硕士学位论文-我国立法后评估制度的构建.pdf

国内图书分类号：D ) 国际图书分类号： 西南交通大学 研究生学位论文 年级 至Q Q 鱼级 姓名二郭 茜 申请学位级别硕士 专业 洼堂堡途 指导教师猩鐾楹 二零一二年六月三日 一苓一一，牛六月二口 西南交通大学四南父逋大字 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密衫使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“妒) 学位论文作者签名： 弯侈殇 日期：加1 2 1 7 多 指导老师签名： 日期： 箍培祈 7 - o I2 - 、6 弓 西南交通大学硕士学位论文主要工作( 贡献) 声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己 经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文 中作了明确说明。本人完全了解违反上述声明所引起的一切法律责任将由本人 承担。 本人在学位论文中所做的主要工作或贡献如下： 1 、本次论文的创作，进行了大量的资料收集，翻阅查看了大量关于立法后 评估的大量期刊论文和学术著作。对我国开展立法后评估活动的情况的实证考 察的基础上进行了分析与借鉴。尤其是对立法后评估活动开展比较成功的地方 的经验的借鉴。可以说本文是理论与现实的重要结合。 2 、以往我国立法后评估的主体都比较单一，笔者认为立法后评估的主体应 该是多元化的，全面的。这样一来评估的视角更加全面，评估的结论更加客观 真实，更能推进我国民主立法的进程。 3 、论文将地方性法规、政府规章作为整体纳入立法后评估对象，这样一个 全局的，宏观的，整体性的评估是一种新的尝试，便于发现地方立法中的不足， 对法律法规的立、改、废提供有价值的参考信息。 4 、评估方法的科学性直接决定了评估结论的科学性与准确性。文章创新的 采用了多种评估方式，穷尽能够运用的所有途径，力求得到最客观真实的结论。 学位论文作者签名：墨侈彩 2 0 1 2 年4 月1 4 日 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 法繁扰民，自古如此。立法的数量与质量同等重要。我国立法机关在今后相当长 一段时间内的工作重点就是要努力提高我国立法的质量。立法后评估是提高立法的质 量的一项重要方法，在我国开展立法后评估是必要的、迫切的。立法后评估是指在立 法颁布实施以后对立法绩效所做的一种评价，是一种立法反馈机制，也是立法的监督 机制。虽然目前我国有学者对立法后评估工作进行探索与研究，但就地立法后评估制 度的构建却甚少深入细微。我国立法后评估制度还在探索之中，且我国各地立法后评 估实开展的时间也不长，相关理论研究也不多，但是我国立法后评估的制度化、规范 化是迫切的。笔者希望通过对立法后评估的诸多理论与实践的研究，来弥补在立法后 评估制度方面的不足。 文章除绪论以外可以分为五个部分： 第一部分为立法后评估相关概念之厘定。首先从立后评估概念着手，对立法后评 估与立法评估做出辨析，并对立法后评估的性质做出了分析。紧接着对立法后评估制 度做出阐述，用以区分立法后评估。第二部分为为我国立法后评估的立法与实践现状 及不足。从立法和实践两方面做出了分析，总结出我国立法后评估存在的不足，希望 通过对这些现象的深刻的剖析，对我国立法后评估制度的构建有所帮助。第三部分是 国外立法后评估制度的考察。笔者分别选取了大陆法系与英美法系中具有代表意义的 四个国家进行分析。如世界前列的美国、典型判例法制度的英国、典型大陆法系国家 的德国以及中国有着相似文化背景的日本。笔者选取的这些国家作为考察对象具有一 定的针对性，希望对构建我国立法后评估制度有所帮助。第四部分是对构建我国地方 立法后评估制度的必要性与可行性的分析。从法理、制度和实践三个方面论证了我国 地方立法后制度构建的必要性。同时也从制度、经验两个方面对构建的可行性进行了 分析，为制度的构建打下坚实的基础。第五部分也是文章最重要的一部分，是对我国 地方立法后评估制度的构建，及相关制度完善的建议。笔者期望通过这一些的努力对 我国立法后评估制度的法律化、规范化提出建设性的意见。 关键词：立法后评估立法评估立法质量制度构建 西南交通大学硕士研究生学位论文第l J 页 A b s t r a c t N u m e r o u sd i s t u r b i n gm e t h o d , S Os i n c ea n c i e n tt i m e s L e g i s l a t i v eq u a l i t ya n dq u a n t i t y a r ee q u a l l yi m p o r t a n t C h i n a Sl e g i s l a t u r ei nal o n gt i m ei nt h ef u t u r ef o c u so ft h ew o r ki st O i m p r o v et h eq u a l i t yo fl e g i s l a t i o ni nc h i n a E v a l u a t i o na f t e rl e g i s l a t i o ni st oi m p r o v et h e q u a l i t yo fl e g i s l a t i o ni s a l li m p o r t a n tm e t h o d ，c a r r i e do u ti nC h i n ae v a l u a t i o na f t e r l e g i s l a t i o ni sn e c e s s a r y , u r g e n t E v a l u a t i o na f t e rl e g i s l a t i o ni sr e f e r r e dt oi nt h el e g i s l a t i o n p r o m u l g a t e da f t e rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h el e g i s l a t i o na sap e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , i sa k i n do fl e g i s l a t i o ni sl e g i s l a t i o nf e e d b a c km e c h a n i s m ，s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m A l t h o u g ha t p r e s e n tO u rc o u n t r ys c h o l a ro fe v a l u a t i o na f t e rl e g i s l a t i o nw o r ko fe x p l o r a t i o na n dr e s e a r c h , b u tt h ei ns i t ue v a l u a t i o na f t e rl e g i s l a t i o ns y s t e mc o n s t r u c t i o ni sv e r yd e e p l ya n dd e t a i l e d l y O l l rp o s tl e g i s l a t i o ne v a l u a t i o ns y s t e mi se x p l o r e d a n dt h eO u rc o u n t r ye v a l u a t i o na f t e r l e g i s l a t i o ni sc a r r i e do u tn o tl o n gt i m e ，r e l e v a n tt h e o r e t i c a lr e s e a r c hi sn o tm u c ha l S O b u t o u rp o s tl e g i s l a t i o ne v a l u a t i o ni n s t i t u t i o n a l i z a t i o n s t a n d a r d i z a t i o ni si m p e r a t i v e T h ea u t h o r h o p e s t Oa s s e s s m e n ta f t e rl e g i s l a t i o nm a n ys t u d yo f t h e o r ya n dp r a c t i c e ，t om a k eu pf o r t h e d e f i c i e n c yo fe v a l u a t i o na f t e rl e g i s l a t i o ns y s t e m 。 T h ea r t i c l ee x c e p tt h ei n t r o d u c t i o nC a nb ed i v i d e di n t of i v ep a r t s ： T h ef i r s tp a r ti st h el e g i s l a t i v ee v a l u a t i o nc o n c e p td e f i n i n g F r o mt h ef i r s ts e ta f t e rt h e a s s e s s m e n to fc o n c e p t i o n , t op l a c ea f t e re v a l u a t i o na n da s s e s s m e n to fl e g i s l a t i o n a n dt h e e v a l u a t i o na f t e rl e g i s l a t i o nn a t u r em a d ea n a l y s i s I m m e d i a t e l ya f t e rt h ee v a l u a t i o na f t e r l e g i s l a t i o ns y s t e me x p l a i n , i s u s e dt od i s t i n g u i s hb e t w e e nt h ea s s e s s m e n ta f t e r l e g i s l a t i o n 1 1 1 es e c o n dp a r to fO U re v a l u a t i o na f t e rl e g i s l a t i o nl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c es t a t u s a n ds h o r t a g e F r o mt w oa s p e c t so fl e g i s l a t i o na n dp r a c t i c et om a k ea na n a l y s i s ，s u m m e du p O U re v a l u a t i o na f t e rl e g i s l a t i o ns h o r t c o m i n g s ，h o p e dt h r o u g ht ot h e s ep h e n o m e n ai nt h e p r o f o u n da n a l y s i s ，t o O u rp o s t l e g i s l a t i o ne v a l u a t i o ns y s t e mw i l l b e h e l p f u l t ot h e c o n s t r u c t i o no f T h et h i r dp a r ti st h ef o r e i g np o s tl e g i s l a t i o ne v a l u a t i o ns y s t e ms t u d y T h e a u t h o rs e l e c t st h ec o n t i n e n t a l l a ws y s t e ma n dA n g l o A m e r i c a nl a ws y s t e mh a ss i g n i f i c a n c e o nb e h a l fo ff o u rc o u n t r i e st oa n a l y z e A st h ef o r e f r o n to ft h ew o r l do ft h eU n i t e dS t a t e s 。 t y p i c a lc a s el a ws y s t e mi nc i v i ll a wc o u n t r i e s T y p i c a lc o n t i n e n t a ll a ws y s t e mc o u n t r yo f G e r m a n ya n dC h i n ah a v es i m i l a rc u l t u r a lb a c k g r o u n do fi a p a n e s e T h ea u t h o rc h o o s e st o t h e s ec o u n t r i e sa sas t u d yo b je c th a sc e r t a i np e r t i n e n c e h o p et Ob u i l dO u rp o s t1 e g i s l a t i o n e v a l u a t i o ns y s t e mh e l p T h ef o u r t hp a r ti So nt h ec o n s t r u c t i o no fO u rc o u n t r ySl o c a l l e g i s l a t i v ee v a l u a t i o ns y s t e mt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t ya n a l y s i s F r o mt h el e g a lt h e o r y , s y s t e ma n dp r a c t i c et h r e er e s p e c t sp r o v e dO u rl o c a ll e g i s l a t i v es y s t e mc o n s t r u c t i o nt h e n e c e s s i t y A tt h es a m et i m ef r o mt w oa s p e c t so ft h es y s t e m e x p e r i e n c e a n a l y z e dt h e f e a s i b i l i t yo fc o n s t r u c t i n gt h es y s t e mc o n s t r u c t i o n t ol a yas o l i df o u n d a t i o n T h ef i f n lp a r ti s t h em o s ti m p o r t a n t p a r t ，i st h ep l a c eo f0 1 1 1 “ c o u n t r yl e g i s l a t i v ee v a l u a t i o ns y s t e m c o n s t r u c t i o n ，a n dr e l a t e ds u g g e s t i o n s T h ea u t h o rh o p e st h a ts o m ee 肺r t so n1 0 c a l l e g i s l a t i o no fp o s te v a l u a t i o ns y s t e mo fl e g a l i z a t i o n , s t a n d a r d i z a t i o na n dp u tf o r w a r d c o n s t r u c t i v ev i e w s 。 K e y w o r d s ： a f t e r - l e g i s l a t i o ne v a l u a t i o nl e g i s l a t i o ne v a l u a t i o nL e g i s l a t i o nq u a l i t y S y s t e mc o n s t r u c t i o n 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 Il 页 目录 第l 章绪论 1 1 1 论文选题背景及研究意义1 1 1 1 论文的选题背景1 1 1 2 论文的研究意义。2 1 2 论文的研究方法4 第2 章立法后评估制度相关概念之厘定5 2 1 立法后评估5 2 1 1 立法后评估的概念。5 2 1 2 立法后评估的性质。6 2 1 3 立法评估与立法后评估之辨析8 2 2 立法后评估制度8 2 2 1 立法后评估制度的概念8 2 2 2 立法后评估制度的特点9 第3 章我国立法后评估工作的相关立法与实践1 1 3 1 立法后评估工作的相关立法1 1 3 2 立法后评估工作的实践状况1 1 3 3 存在的不足1 4 3 3 1 评估主体相对单一1 4 3 3 2 评估标准不统一1 5 3 3 3 评估方式欠科学1 5 第4 章构建我国立法后评估制度的必要性和可行性1 7 4 1 立法后评估的作用17 4 1 1 立法质量提高的保障。1 7 4 1 2 提高执法水平的需要l7 4 1 3 提高民主参与的需要1 8 4 2 构建我国立法后评估制度的必要性分析1 9 4 2 1 必要性之法理分析_ 1 9 4 2 2 必要性之制度分析2 1 4 2 3 必要性之实证分析2 2 4 3 构建我国立法后评估制度的可行性分析2 3 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 V 页 4 3 1 制度基础2 3 4 3 2 经验基础：2 3 第5 章国外立法后评估制度的考察2 5 5 1 大陆法系立法后评估制度的考察2 5 5 1 1 德国2 5 5 1 2 日本2 6 5 2 英美法系立法后评估制度的考察2 7 5 2 1 美国2 7 5 2 2 英国2 8 5 3 国外立法后评估制度之借鉴2 9 5 3 1 创造有利立法后评估开展的制度环境2 9 5 3 2 专门的评估机构2 9 5 3 3 公众的参与2 9 5 3 4 科学的评估标准2 9 第6 章立法后评估的制度化31 6 1 立法后评估制度的法律化3l 6 2 立法后评估制度设定的原则j 3 3 6 3 立法后评估的类型3 4 6 3 1 定期评估3 4 6 3 2 不定期的评估3 5 6 4 立法后评估的主体3 6 6 4 1 人大专门委员会人大常委会法制工作机构3 6 6 4 2 政府法制机构3 7 6 4 3 执法机关3 7 6 4 4 专门的社会机构3 7 6 4 5 专门的评估小组3 8 6 5 立法后评估的方法3 9 6 6 立法后评估标准的设定4 l 结语：4 5 致谢4 6 参考文献“4 7 攻读硕士学位期间发表的论文及参加的科研项目。4 9 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 H i 第1 章绪论 1 1 论文选题背景及研究意义 1 1 1 论文的选题背景 “法律的生命在于它的实行”。1 美国法学家庞德的话意义深刻。法律价值的 实现是现代立法工作非常重视与追求的目标。实践中，只有跃于纸上的法律条 文转化成现实生活中民众实实在在所遵从的权利与义务之时，纸上的法律条文 才真正转化成人们行为中所遵从的法律，否则法律永远只能是停留在纸面上的 文字。然而，这所有一切的基础就是要有值得人们遵从的相当数量的良法。相 当数量的良法也就是数量与质量要有比较好的统一。改革开放3 0 多年来，具有 中国特色的社会主义法律体系已基本形成，无法可依的尴尬局面早已结束，立 法工作的重点早已从对立法数量的重视转为对立法质量的重视，可以说我国已 经进入后立法时代。怎样提高地方立法的质量是现阶段我国地方立法工作所面 临的一个非常紧迫和棘手的问题。 在现阶段，立法的质量是放在首位的，是我国立法所追求的。在这样的一个 后立法时代，我们需要淡化立法数量的问题，注重和强调立法质量，如何提高 立法的质量，避免或尽可能的减少立法的劣质产品。现阶段，在我国立法的实 践中大多只侧重于通过采用提高立法技术和强化立法形式的办法来提高立法的 质量。这样一来，提高立法质量就仅仅流于表面。我们要评价一部法律的质量 的好坏与否，则需要通过实践来考验。当法律遭遇社会现实之时，各种各样让 人始料不及的矛盾就显现出来了。立法质量的高低，归根结底还是要看它的实 践情况怎样，实际效果怎样，能否达到立法预期的目的。这样一来，我国各地 方开始了对地方性法规与政府规章的立法后评估，其真正目的在于提高地方性 法规、政府规章的质量，使其符合社会、经济发展的需要，真正做到好法、良 法。 我国已经开始了对立法后评估的有益探索。相关数据的统计，北京、上海、 1 罗斯科庞德，法理学( 第一卷) ，余覆雪译。法律出版社2 0 0 7 年版，第2 8 7 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 安徽、杭州、武汉、山东、河北、海南、甘肃、福建、太原、吉林等省市的地 方人大常委对其所制定的地方性法规、政府规章实施了或正在实施立法后评估 工作。2 立法后评估是符合我国的国情和我国实际的情况的，通过立法后评估所反馈 的信息来判断法律法规是否需要修改、废止，是否需要完善。立法后评估不仅 能节约地方立法的成本，也可以使法律法规更好的保持其自身的权威性与稳定 性。但是，现阶段我国展开系统的立法后评估的制度在法律的规定上还是空白， 我国立法法也还没有相关的规定，各地的具体的实施方法也并不统一，立 法后评估目前在我国还处于起步阶段，正逐步的走向制度化、法律化、规范化。 文章通过对各地开展立法后评估的实践情况的分析，采用实证分析法对地方具 体的立法后评估活动的进行剖析，最后在总结和反思立法后评估的理论与实践 的基础上，寻求立法后评估相关的理论支持，从而给出制度化的建议。研究立 法后评估这一课题有着十分重要的理论意义和现实意义。立法后评估是对立法 所进行的整体的综合的全方位的评价，通过这样一种反馈机制使得立法的内容、 形式、实质等更加科学、更加符合社会发展的需要，从而提高立法质量。 立法后评估对我们国家和谐社会的构建有着推动的作用，根据我国宪法 和立法法之规定，我国省、自治区、直辖市、较大的市的人大和人大常委 会享有地方性法规的制定权，其政府享有规章的制定权。地方人大法律体系是 我国社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法质量的好坏，对全面贯彻依 法治国、依法行政、行政为民起了必要的推动作用。如果我们国家的地方立法 搞好了，可以形成任何力量都不能改变的整个社会都步入法治的姿态，有利于 法治的完全实现。3 1 1 2 论文的研究意义 立法后评估在西方国家早成定制。在上世纪7 0 年代初，德国就开始了对立 法后评估的有益探索，2 0 0 1 年，联邦部门正式编写立法效果评估手册和与 其相关的专业手册，推行立法后评估的方法。4 国际上立法后评估已经不算是什 2 相关数据参见丁贤、张明君：立法后评估理论与实践初论， 立法研究2 0 0 8 年第l 期。 3 参见周旺生：立法法，2 0 0 9 年8 月第2 版，第2 8 1 页 4 莫纪宏，中国立法工作中的公众参与，中国法学网 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 么新鲜事了，是提高立法质量所普遍采用的重要方法。马克思主义法学提倡实 践是检验真理的唯一武器，以立法的实施效果来反观立法质量的方法实际就是 立法后评估。法律部体系的逻辑应该是严谨的，应该是协调统一的。社会生活 的环境是复杂多变的，法律最初运行的环境变化了以后，一部分法律或某个法 律的部分条款所规定的内容已经不能够适应该阶段的社会经济的需要，然而却 没有得到及时、适时的完善或废止，对社会现实的生活必然造成诸多的负面影 响。如何让法律跟上时代的发展变化，让我们的立法质量得到提高，是我们应 该考虑的。党的十五大和党的十六大报告都强调“加强立法工作、提高立法质 量“ 。党的十七大报告中指出要通过“民主立法、科学立法”来提高立法的质量。 十届全国人大常委会将提高立法质量作为立法工作重点；5 这些表明，我们的执 政党和立法机关都不约而同地认识到提高立法质量的重要性和紧迫性，开始从 强调立法数量转为强调立法的质量与立法的数量并重上来。立法后评估就是这 样的方法，可以用较少的立法成本，来取得立法质量的提高。 立法后评估有助于立法机关在立法之后回过头来发现立法过程中的问题，在 总结经验教训的基础上改进、完善立法工作，提高立法工作的科学性，从而提 高立法质量。法律的生命是通过它的实行情况来体现的，立法的质量的高低， 是通过其适用情况来体现的，是要看能否经得起实践的考验的，这些就是立法 后的考察与验证，也就是立法后的评估。通过立法后评估来发现立法所存在的 问题，其评估结果为立法的修改、废止提高了科学的依据，以便立法者提高其 立法的质量。立法后评估通过一系列的多种的指标来展开评估的，如：经济性、 成本收益性、合理性等等，能够准确的科学的发现立法在实际运行中所存在的 问题，发现解决问题的关键。立法后评估的开展对提高我国立法的质量、改善 立法的技术、优化立法的程序有着积极而重要的意义，同时还为立法部门修改、 废除法律法规提供及时科学的依据。法律法规的实施部门亦可以充分利用通过 立法后评估所得到的信息来改进其执法工作。 研究我国立法后评估制度不仅具有深刻的理论意义，还具有极其重要的现实 意义。立法后评估的制度化、法律化、规范化，对我国立法工作早日实现民主 化、科学化起着强有力的推动作用。 5 “全国人大常委会2 0 0 8 年立法工作计划”，载于“中国人大网” 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 1 2 论文的研究方法 文章在研究过程中，笔者主要是采用理论研究分析与实证调研相结合的研究 方法，对我国开展立法后评活动的情况进行整体研究，发现制度上的缺失。文 章首先对立法后评估的概念进行定位，在剖析我国各地开展立法后评估的实际 情况的基础上得出立法后评估制度的性质与特点。之后在对我国立法后评估进 行法理分析的基础上，借鉴国外立法后评估较为成熟的经验，结合我国实践情 况，最后探索研究出我国立法后评估的主体、评估方法方式的选取、评估标准 的设定以及评估内容等，就如何构建和完善我国立法后评估制度提出了笔者不 成熟的建议。期望通过笔者的努力为我国立法后评估制度的构建，立法质量的 提升尽一份绵薄之力。 文章主要采用的研究方法有： 文献分析的方法，主要是搜集、鉴别、整理与立法后评估制度相关的国内外 文献，并通过对文献的研究，形成对立法后评估制度的科学认识的方法。为笔 者对立法后评估的研究提供了原始的信息。 比较分析的方法，文章通过把立法后评估和与其相似的概念，相关的评估 制度、以及现有的评估制度进行纵向和横向的分析比较，探索出立法后评估的 性质与特征。并对国外立法后评估制度进行比较分析，总结其较为成功的经验， 对我国立法后评估制度的构建有所裨益。 实证分析的方法，笔者通过选取我国地方立法后评估工作的实践的样本来 进行剖析分析和梳理了我国地方性法规与地方政府规章的立法后评估活动， 尤其分析了目前我国立法后评估工作中所存在的问题、不足以及原因。 制度分析的方法，笔者希望通过对我国地方立法后评估制度的分析，发现 现有制度存在的问题与存在问题的原因，找到解决问题的方法，对我国立法后 评估制度的构建做出有益探索。促使我国立法后评估工作更加民主科学，我国 整体的立法质量与立法工作水平均得到提高。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第2 章立法后评估制度相关概念之厘定 立法体系是具有中国特色社会主义法治体系的重要构成部分，立法的质量 直接影响到我国实现依法治国，依法行政与和谐社会的战略目标。虽然近些年 我国立法质量有所提高，依法立法的意识有所加强，民主立法也得到了贯彻， 但是仍然有许许多多的问题没有得到解决。立法后评估制度则是解决立法中存 在的诸多问题的重要举措，也是提高立法质量的有效途径。在我国立法后评估 制度还是一项新的尝试与探索，笔者在此对立法后评估的理论基础作一些简要 的阐述。 2 1 立法后评估 2 1 1 立法后评估的概念 评估制度一词最初是用于经济领域的。评估是指评估机构根据委托方明确的 目的，遵循一定的程序、原则和指标，运用科学的、公正的和可行的方法，对 特定的项目、计划、政策或者技术等进行专业评价活动。后评估是评估的重要 环节。后评估实际上也是建立一个监督机制，可以提高承担者的责任心，推动 资源的优化配置、提高管理水平。 立法后评估，顾名思义这项评估发生在立法之后，也就是制定的法律法规实施一 段时间以后所进行的评估活动。这项活动起端于2 0 世纪的西方法治国家，它源之于 社会对完善立法、节约立法资源、提高立法质量日益剧增的需求。在我国改革3 0 多 年来，社会主义法治建设不断推进、具有中国特色的立法体系亦不断完善、立法数量 也大量增加，如何提高立法质量就成为了当前立法工作的重心。，我国各地方在这样 的形势之下开展了提高立法质量的诸多探索，立法后评估便是其中一个非常重要的举 措，社会主义法治建设的的要求和立法质量提高的要求使得立法后评估在我国普遍展 开。 学界对立法后评估的定义有很多不同的观点，笔者对当前的各种观点进行了 归纳，主要有以下几种： 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 第一种是立法评价论。以周旺生老师为代表的观点主张“立法评估、“立法 评价“ 。周旺生老师认为立法评价是指在法律实施一段时间后，对法律的功能作 用、实施效果的评估，以及在此基础上对整个立法质量和价值的评估。6 第二种是立法反馈论。支持该观点的学者认为立法后评估是指在法律法规实 施一定时间以后，特定的部门、组织和公众定义法律法规在实践中运行的实际 情况，如改法案是否符合立法的质量标准，法律法规在实践中对社会、环境的 综合影响如何，并将上述结论提交立法机关，在此基础上研究出相应的措施来 指导对法律法规的立、改、废。7 第三种是后立法过程论。支持该观点的学者把立法分为前立法阶段、后立法 阶段。认为后立法时代已经到来，在这样一个时代，我国的法律体系已基本完 善，随着社会的发展，我们只需要通过后评估的结论对法律法规进行完善，使 之适应社会需求。 第四种是立法完善论。支持该观点的学者认为立法后评估仅仅是一种方法， 一种是完善立法方法或工具。由立法、执法部门和学者公众等采取定量分析、 成本效益、社会调查等方式对法案在实施中的实际效果影响进行评价分析，根 据反馈结果对法案自身的缺陷加以纠正和修缮。8 综上所述，虽然对立法后评估称谓不尽相同，但大都是指具有法律法规制定权的 国家机关或者由其委托的主体，按照一定的程序，对法律法规的合理性、合法性、可 操作性、协调性、完备性等指标进行评估，从而进一步完善立法的活动。 笔者认为立法后评估是立法工作的自然延续，是立法工作的不可或缺的一部分。 是指在立法机关制定的法律法规实施一定的时间之后，由相关的部门、专业机构、人 员按照一定的标准，采用多种方式方法对以颁布的法律法规在实践中遇到的问题、实 施效果进行全面的定性、定量分析，对法的制度设计进行评价，进一步分析立法所存 在的问题，然后针对法自身所存在的缺陷进一步完善和修改。 2 1 2 立法后评估的性质 是一种评估活动。我们在考虑立法后评估的性质时，首先应立法评估联系 6 周旺生：立法技术手册。中国法制出版社，1 9 9 9 年1 月第l 版，第4 9 9 页。 7 陈洪江：地方立法简本，天津人民出版社，2 0 0 7 年3 月第l 版，第3 0 3 页。 3 童海保：试论构建我国立法效果评估制度，江淮法治，2 0 0 6 年第3 9 期。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 在一起。立法评估活动应该包括：立法前评估阶段、立法过程中的评估阶段、 立法之后的评估阶段。立法制定之前对立法项目的科学性、必要性和可行性以 及立法内容进行预测和评价，为立法活动做好前期准备工作。立法后评估则不 同，它是立法评估的最后一个阶段，与立法前的评估存在的时间不同，不论是 立法前的评估还是立法后的评估都是对立法的评估，是一种评估活动。 立法后评估是一种评估活动，不仅仅是简单的对立法绩效的评估，还是一种 对立法价值、立法质量、立法效果的评估。在国外，立法后评估与立法绩效评 估是等同的，其政府采用一系列的技术性方法，如数据分析法，实证分析法等 技术性方法对立法所产生效益、影响等进行综合的评估，与立法绩效评估是等 同的。9 ，在我国立法后评估的内容远远不止立法绩效评估，立法绩效评估只能 是其中的一个重要组成部分，确定立法后评估的性质应该从中国的实际情况出 发，作出科学的定位。立法后评估和立法调研也是不同的，立法调研是对在法 案制定前和制定中立法项目的合法性、必要性、可行性以及预期的立法效果等 进行的研究调查，以便进行科学民主的立法，也是立法评估的一部分，主要是 对立法会产生的效果的一种预测。而立法后评估则不一样，立法后评估重在评 估，是对立法的实践效果的一种反馈评估，起目的是通过对立法实践的反馈评 估提出完善立法的建议，从而促进立法的质量提高。 是一种立法活动。立法后评估是立法活动的延续，是为民主立法所服务的。 立法后评估活动的评估结果能够为法律法规的修、改、废提供客观真实的参考 意见，从这一个层面来讲，立法后评估可以视为立法的一个部分，是立法的自 然延续。有学者干脆称立法后评估是“二次立法”。在传统的观念中，立法活动 随着立法的颁布实施就结束。这样的情况往往导致立法机关忽略了对立法质量 的跟踪管理，即使法律法规在实施的过程中不符合社会发展的需求、与社会现 实景况偏移也得不到及时的修改、废止或重新立法，立法质量让人担忧。我们 认为应该把立法后评估纳入立法活动中来，使之成为一种定制，使立法质量得 到真正的提高。 9 刘松山：全国人大常委会开展立法后评估的几个问题。政治与法律，2 0 0 8 年第1 0 期，1 1 3 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 2 1 3 立法评估与立法后评估之辨析 立法评估可以分为这样三个阶段：立法前评估、立法过程中的评估与立法后评估， 是对法律的制定所进行的专业评估。立法后评估就是立法评估的一个重要阶段，是立 法评估的下位概念，与立法前评估、立法过程评估不同。从时间的层面上看，立法后 评估发生的时间是在立法制定之后，立法前评估发生则是在法律制定的规划设计阶 段，而立法过程评估发生立法过程中，是对法律草案的修改阶段。其次，从主体来看， 实践中立法前评估和立法过程中的评估的主体一般都是立法机关。而立法后评估的实 施主体表现得更加丰富，立法机关、执行机关、科研机构、社会组织甚至个人均可以。 成为立法后评估的主体。另外，从目的上看，立法前评估的主要目的是解决立法的必 要性问题，并通过对各种立法方案、技术的设和比较评估立法目的实现的程度和效果。 立法过程中的评估是为了揭示法律草案中的缺点，降低法律实施效果的不确定性。立 法后评估则是法律经过一段时间的运用后，通过评估了解其与社会发展状况的契合程 度、其在社会生活中起到的实际作用与预期效果之问的差距，弥合差距，以帮助实现 法律制定时的预期目标。 2 2 立法后评估制度 2 2 1 立法后评估制度的概念 从一般意义上讲制度是指要求大家共同遵守的行动准则或办事规程，也指在一定 历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规则，它是一个宽泛的概念，一般指在 特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律( 包括 宪法和各种具体的法规) 、戒律、规章( 包括政府制定的条例) 等的总和，由社会认可 的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分构成。1 0 立法后评估制度指 的是由立法机关制定的，规范立法后评估活动的准则。目前，我国还没有形成关于立 法后评估工作的规范化的、法律化的准则。从我国各地立法后评估的实际开展情况来 看，关于评估主体、评估对象、评估方法、评估标准等方面并没有形成统一的、具有 普遍认可的机制。国家也没有关于立法后评估制度的正式规则和约束机制。可以说， 1 0 关于制度的定义参见百度百科解释h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 7 8 3 9 1 h l m 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 作为一项重要的立法技术的立法后评估活动虽然在我国各地普遍开展，但是作为立法 后评估制度在我国还没有形成。 可喜的是，我国最高层次的立法后评估规范，部门规章国土资源部规章和规范 性文件后评估办法于2 0 1 0 年7 月2 6 日对外发布，并于8 月1 日正式实施，在此之 前，国务院亦出台了关于行政法规、规章立法后评估的指导意见的讨论稿。可以 看到，我国立法后评估工作正在逐渐走向规范化、科学化、制度化。 2 2 2 立法后评估制度的特点 我国立法后评估的性质的定位也决定了我国立法后评估制度的特点，同时在 正确认识我国立法后评估制度特点的基础上才能更好的构建我国的立法后评估 制度。笔者认为立法后评估制度的特点主要包括以下几个方面： 2 2 2 1 评估主体的多元化 目前我国各地立法后评估都采取以立法机关为主导的方式的评估模式，立法 机关为主导实质上是立法机关的自我评估、自我剖析、自我检查、自我完善的 自我纠错过程。由于立法者对法律法规的制定的过程比较的熟悉，对法律法规 制定的背景比较了解，同时也知悉立法的预期目的，所以开展立法后评估活动 相对顺利。但是这样一种模式的视角单一，立法着容易受先入为主的思想的干 扰，得到的结论有可能存在偏差，脱离实际。所以笔者建议立法后评估的主体 应该是多元化的，全面的。这样一来评估的视角更加全面，评估的结论更加客 观真实，更能推进我国民主立法的进程。 2 2 2 2 评估对象的特定性 根据国务院2 0 0 4 年颁布的全面推进依法行政实施纲要之规定，我国行 政立法后评估对象是已经颁布实施一段时期的行政法规、规章以及规范性文件。 我们可以确定，立法后评估对象是特定的，首先仅限于行政法规、规章和规范 性文件，其次还必须还颁布实施一段时间的法规、规章和规范性文章。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 2 2 2