基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究.doc

分类号： 密 级： UDC: 单位代码： 10078 华北水利水电大学专业硕士学位论文 基于 PPP 模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究 Study on Sanmenxia Industrial Concentration Area Infrastructure Projects based on the Pattern of PPP 研 究 生 姓 名： 指导教师： 专业名称： 所 在 学 院： 年 月 独立完成与诚信声明 本人郑重声明：所提交的学位论文，是本人在指导教师的指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果并撰写完成的。没有剽窃、抄袭等违反学术道德、学术规范的 侵权行为。文中除已经标注引用的内容外，本学位论文中不包含其它人或集体已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北水利水电大学或其它教育机构的学位或 证书所使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明 确的说明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 学位论文作者签名： 保证人（导师）签名： 签字日期： 签字日期： 学位论文版权使用授权书 本人完全了解华北水利水电大学有关保管、使用学位论文的规定。特授权华北水 利水电大学可以将学位论文的全部或部分内容公开和编入有关数据库提供检索，并采 用影印、缩印或扫描等复制手段复制、保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家 有关部门或机构送交论文原件或复印件和电子文档。 （涉密的学位论文在解密后应遵守 此规定） 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期： 签字日期： 摘要 I 基于 PPP 模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究 摘 要 本文在研究中主要采用了理论与实践相结合、定性分析与定量分析相结合、经验分 析与演绎推理相结合的方法。理论与实践相结合，本文首先阐述 PPP 的研究背景及方 法、国内外研究现状，特别是 PPP 在中国的发展的分析；其次，阐述 PPP 模式的相关 理论，从 PPP 模式的定义、特征、本质等入手，对 PPP 模式的理论基础和 PPP 模式的 优势进行了分析；接着是对三门峡产业集聚区基础设施项目建设中 PPP 模式的实例分 析，定性分析为主、定量分析为辅的方法结合采用 PPP 模式的四个理论基础分析三门 峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目采用 PPP 模式的可行性，通过对该项目的 研究提出 PPP 模式主要存在的几个问题，针对问题找到三门峡产业集聚区基础设施项 目推行 PPP 模式的对策和建议；最后是经验分析与演绎推理相结合，结合我国目前的 实际情况，从宣传办法、方案制定、公开招标、落实责任四个方面论述做好 PPP 项目 的推进落实工作应采取的措施。 关键词：PPP 模式；产业集聚区；基础设施项目建设；融资 ABSTRACT STUDY ON SANMENXIA INDUSTRIAL CONCENTRATION AREA INFRASTRUCTURE PROJECTS BASED ON THE PATTERN OF PPP ABSTRACT In this paper, the combination of theory and practice, qualitative analysis and quantitative analysis, empirical analysis and deductive reasoning methods are used in this paper. The combination of theory and practice, this paper expounds the research background and methodology of this thesis, the research status at home and abroad, especially in the analysis of PPP China development; secondly, discusses the relevant theory of PPP model, starting from the definition, characteristics and essence of PPP mode, PPP mode of the basic theory and the advantages of PPP mode are analyzed; followed by the analysis of examples of PPP mode of infrastructure construction projects in the District of Sanmenxia industrial cluster, feasibility analysis, quantitative analysis method combining the four theoretical basis of using PPP model in Sanmenxia city the Yellow River branch stream Zi Yang river ecological comprehensive treatment project analysis by PPP model qualitatively, through the study of the the project put forward several problems existed in PPP mode, aiming at the problems found Sanmenxia industrial agglomeration area infrastructure project implementation of the PPP mode countermeasures and suggestions ; finally, the combination of empirical analysis and deductive reasoning, combined with the actual situation in China, from the methods of propaganda, plan formulation, public bidding, implement the responsibility four aspects discusses make PPP projects to promote the implementation of measures that should be taken in the work. KEY WORDS: PPP mode; Industrial concentration area; Infrastructure projects; Financing ABSTRACT I 目录 目 录 摘 要.I ABSTRACT.III 1 绪论.1 1.1 研究背景和意义 .1 1.2 国外研究现状 .2 1.3 PPP 发展历程.3 1.3.1 中国式 PPP 三个发展阶段.4 1.3.1.1“摸着石头过河”的阶段.4 1.3.1.2“黑猫白猫”的阶段.4 1.3.1.3 规范化阶段6 1.4 研究内容及方法 . 2 PPP 模式的理论概述.6 2.1 PPP 模式定义.6 2.2 PPP 模式概述.6 2.3 PPP 模式的理论基础.7 2.3.1 公共物品理论.7 2.3.2 政府失灵理论.8 2.3.3 委托代理理论.8 2.3.4 项目区分理论.9 2.4 PPP 模式优势分析.9 2.4.1 BT、BOT缺 点.9 2.4.2 PPP 模式下存在一定的优势.11 2.4.2.1 创新投融资模式，推动国家治理能力提升11 2.4.2.2 盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设.11 2.4.2.3 提高公共资源效率，加快转变政府职 能.11 2.4.2.4 创新财政管理理念，适应建立现代财政制度.12 3 三门峡产业集聚区基础设施项目建设 PPP 模式研究 13 3.1 三门峡产业集聚区的简介 .13 3.2 三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目的基本信息 .14 目录 I 3.3 项目建设必要性及可行性分析 .15 3.3.1 项目建设必要性.15 3.3.1.1 防洪的需要.16 3.3.1.2 农田水利设施的需要.17 3.3.1.3 对河道进行环境治理, 提高人居生活环境的需 要18 3.3.1.4 带动周边土地的开发和增值，促进产业集聚区经济社会发展的需 要18 3.3.1.5 有利于提高当地居民生活水平和人文素质.19 3.3.2 可行性分析.19 3.4 项目建设采用 PPP 模式运作方式.20 3.4.1 公共物品理论的应用.20 3.4.2 政府失灵理论的应用.22 3.4.3 委托代理理论的应用.23 3.4.4 项目区分理论的应用.23 3.5 项目建设 PPP 模式存在的主要问题.23 3.5.1 PPP 模式的配套的立法不完善.24 3.5.2 政府角色亟待转变.24 3.5.3 地方政府加强契约.24 3.5.4 融资渠道单一.25 3.5.5 专业技术人员匮乏.25 4 三门峡产业集聚区基础设施项目建设推行 PPP 模式的对策建议.27 4.1 完善与 PPP 模式相配套的立法.27 4.2 加快政府角色转变 .27 4.3 拓宽融资渠道 .28 4.4 合理设计投资回报机制 .28 4.5 推行相应的激励机制 .29 4.6 加速 PPP 专业人员的培养.30 5 做好 PPP 项目的推进落实工作 31 5.1 开展宣传培训，形成良好的市场与社会氛围 .31 5.2 要制定科学、合理的 PPP 融资项目方案，为项目的顺利开展奠定基 目录 II 础.31 5.3 要坚持公开招标，充分体现竞争的机制.32 5.4 要明确定位、落实分工，使合作伴随项目“全生命周期” 32 6 总结与展望.33 6.1 研究结论 .33 6.2 未来展望 .33 攻读学位期间参加的科研项目及发表的学术论文.34 致 谢.35 参考文献.36 华北水利水电大学硕士学位论文 0 绪论 1.1 研究背景和意义 在中国大型基础设施的建设和运营，对社会具有深刻的影响，不仅其提供的产品 和服务将影响各个行业的正常运转，同时对居民的日常生活也有着深刻地影响。对社 会有公益性的基础设施工程和项目能够反映了正反两方面的问题。公共服务基础设施 的积极表现不仅是产品和服务本身的直接购买者所享用，如建堤防，河道下游会经过 的地方的周边地区，外部性的积极作用间接地从中受益1。但在某些情况下，基础设施 很可能是负的外部性，如机场周边地区带来的噪音。基础设施建设的项目融资、项目 的利润分析、项目的评估必须考虑经济效益和社会效益社会公益性的存在，这是公益 性基础设施建设必须要考虑的问题，这里并不适用单纯的市场化评价方式 1。为贯彻推 进党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投 资和运营”精神，城市化要拓展融资渠道，促进职能转变、加快推进政府，金融投资 和完善的管理模式，尽快推动政府和社会资本模型之间的合作（Public-Private Partnership，PPP）发展的制度体系2。 国家永续发展重要且必须的建设是基础设施项目的建设，由于世界经济形式的下 滑造成各国政府财政日趋紧张，所以在资金上无法给所有的基础建设提供充分的资金， 到是考虑到民间有充足资金及效率极高的管理能力，因此政府才积极推动民间参与基 础设施项目建设3。私有资本投资者参与公共基础设施建设可以促进社会发展与进步4。 但不成功的私有资本投资者参与公共基础设施建设会造成社会资源浪费。依照国内民 间参与公共建设模式之执行经验来看，民间参与的失败案例的原因，并不只是发生在 议约阶段，很多问题是发生在计划执行阶段。所以计划风险的合理安排与分担，才能 具体保障建设计划成功的推动，也才能吸引有能力的投资者参与基础建设5。事实上基 础建设计划牵涉重大公共利益，民间参与计划三大参与者政府、投资者、融资者中， 政府应扮演积极角色，以协助民间参与计划成功推动与执行。尤其当建设计划较不具 备财务可行性时，政府可以依法提供足够诱因给投资者，以减少投资者承担过大的计 划风险，这些政府所提供诱因，可以在议约阶段成为谈判策略，以供政府与投资者双 方进行实质议约谈判讨论6。 三门峡产业集聚区管委会建设投资开发中心成立于 2009 年 6 月，是三门峡产业集 聚区为实现政府投资法人化，有效突破产业集聚基础设施建设资金瓶颈而成立的投融 资平台，注册资金 3.1 亿元。中心隶属于三门峡产业集聚区管理委员会，主要职责是： 负责三门峡产业集聚区基础设施建设和资源综合利用项目投融资工作，为集聚区内中 1 唐祥来,倪琳. 国际基础教育公私伙伴关系(PPP)模式:论争与启示J. 外国教育研究. 2013(04) 华北水利水电大学硕士学位论文 1 小企业服务贷款提供担保；负责产业集聚区内的土地前期开发及土地整理储备工作。 中心下设办公室、财务科、工程科、金融科四个部门，共有工作人员 10 名。 2010 年以来，三门峡产业集聚区积极开展融资业务，利用“捆绑式招商招标” 、 BT 融资等创新模式，合法合规吸引社会化资金投入产业集聚区的基础设施项目建设， 尤其是“捆绑式招商招标”创新举措得到了省委、省政府的充分肯定和郭省长的高度 评价，在全省产业集聚区予以推广。截止目前，累计签订社会化投资合同额达 13.6 亿 元。累计建成道路约 40 余公里，使产业集聚区总通车里程达到 85 公里，铺设污水管 网近 35 公里，实现建成区域污水管网全覆盖，基本解决了辖区污水排放和处理问题； 垃圾中转站建成投用，绿化管护面积达到 30.5 万平方米，环卫保洁面积达到 93 万平方 米，城市建管水平进一步提升。出资建成标准化工业厂房 5 万平方米、创业服务中心 2.3 万平方米、商业综合楼 5000 余平方米、保障性住房 1.2 万平方米，快速提升了集聚区 “招商引资”的硬件保障，并为集聚区科技进步起到了促进作用。 该中心自成立以来，严格按照现代企业制度的要求，遵循“诚信、规范、拓展、 效益”的经营理念，努力实践“创新、拼搏、团结、奉献”的企业精神，以集聚区建 设和发展为契机，立足产业集聚区基础设施和各项配套设施的建设，以政府主体投资 带动社会投入，努力为三门峡市经济社会发展作出贡献。与此同时，公司价值也得到 了大幅提升。经过短短几年的发展公司总资产已到达 10 亿元。本研究考虑的政府诱因 包括授予投资者管理弹性、跨域加值与政府补贴，同时建立一套政府策略应对三门峡 产业集聚区基础设施项目建设 PPP 模式，分析政府诱因对民间参与建设案的财务效果。 近年来，在中国学术界形成大量可以使用的研究成果，以供参考，但对 PPP 的概念的 理解还存在一些不同的解析，很难形成一个有效的系统。内容研究主要集中在风险和 利益共享，方法研究实效不足;研究范围广，普遍缺乏政策的有效支持，机制运作不足， 与中国的制度背景相结合，探索公私合作项目的方式，本质上是中国的理论基础和实 现途径，以进一步促进我国 ppp 理论的研究和创新体系是非常重要的。 1.21.2 国外研究现状国外研究现状 PPP 模式（Public Private Partnerships）即公私合作伙伴制。联合国培训研究所研究 得到的定义 PPP 包含两层含义：第一是建立以满足各种公共和私人之间的合作关系的 公共产品的需求，第二是为了满足公共产品的需要，公共部门与私人部门建立伙伴关 系实施大型公共项目7。联合国开发署（UNDP）的 PPP 的定义是指政府，营利性和非 营利性合作项目，并和项目公司，通过这样的合作，双方都能够达到的效果都比自己 单独投资建设获得更多的利益，而达到共赢的目的8。因此，我们认为 PPP 是指政府 部门和社会资本共同来创建一个基于合作伙伴提供的产品或服务的准公共的工具，对 于公共基础设施建设来说，是一种优化的项目融资和实施模式，是一种各方参与者实 现现代金融合作的“多赢”的理念。通过此次合作，合作各方可以达到比预期单独行 动更有利的结果9。 华北水利水电大学硕士学位论文 2 PPP 是公私合作伙伴关系，西方发达国家在 PPP 项目建设方面建立有成熟的体系， 这种成果的取得是他们在理论研究和实践经验的结合。研究的理论成果主要从四个角 度分析：一是关系性合约理论，托尼 Bovaird 认为 PPP 是一种新型的合作伙伴关系和 联盟，因为有合同关系存在的特点它与一般的贸易合同关系之间还有一定的差异性 1。 二是通过交易成本经济学的角度看，迈克尔 Essig 和艾尔 - Batran exander 提出了 PPP 交易成本的作用和关系在合约中对信任的重要性10。三是产权经济学观点，彼得 Scharle 提出私有资本投资者参与政府部门提供的公共领域的产品是如何发挥作用的， 怎样的合作才能把产权的效益发挥到最大。四是把 PPP 看成一种社会博弈，Grout 认为 觉得把如果把 PPP 产生的效益、优点、缺点放到一个更公开的环境中去，更有助于被 大众所理解。澳大利亚关于 PPP 模式的政府立法性文件 2：比如他的新南威尔士州专门 制定了PPP 指南 ，规定政府参与管理项目运作的程序和方法。从项目规划、选项、 立项、前期开发、审判、招投标、政府各部门协调等十几个方面作了全面而细致的规 定，分析了各种风险的存在，如财务风险，市场风险，操作风险，法律风险等等，并 为每一种风险制定针对性的措施和标准。11。 从国内外的实践来看，特许经营者的遴选方式包括协议（直接委托） 、竞争性谈判、 招募、招商、招投标及拍卖等多种方式，后面的授予方式竞争比较激烈，竞争性遴选 方式也是政府准人监管的重要保证 3。招投标方式是我国各地特许经营法规中规定的唯 一的或主要的遴选方式，招投标具有公开、公正、公平的特点，但在实际操作当中， 也存在弊端或者不适合的地方12。尤其是特许经营项目与一般工程招标项目存在很大 不同，对特许经营项目采用工程招投标方式很多方面存在不适应。直接授予特许经营 权这种方式一般用于直接授予原有的服务商，这种方式看上去违背了市场竞争的理念， 但如果原有的服务商服务质量较高，专业服务能力也较强，直接授予特许经营权是完 全可以的13。基础设施特许经营的目的是为了提高运营效率，如果通过让原有的服务 商特许经营，划清政府和企业之间的界面，激励企业提高效率，特许经营的目的也就 达到了 14。 1.3.PPP1.3.PPP 国内发展历程国内发展历程 1995 年以来，第一个 BOT 试点项目由国家计划委员会批准建设以来，即使项目曲 折性较大，但 PPP 模式在中国国内的发展任然是取得了较大的进步。据业内估计，中 国已经实施的项目利用 PPP 模式的应该有 7000 多个，其中工业废水的处理项目已超过 2000 个，天然气行业拥有超过有 1000 个以上，市政道路项目则有 3000 到 4000 个（含 BT 项目） ，以及城市供水，垃圾处理，交通，电站，学校，医院和城市发展乃至城镇开 1 杨亚楠. 基于多属性决策的 PPP（Public-Private Partnerships）模式选择研究D. 大连工业大学，2013 2 姚驰. 英国 PFI/PPP 法律制度研究及借鉴D. 中国政法大学，2011 3 白露. 临沂市基础设施建设融资模式研究D. 中国地质大学（北京） ，2013 华北水利水电大学硕士学位论文 3 发领域，都有采用 ppp 这种模式的成功案例。所以从发展的的数量和体量上而言，这 是非常令人惊讶的。在十八全会第三次会议提出了“允许社会资本通过特许经营等方 式参与城市基础设施投资和运营”的总体规划之后，中国财政部和发展改革委员会积 极落实会议精神，在 2014 年先后出台大量文件和规定积极推动 ppp 项目的发展。作为 一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，这种模 式不仅受到中国财政部和发展改革委员会特别的关照，因此也让地方政府的对此种模 式有着高度的重视，各级部门和社会各界将 PPP 的方式在中国的新一波和新一轮的发 展中不断的出现，趋势倍增。这是与以前相比，不同的是经过近 20 年的实战积累的， 因为政府和人民对 PPP 模式的讨论肯定是趋于更加理性，PPP 在中国也将迎来前所未有 的发展机遇。本文希望通过 PPP 模式在中国的发展进行梳理，为该模式在中国规范、 有序的发展提供一些有益的思路。 1.3.11.3.1 PPPPPP 在中国的三个发展阶段在中国的三个发展阶段 如果从时间维度或者从发展的角度来看，PPP 模式在中国的发展阶段可分为以下三 个阶段。 1.3.1.11.3.1.1 初步探索的阶段初步探索的阶段 这一阶段，PPP 模式，由世界银行和亚洲开发银行作为中国项目融资的一种新的方 式进入中国，这与当时中国政府一直热衷的外商投资的需求不谋而合。自 1995 年以来， 在国家计划委员会的指导下，有广西 B 发电厂，长沙发电厂、成都的自来水厂建设项 目相继开展 bot 模式的试验。 2002 年，北京市委，市政府主导着对自来水厂的建设进 行了 BOT 项目实施的试水。这些项目虽然不是 PPP 模式与中国的第一次亲密接触，但 这项工作完成，由于高规格，大规模，对 ppp 在中国历史上的发展还是产生广泛影响。 即便如此，以吸引外国投资为项目经营理念的初衷，从项目的一开始，就已注定 其所套用的 PPP 包装不可避免的会在中国遭遇水土不服的困难。还有心态，也很大程 度上决定了高层次的设计难以推动及完成。事实上国家计委最早开始要为 BOT 立法的 工作，最终要被停止就是因为种种原因。几个试点项目，不管他们成功与否，都不能 真正的起到由点到面的示范作用，也没有发挥其试点带动作用。在第一轮中国的 ppp 发展，随着几个部委发行的几个重要文件和规定后，这股 PPP 模式的浪潮也基本宣告 结束。 华北水利水电大学硕士学位论文 4 在这一阶段的后期，行政部门开始在市政公用事业领域推行特许经营模式，这一 阶段涌现出来的比较经典的案例就是安徽省合肥市污水处理厂的资产权益转让项目。 在处理厂项目的运作过程当中，所有参与项目的各个方面，包括当时的中介咨询机构， 在规范化、专业化及本土化中国式 PPP 进行了非常积极的试验，也形成了比较成熟的 项目结构建议书及协议合同文书，为中国式 PPP 进入下一个发展阶段奠定了良好的基 础。 1.3.1.21.3.1.2 实用主义阶段实用主义阶段 2004 年，建设部率先行动，颁布并实施了市政公用事业特许经营管理办法 （下称“126 号令” ） ，将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水 处理及燃气供应等领域进行大规模的项目试验。随后各级地方政府也纷纷以 126 号令 为规范，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自 行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式 PPP 进入第二轮发展浪潮。因 为这个阶段具有很强的实用主义特征，我们有时戏称它为“黑猫白猫”的阶段。 在这个阶段，建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各级 部门都积极踊跃推动项目进展，都积极充当牵头人，所以这一个阶段的 PPP 模式应用 牵头方或主导方已经不再发改委一家。所以说无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社 会资本”这只老鼠，从表面上来看就是好猫。中国的 PPP 项目虽然不再一味偏爱境外 资本，但由于其单一的筹资途径并无实质性改变。政府单位和私人投资者，前者想丢 掉包袱，后者想利用项目占领市场的想法在很多项目里都表现得十分突出。PPP 模式的 重要内核是公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益等，反而 PPP 模 式这个重要的核心内容被大多数人遗忘了。也正因如此，中国式 PPP 的发展在这一阶 段的中后期遇到反复，大量低价或非理性竞标，最终导致国有资本进入，私有资本退 出的现象层出不穷。 从实用的角度来看，考虑到中国地方政府的政治偏好，而具体到不同性质的利益 要求的社会资本，上述情况是可以理解的。没有什么比在 PPP 领域的“黑或白”反映 现实的概念多，但也揭示了在中国的 PPP 模式显著异化的趋势。即搁置顶层设计，一 切以短线的实用价值优先。从具体的微观层面来看，中国式 PPP 则仍以筹集社会资金 为主要导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至 于长远发展的项目，无论是社会效益和经济效益往往不是现任政府部门，甚至是投资 华北水利水电大学硕士学位论文 5 者重点关注的。在这种情况下，即使有外部财务顾问和法律人士参与进来，他们所提 出来的专业意见是不能被项目投资人完全理解和接受的。不可避免的是，一些潜在风 险在看似繁荣的发展热潮中的逐步积累。今天，各地区 PPP 项目当中已经陆陆续续出 现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。 1.3.1.31.3.1.3 规范化阶段规范化阶段 “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”这是中共十 八大确定重要改革措施，中国财政部作为落实政策的第一责任人从 2013 年底已经开始 全面部署对 PPP 模式推广工作。2014 年 3 月，财政部主要领导在会议上对关于政府和 社会资本合作（PPP）发表重要讲话，主要讲了要推广 PPP 模式的原因、任务和方式， 并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广 PPP 模式。2014 年 5 月，财政 部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。国家发改委也不甘落后，在 2015 年一鼓作气推出几十个鼓励社会资本参与建设营运的可以采用 PPP 模式的项目， 范围涉及传统基础设施、信息基础设施等各类公共产业，且项目模式不局限于特许经 营。当然最为引人关注的，还是特许经营立法工作的重新开始启动。作为中部地区的 河南省也不甘落后，财政厅、发改委相继出台了河南省人民政府关于推广运用政府 和社会资本合作模式的指导意见 、 河南省财政厅关于申报拟采用 PPP 模式新建项目 的通知 、 PPP 项目合同指南（试行） 等一系列促进河南省 ppp 发展的政策文件。 1.4 研究内容及方法 本文在研究中主要采用了定性分析与定量分析相结合、经验分析与演绎推理相结 合、理论与实践相结合的方法。首先理论与实践相结合的方法，本文首先从 PPP 模式 的定义、特征、本质等入手，对 PPP 模式的理论基础和 PPP 模式的优势进行了分析；其次， 结合国内采用 ppp 的成功案例和选取河南省三门峡市应用 PPP 模式的案例，分析各自 成功的经验与失败的原因。再者定性分析为主、定量分析为辅的方法在 PPP 模式必要 性分析与在三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目中的应用等方面发挥了重 要作用。最后经验分析与演绎推理相结合的方法，在对国内 ppp 项目应用的成功经验 总结分析的基础上，结合我国目前的实际情况，从政府建设、制度建设和项目建设三 个层面提出三门峡市黄河支流淄阳河生态综合治理工程项目运用 PPP 模式的政策建议。 华北水利水电大学硕士学位论文 0 2 PPP 模式的理论概述 2.1 PPP 模式定义 PPP 从大的方面来说是一个比较笼统的概念，由于思维和想法以及意识形态的不 同，所以从世界各国来看，对于 PPP 的一个准确的概念是很难达成一致的。德国学者 Norbert Portz 认为， “试图去总结 PPP 是什么或应该是什么几乎没有任何意义，它没 有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP 的确切含义要 根据不同案例来确定” 。但 PPP 模式就是一种实现公共项目在建设资金的需求方面而产 生的一种融资模式， PPP 的项目模式的出现是因为公共建设项目要求的复杂化、精细 化而催生的一种私有资本和公有资本合作的模式15。 2.2 PPP 模式概述 城市基础设施市场化融资模式是指以公共部门为主的的公有经济，为了保障不断 增长的城市基础设施建设和公共设施建设对于资金的大量需要，经过一定的程序转让 一部分基础设施经营的权利，使基础设施的经营权等一些相关权利主体向更多的方面 发展，打破过去仅由政府或者公共部门投资建设经营的局面1。在市场化融资的背景之 下，不仅政府可以参与，除此之外的一切有兴趣的社会资本都可以直接参与基础设施 项目建设的融资上来，这样就可以最大程度的缓解城市基础设施建设短缺的资金，同 时这样也大大的让民间资本的有了更多的投资途径，当然同时也加大了基础设施的产 品供给，提高公共服务的质量，增强城市的竞争力16。城市基础设施市场化融资是 由政府部门发起和主导的公共工程项目融资。与其他的融资项目比较，含有以下列的 特点：首先，基础设施融资以政府转让部分的项目权利为前提，如冠名权、特许经营 权等。通过转让权利来达到吸引私有资本进入城市基础设施项目建设，现在这种化市 场融资手段已经成为目前基础设施建设融资的发展方向17。其次，项目发起人和项 目投资人并非同一主体。在基础设施的市场化融资中，项目发起人是政府部门承担的 主要的角色，对于整个项目的建设过程负有监督指导的权利，但可能并不一定从始至 终拥有项目的经营权；私有资本更多承担的是项目投资人的角色。所以区别于其他的 项目融资中，项目的主体都是由项目发起人和项目投资人同一主体来担任18。 （1）前期分析 项目的前期分析包括项目选择和可行性研究两个部分。项目选择阶段确定待开发 的项目，选定的待开发项目通常是政府根据中长期的社会经济发展计划和满足社会对 基础设施的需求而提出的尚未开发的项目。可行性研究阶段主要对项目进行市场、技 术、经济等方面的评价，对民问资本参与项目的可行性进行评估19。 1 赵丹. 基础设施的发展对我国城镇化进程的影响研究D. 广东外语外贸大学，2015 华北水利水电大学硕士学位论文 1 （2）确定 SPC SPC 的选择通常要经过招标、投标、SPC 初选、谈判、签约等环节。招标前，政府 制作招标文件，并提供项目的详细资料，包括项目必须达到的具体标准，如项目规模、 履约标准、项目收入来源等；政府向社会公布项目信息，并邀请有意向和实力雄厚的 企业参加投标20。根据政府公布的项目信息和招标文件，有意向的企业开始筹备成 立 SPC，负责前期的投标工作，主要包括：进行项目的可行性研究；与银行和金融机构、 咨询公司、保险公司、设计和建设单位等项目参与者就融资、咨询、保险、设计、建 设等事项达成合作意向等。投标完成以后，政府部门对提交的投标书进行评估，通过 评估初步选出一个或几个条件较好的 SPC 作为暂定中标者21。初选结束以后，政府 同暂定的中标者进行谈判，谈判的内容通常包括项目开发的时问、质量、提供服务的 水平、风险分担、政府提供的支持以及其它与项目有关的权责问题。如谈判失败，政 府可转向第二中标候选人并与之谈判，以此类推。谈判结束宣布中标结果以后，中标 的 SPC 应在一定时问内办理好公司成立的有关事宜，包括按照事先的约定出资、到工 商税务部门注册、在银行开设账户等。政府按照有关的规定，批准成立 PPP 项目公司 22。 （3）开发运营 开发运营阶段包括项目开发和项目运营两个部分。首先，SPC 与各联合单位签订正 式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其它咨询、管理合同等； 其次，SPC 组织各相关单位进行项目开发存开发过程中，政府随时对项目开发状况进行 监督，出现不符合合同的情况及时与 SPC 沟通，并确定责任主体。工程竣工通过项目 验收以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。项目运营将持续到特许权协议期满， 在这个阶段，SPC 直接或通过与专业管理公司签订合同并由后者运营项目。在整个项目 运营期问，按照协议要求对项目设施进行维护23。运营