城市区级建制的构想 城市行政体制改革系列调查报告之一实践报告 内容提要 本文在调查研究的基础上，分别描述了我国中小城市区级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况，提出了撤销中小城市区级建制的建议，并具体列举了有关理由加以论证，对于我国中小城市的行政体制改革具有一定的参考价值。 城市行政体制改革作为政治体制改革的先行，在各个层次与方面充分而有序地展开。城市是一个区域内政治、经济、文化的 中中心，是一个多重结构 组组合而成并受多种因素 影影响的复杂系统。城市 的的特性决定了它在经济 体体制改革和政治 体制改 革革中的关键作用。“十 三三大”对城市改革作出 了了总体设计，但众多具 体体步骤还需进一步从理 论论上加以说明及在实践 中中不断深化。为配合城 市市行政体制改革的进程 ，我们近两年来对江苏 省省的常州、无锡、苏州 、扬州、南通、盐城、 淮淮阴等七个中小城市区 级级建制的设置与作用作 了了一些调查，在这一过 程程中，还有幸得到了由 苏苏、浙、沪、闽、赣、 鲁鲁、鄂、内蒙等省十多 个个城市组织的“城区工 作作探讨会”的大力支持 。通过事实调查和资料 分分析，我们认为中小城 市市区级建制没有2 / 13 存在的 价价值，建议撤销，以此 作作为城市行政体制改革 的的突破口。 一、中小 城城市区级政府机构功能 描描述 我们的调查是从 区区级政府机构的功能人 手手的，因为功能及其实 现现是衡量行政组织地位 、作用的最佳尺度。某 种种行政组织的设置必须 具具备并能发挥一定的功 能能，而且是其它行政组 织织不可替代的功能从 我我们所调查的七个城市 及及”城区工作探讨会” 十十多个城市提供的资料 看看，区级政府机构的功 能能基本相同，大致可归 结结为以下五种： 1 城城市市政管理功能 城 市市市政管理占区政府工 作作量的三分之一，内容 主主要有：（ 1）公用基 础础设施的建设与维修， 包包括街巷里弄道路的翻 修修， 居民公宅的维修、 拆拆迁，公共厕所的修建 ，下水道的铺设，城市 垃垃圾、粪便的处理等； （ 2）环境保护，如 “ 三三废 ”的处理， “ 三害 ” 的防治等；（ 3）交 通通、市场管理，包括交 通通秩序的维护，交通要 道道违章建筑、堆放物的 拆拆除和清理，市场物价 、品种、销售场所的规 定定与管理等；（ 4）城 市市美化，主导工程是绿 化化，包括开辟绿地，植 树树栽花，城市雕塑，盆 景景花坛，园林小景的建 造造等。 2城市服务 功功能 发展城市的社会 公公益事业，为社会提供 优优良服务，是城市功能 的的另一主要方面。各区 政政府所做工作体现在： （ 1）社3 / 13 会 公共福利事 业业，包括敬老院、托儿 所所、幼儿园的开办，烈 军军属照顾、社会救济、 残残疾人福利、待业人员 安安置等；（ 2）教育、 科科技，卫生及于计化生 育育工作，包括小学教育 、区级医院、卫生站（ 所所）管理，科技交流与 协协作，科普宣传，计划 生生育政策的宣传落实等 ；（ 3）第三产业，包 括括饮食业、旅馆业、各 种种维修业务及商业网点 的的开设，个体户的管理 ，咨询业等。 3城 市市保卫功能 这方面区 政政府的工作包括：（ 1）普法宣传、教育；（ 2 ）社会秩序维护，治 安安保卫值勤；（ 3）以 街街道里弄对失足青少年 的的帮、教、改为主 的社 会会综合治理；（ 4）民 事事纠纷的调解；（ 5） 配配合公安部门打击刑事 犯犯罪和经济犯罪活动等 。 4精神文明建设 这虽说不上是一大功 能能，但确实是目前各区 政政府着力抓的一项重要 工工作。包括；（ 1）形 势势、政策的宣传；（ 2） ” 四有 ” 、 “ 五四三 ” 教育；（ 3）学英模 、学先进，创 “ 三优 ” 活活动；（ 4）军（警） 民民共建精神文明活动： （ 5）群众文体，如兴 建建群众文化馆所、文体 活活动中心、图书馆（室 ），开展多层次多类型 的的群众文化体育活动等 。 5经济管理功能 自党的工作重心转移到 经经济建设上来，经济工 作作成了城4 / 13 市工作的中心 内内容。从调查情况看， 所所有城市的区政府都一 分分重视经济活动，通常 由由政府中一名主要负责 人人管理经济。各区皆有 自自己所属的区、街工业 ，年总产值一般达千万 元元以上，高的上亿元。 区区政府对所属城区的管 理理和服务，很大程度上 依依赖区属工业的发展。 二、中小城市区级政权 组组织机构及工作人员配 备备状况 区级建制的机 构构设置、人员配备及相 互互关系状况是我们调查 的的另一大目标。调查表 明明，区级政权组织机构 构构成及人员配备有如下 特特点。 1麻雀虽小 ，五脏惧全 我国现行 宪宪法规定，除县级市外 ，市可 设区，作为一级 国国家政权是国家机构的 基基层组织。因此，区相 当当于县级机构（县级市 与与直辖市除外），党委 员员会、人民政府、人民 代代表大会常务委员会、 人人民政协委员会四套班 子子齐全，加上各种群众 性性政治组织机构，总计 四四五十之多。 2上 下下对应，机构庞杂 由 于于长期形成的机构组织 上上下一一对应的惯例， 使使得区政府政权组织各 类类机构繁多。党委系统 有有办公室、组织部、宣 传传部、纪检委、科协、 人人武部、退委会、退休 科科协等机构。群众团体 有有工会、共青团、妇联 等等。区政府最为庞大， 有有区政府办公室、财务 科科、民政局、 工业局、 城城建局、文教科、卫生 局局，劳资科、人事科、 商商业局、工商分局、司 法法科、公5 / 13 安分局、老干 部部科、环保局、房管局 、房屋建筑办公室、爱 国国卫生运动委员会办公 室室、职工教育办公室、 体体委等，有的区还设有 计计经委、协作办、体改 办办和众多临时性机构（ 配配有正式编制），如五 讲讲四美三热爱办公室、 老老龄工作委员会、绿化 领领导小组、拆迁办公室 等等十多个。 3工作 人人员超编 各区的正式 编编制一般都在 150 2200 人之间（少数厦 高高达 200 人以上）。 但但由于各种临时性机构 林林立以及人浮于事，互 相相扯皮现象严重，每 个 区区都从街道委员会、区 瞩瞩企业中抽调若干以工 代代干性质的临时工作人 员员，这类人数量很大， 约约占全部工作人员的三 分分之一。使得区级机关 十十分庞大。 三、撤销 中中小城市区级建制的理 由由 首先，界定一下中 小小城市的概念，理论标 准准是 50 万人口以下称 中中小城市。但从城市总 的的情况看， 100 万 人人口以上城市与 100 万万人口以下城市在其运 行行、管理各方面存在较 大大差异，而 100 万以 下下则无明显差别，故以 1100 万为界划分大中 城城市比较符合现实。我 们们这里所说的中小城市 ，即揩 100万人口以 下下的城市。 问题的提 出出 始于对区级建制存在 的的合理性及其价值的怀 疑疑，最初的理由很简单 ，第一，中小城市既具 有有人口密集，工业集中 ，经济、政治、文化相 对对发达等城市特征，但 交交通、住房等社会问题 不不如大城市突出，规模 也也相对小得多。中小6 / 13 城 市市机构设置与行政管理 有有何特点，以往极少注 意意，谈到城市无论大小 部部一样，这从理论上讲 不不太科学。有的中小城 市市仅相当于大城市的一 个个区，甚至无论地域还 是是人口都不如大城市的 一一个区，是否也要象大 城城市那样划分若干个小 城城区？第二，已有一些 城城市进行了改革，把原 来来三个区或四个区合并 成成两个区 甚至一个区， 不不仅不影响城市的管理 ，而且有利于城市整体 协协调与功能发挥。有些 小小城市，人口仅二、三 十十万，又不辖郊县，也 要要设立一个所谓的“城 区区”，增加一个层次， 实实无必要。第三，很多 区区领导和工作人员抱怨 手手中无权，于工作别扭 ，认为市领导不肯放权 ，对区的工作不重视。 我我们走访的许多市领导 的的意识中似乎并不存在 区区，除了召开人大、政 协协会议或党代会外，市 政政领导与区的联系很少 ，而与各部委办、主管 局局之间的关系则十分密 切切，矛盾症结何在？带 着着上述问题，我们对区 的的结构一功能进行了深 刻刻分析，发 现 了弟四 点点理由，也是最根本、 最最关键的理由：区级政 权权组织作为国家政权系 统统的一个组成部分，并 不不具备属于自身的独立 功功能。目前区政权组织 所所做的工作只是城市功 能能的不正常或畸形表现 。 现代城市政府的功 能能到底是什么？有人说 是是管理，有人说是服务 ，其实并不矛盾，在一 种种意义上是管理，另一 种种意义上就是服务。究 其其实质，城市政府的作 用用就是过有效的7 / 13 管理 达达到为居民创造一个优 美美、舒适的工作、学习 、生活的环境这样一个 服服务目的。但是，如果 粗粗略划分，两者还是可 以以区别的，并且，这种 区区分对城市机构的设置 具具有很大的指导意义。 据据此，我们将前文所描 述述的区政府功能作了一 些些有意义的调整，类归 为为管理和服务两大部分 。 上表左边是目前区 政政府履行的主要职能 共共五大部分，右边则是 我我们依据行政管理原理 对对中小城市总体功能的 分分类。一经综合调整， 就就比较清楚地看出，右 边边第一大类即管理功能 ，基本属于国家行政事 务务管理活动范围，是需 要要国家行政推行或干预 的的直接性国家行政事务 。这类功能虽然区政府 有有所体现，但科学意义 上上应由市政府具备，因 为为城市是一个相对集中 的的整体，无论是城市的 发发展规划或模式设计， 还还是对政治、经济、文 化化、卫生、科技、教育 等等行政事务的管理，都 具具有严密的系统性，需 要要总体考虑。尤其是城 市市总体规划，是城市为 适适应现代化发展需要而 日日益重视和必须具备的 重重大功能。人为划分成 不不同的区，造成不必要 的的条块分割，严重影响 城城市总体功能的实现， 区区对上述各种功能只是 一一种名义上的或者是部 分分的因而也是畸形的实 现现。如区政府履行城市 市市政管理功能维修公用 基基础设施时，仅负责本 区区范围内各街巷里弄小 道道的翻修，拓建，所有 交交通干道、支线都归城 建建、市政工程部门管： 又又如文教系统中，所有 中中学、 中专、职校、干 校校等全由市政府管理， 只只有小学由区政府负责 。完8 / 13 全是人为因素破坏 了了教育管理的系统性。 最最典型的是经济管理， 区区名义上执行这一功能 ，但实际上只拥有数量 极极少的区属企业（街道 工工厂实行间接管理）。 规规模稍大，经济效益稍 好好的企业全由市里收管 。即使是数量极少的这 部部分区属企业，也不应 由由区政府按现在的方法 管管理。在调查中，几乎 所所有的区领导都介绍了 他他们是如何抓经济的， 把把这看作是工作中心转 移移的标志，这是一种误 解解，当然，也是现行管 理理体制的弊端所在。正 确确的做法应该是区政府 如如何创造条件 ，为经济 活活动提供优质服务，而 不不是众多领导围着几个 小小厂团团转。象上述区 政政府功能的畸形化几乎 在在各项管理中都存在。 由由此，我们可以解释一 个个长期以来尤其是机构 改改革以来争论不休的对 区区级政权是否要放权的 问问题。区级政权组织一 直直抱怨自己作为一级国 家家政权，权力得不到保 障障，不仅不是一级财政 ，而且各方面都无相对 独独立的权力，于是纷纷 要要求市里给予放权，有 些些城市确实这么做了。 但但是，我们认为，这里 不不存在是否放权的问题 ，打破既成事实造成的 传传统观念，我们就可发 现现，上表右侧第一类管 理理功能部分的权不仅 不 能能下放给区，而且要从 区区里全部收回到市，即 管管理功能上交。 上表 右右侧第二大类是服务功 能能，这部分内容属于社 会会性具体事务。过去我 们们很少把行政事务与社 会会事务加以区别，结果 一一切由国家行政系统包 办办代替，不仅违反了社 会会事务管理活动的规律 ，而且是造成国家行政 机机构庞大的重要原因之 一9 / 13 一。现代科学行政管理 原原则要求国家行政活动 应应减少到最低限度，把 属属于社会事务性活动交 还还社会，实现社会自我 管管理。 此文篇幅有限 ，对这一问题不作理论 上上的详细分析。从调查 情情况看，服务功能类的 活活动，虽然名义上属于 区区 政府，却都是由街道 、居委会具体实施的。 例例如服务类第一种功能 一一社会公共福利，绝大 多多数是街道居委会承担 的的。象敬老院，托儿所 ，幼儿园，各城市一直 交交由街道管理（市立机 关关、单位托儿所不在其 列列，然而这正是需要改 革革的。各机关、单位应 将将此类事务全部交由社 会会办理，集中精力抓本 职职工作）。而计划生育 工工作，民事纠纷调解， 形形势、政策、法制宣传 ，军（警）民共建精神 文文明活动等则完全是街 道道居委会所为。即是说 ，第二类功能本来就不 是是区政府履行的，应该 全全部下放给街道、居委 会会，这从行政管理规律 上上来讲也 是科学的。所 以以我们主张：服务功能 下下放。 经过科学分解 ，区政府功能一部分上 交交给市，一部分下放给 街街道居委会，本身因此 而而失去了存在的价值。 四、撤销中小城市区级 建建制的优点 以上分析 ，使得撤销中小城市区 级级建制的优势显而易见 。 首先，有利于城市 的的总体设计和功能发挥 。撤消了区，消除了人 为为的块块分割，使城市 成成为一个整体，不仅减 少少了区与区之间的矛盾 ，还为市政府对城市管 理理与发展制定总体10 / 13 规划 、统盘考虑提供了可能 ，有利于城市功能的高 效效发挥。 其次，有利 于于行政机构的精干合理 。区级政权组织 原本就 存存在众多弊端，表现在 机机构重叠、职责不分， 从从而引起互相扯皮、人 浮浮于事、效率低下，如 环环保局、爱卫会、“五 四四三”办公室等部门职 责责权限无法划清；又如 房房管局、城建局、房屋 建建筑办公室、拆迁办公 室室之间的关系也很难处 理理；还有老干部局与老 龄龄工作委员会、科协与 退退休科协及科技同等扯 皮皮机构，根本谈不上科 学学性、合理性、撤销区 级级建制，可望从根本上 铲铲除弊端。 再次，有 利利于行政效率的提高。 行行政系统的层次划分要 合合理，在任何情况下越 少少越好，不仅是减少了 机机构和人员，更重要的 是是加快信息传递，降低 由由于层次转换所产生的 信信息误差，以提高行政 管管理的效率，撤销可有 可可无的区级建制，正符 合合这一原则。 又次， 还还可减少行政人员过巨 ，节约行政经费。根据 1 984年资料，我国 1100 万人口以下的城 市市就有 281 个，如果 按按 50万人至 100 万 人人口的城市平均设 4 个 区区， 20 万至 50 万 人人口的城市设 2 个区， 20 万以下平均设 1 个个区，仅 1984 年全 国国就有 450 至 500 个个区。若按每个区正式 在在编人员和临时工作人 员员相加 250 人计算， 共共有行政人员 11 12 万之多。假设其中三 分分之一被充实到市或街 道道居 委会，还可减员 7 8 万，这是一个保守 的的但已非常可观的数字 。 11 / 13 最后，有利于发扬 社社会主义民主，体现人 民民自治原则。社会主义 民民主的实质性内容是人 民民当家做主，这一点已 由由宪法规定，但具体实 现现方式并未完全解决。 目目前进行的政治体制改 革革，从总体上说就是一 个个政治民主化问题，其 中中一个很重要的内容就 是是在可能范围内采用自 我我管理的自治方式更直 接接地体现民主原则取 消消区级建制后，相当一 部部分功能转交给人民自 治治组织的街道居委会（ 街街道虽是区政府的派出 机机构，实质上已转化为 人人民自治组织的领导协 调调机构）， 这样做的结 果果不仅直接体现了人民 自自治原则，而且通过人 民民群众自我管理过程， 锻锻炼了人民群众的自治 能能力，培养了民主精神 ，增强了民主意识，提 高高了行使民主权利的自 觉觉性和主人公的责任感 。 五、具体办法与措 施施 综合各方情况，特 别别是许多市、区实际部 门门工作同志的意见，我 们们对撤销区级建制后的 城城市机构设置及人员安 排排提出以下几点构想。 1在市府设立城区 工工作委员会。区撤销后 ，一部分功能上交给市 ，市府可通过设立城区 工工作委员会来承担。城 区区工作委员会与目前机 构构改革相适应，成为市 府府直接领导下的部 委办 机机构，将城建局、环保 局局、城市规划办公室、 市市政工程公司、房地产 局局等各履行城市建设、 管管理功能的部门统一12 / 13 归 口口领导。由于上述机构 各各市原先都已设置，不 必必增加很多编制或设立 新新 机构。需要说明的 是是，设立城区工作委员 会会只是那些实行市管县 新新体制的城市才有必要 ，未实行市管县体制或 无无郊县的市由于市政府 工工作仅面向城市本身， 则则可不必设立这样的机 构构。 2强化街道居 委委会组织。服务类功能 下下放后，现有的街道居 委委会就不太适应了，需 要要强化。街道办事处目 前前是由少数区政府在编 的的国家工作人员和一些 靠靠事业、企