（公共管理专业论文）《就业促进法》视角下大学生就业问题及对策研究.pdf

iv 摘 要 随着我国经济体制和教育体制改革的不断深入， 我国的高等教育开始从过去计划经 济体制下的办学模式，向适应社会主义市场经济体制的办学模式转型，中国高等教育从 精英化阶段进入到大众化阶段。农村剩余劳动力转移、国企职工下岗等中国特有的基本 国情，使我国的就业问题面临着复杂的经济环境。在这种背景下，我国大学生就业问题 就显得更为复杂和突出。如何有效解决大学生就业问题？本文以就业促进法出台为 契机，在分析我国大学生就业现状及影响大学生就业因素的基础上，对就业促进法 进行仔细研究，根据就业促进法的有关规定和精神，探索促进大学生就业的具体对 策。 文章的主要内容包括以下几部分： 第一章绪论部分主要介绍研究的背景及研究的意 义，综述国内外相关研究现状，阐明研究的方法、研究的主要内容等；第二章对就业 促进法出台及主要内容进行概述，简要分析就业促进法对大学生就业促进方面具 有的重要意义；第三章介绍我国大学生就业现状，分析大学就业的基本情况、大学生就 业中存在的问题；第四章分析影响大学生就业的因素，宏观经济环境、政府调控、高校 教育、用人单位和学生个人都对大学生就业的有影响；第五章提出就业促进法视角 下促进大学生就业的对策。按照就业促进法精神从政府、高校、用人单位和学生四 方面提出促进大学生就业的具体措施。 关键词：就业促进法；大学生；就业；问题 ；对策 v abstracts with the gradual and further reformation of economic system and educational system in china, higher educations school-running model is starting to transform, from the one which was used under planned economy system to the one adapted to the socialist market economy system, the higher education of china step into the elite stage from the popularization stage. the special basic condition of china, such as the transferring of rural surplus labor and the laying off unemployment of state-own enterprises, makes the employment problem encountering a complex economic environment. under this background, the employment problems of university students have become more complex and protuberant. how to solve the problem of employment of university students? in this paper, employment promotion law is introduced as a turning point and is careful researched on the base of anglicizing employment status of college students and factors that affect it, according to the relevant provisions and the spirits of employment promotion law , we insist on exploreing specific measures to promote the employment of college students. this paper includes the following components: the first chapter will be the exordium, introduces the research background and significance of the study, the related research status quo at home and abroad, clarifies the method, the main contents and possible innovations of the study; the second chapter summarizes the background, history and the main content of carrying out employment promotion act, briefly analyses the great significance of employment promotion law to promoting the employment of college students; the third chapter introduces the employment status of chinas university students, analysis the basic situation ,the problems and how to look on the employment of college students; the forth chapter analysis the factors influencing the employment of university students. macro-economic environment, government regulation, higher education, employers and students all have an impact on it; the fifth chapter puts forward some countermeasures of perfecting the promotion mechanism in the view of employment promotion law. firstly, in accordance with the employment promotion law, the work policy should be students freely selection, market adjusting employment and government accelerating employment. secondly, in accordance with the spirit of employment promotion law, we should bring forward specific measures to promote the employment of college students from the government, high schools, employers and college students four areas. key words: employment promotion law; college students; employment; problems ; countermeasures 1 第 1 章 绪 论 1.1 选题的背景及意义 1.1.1 选题的背景 1.1.1.1 经济背景 1996年， 中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要 指出：为了实现未来十年我国经济、社会发展的战略目标，保持国民经济持续、快速、 健康发展和社会全面进步，必须实行两个具有全局意义的根本性转变：一是经济体制从 传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变， 二是经济增长方式从粗放型向集约 型转变。自此，我国的就业管理体制和就业机制也发生了根本性的变革：第一，彻底改 变主要依靠国家安排就业的局面，实行国家政策引导扶持，社会提供帮助，鼓励劳动者 依靠自己的努力实现就业，我国高校毕业生就业进入所谓的“双向选择”以及在一定范围 内的“自主择业”阶段。第二，改变主要依靠国有大中型企业吸纳就业的格局，就业的渠 道和形式进一步放开搞活，在保证社会主义公有制占主导地位的前提下，无论哪种所有 制形式都可以吸纳就业。在实现这两个根本性转变中，就业问题作为一个经济问题，同 时作为一个社会问题尖锐地摆在我们面前。由于两个根本性转变是一个渐进的过程，在 这个过程中，农村剩余劳动力转移、国企职工下岗等中国特有的基本国情，以及当前全 球金融危机的影响，使我国的就业问题面临着更加复杂的经济环境。在这种经济背景下 的大学生的就业问题就显得更为复杂和突出。 1.1.1.2 教育背景 高校毕业生在20世纪90年代以前作为人力资本投资的直接体现者和收益者， 在中国 被视为精英人才。 进入经济转型期以来， 随着我国经济体制和教育体制改革的不断深入， 我国的高等教育开始从过去计划经济体制下的办学模式， 向适应社会主义市场经济体制 的办学模式转型，而且随着整个社会经济文化的改革和发展，中国普通高等学校招生数 量逐年扩大，使中国高等教育从精英化阶段进入到了大众化阶段。经过1999年2001年 三年大扩招，我国高等学校在校生总规模从1998年的643万人，增加到2001年的1214万 人，净增571万人，四年间几乎翻了一番。伴随着高等教育的持续快速发展，我国高校 毕业生就业形势发生了很大的变化，高校毕业生充分就业面临着压力和挑战。最直观的 表现是高校毕业生的数量年年大幅度增长，2001年：114万，2002年：145万，2003年： 212万，2004年：280万，2005年：338万，2006年：413万，2007年：495万，2008年： 559万。这样的毕业生数量给就业工作带来的压力是巨大的。因此，毕业生在离校时， 待业的现象开始出现，并且绝对数量呈逐年上涨的趋势。随着高校扩招，我国高等学校 2 毕业生就业体制从过去那种“统包统分”、“包当国家干部”的模式，己转变为以市场为导 向的就业模式。在这种情况下，我国大学生的就业问题已经越来越成为整个社会关注的 热点问题。 1.1.2 选题的意义 1.1.2.1 理论意义 经济学认为，产品的价值，与社会的需求程度有关，或者说与消费者的满足程度有 关，换句话说，产品的效用决定产品的价值。人对教育的需求便是如此，通过教育可以 使人在当前和未来获得某种满足(包括精神和物质两方面)，因此，就心甘情愿地以某种 代价来换取这些满足。如果大学毕业生不能顺利就业，那么个人就不能获得这种预期的 满足，那么就影响到教育事业的发展。从人力资本投资理论的角度讲，促进大学生就业 和经济增长的关系十分密切。人力资本理论认为，人力资本投资比其他任何物质生产资 料的投资所带来的收益都大，这也是经过发达国家的发展经验总结出来的真理。如果大 学毕业生不能顺利就业，那么，知识就不能充分地转化为生产力，教育投资的收益率就 不能充分得到体现。所以，对大学毕业生就业问题的研究，有利于保障教育投资收益， 促进国民经济持续稳定发展。 1.1.2.2 实践意义 从实践上来看，大学毕业生的就业问题涉及到毕业生自己、毕业生的家庭和国家、 社会等方方面面。对于国家来说，大学生的就业，直接关系到经济的增长和发展，因为 它关系到“科教兴国”战略的实施。同时，它直接关系到社会的稳定，因为大学毕业生的 不安定，也将或多或少地引发整个社会的不安定。对于社会来说，因为高等学校的毕业 生已经成为各行各业发展所需要的十分重要的人才来源， 各单位能否获得自己所需要的 毕业生，往往直接影响到单位的改革和发展。在这种情况下，它们也常常关注大学生的 就业问题。对于高等学校来说，自己学校毕业生的就业状况，己经在一定程度上成为反 映学校办学水平和人才培养质量的一个“尺度”和标志。而且由于毕业生就业的状况可能 在一定程度上反映一所大学的学科和专业结构， 反映其人才培养结构与社会需要之间的 差距，因此，毕业生的就业也是反映高等学校本身学科和专业结构，以及人才培养结构 是否合理的一个指标。在某种程度上，它也成为高等学校调整本身学科和专业的一个重 要根据。对于大学生本人和家长来说，就业问题直接与他们的利益联系在一起。大学生 通过就业，使潜在的生产力转化为现实的生产力，使大学生的社会价值和个人价值得以 实现。同时，对于大学生家长来说，交费上大学，使他们必然会考虑到教育的投资收益 问题，从国家统计局的统计资料看，中国城市居民储蓄第一位的目的一直是子女教育， 教育被视为带来高回报的重要投资项目。所以，家长更加关注大学生的就业问题。 3 1.2 国内外研究综述及其简要述评 1.2.1 国外学者对大学生就业问题的研究现状 在发达的市场经济国家，总体上说，大学毕业生是劳动力市场的优势群体，大学生 的就业状况总体良好。尽管如此，在发达国家，伴随着经济增长的波动，也曾经历或正 在经历大学毕业生就业的巨大波动。无论在美国还是日本，大学生的就业问题都是人们 关注的重大社会经济现象。伴随着劳动力市场的变化和高等教育的扩展，许多学生在从 高等教育到就业的转换中面临着越来越多的问题。 国外早期的研究主要集中在毕业生就业与高等教育。这类研究主要有david h.montross(1981)career development in the 1980s：theory and practice；unesco(1981， 1978，1997) higher education and the labor market in the philippines，graduate employment and planning of higher education in poland ， higher education： the consequence of change for graduate employment。 这些研究均揭示了毕业生资源配置对高等教育与社会发展的影响。 把握大学生就业问题的成因是国际上对大学生就业的另一研究角度， 大多数的研究分别 从需求、供给、及供求匹配等三个角度来进行。从需求角度而言，工作岗位的数量与结 构均存在问题。就数量而言，工作岗位增长缓慢与大学毕业生的增加形成反差。因为大 学生就业属于新的增量就业，所以受宏观与微观经济环境变化的影响很大。从某种程度 上说，大学毕业生成为企业应对外部环境的“就业调节器”。就就业结构而言，既存在大 学生不愿从事的大量工作岗位，也存在大学生就业能力不足而无法从事的职业。从供给 角度看，核心问题是就业能力不足。从供求匹配角度看，就业服务是关键。国际上对大 学生就业问题研究的另一个重要的角度是有关在校大学生收入预期的研究。贝茨(betts， 1995)发表的关于美国加利福利亚大学1269名在校生收入预期的报告，多米尼斯和曼斯 基对威斯康星州110名高中生和大学生进行的合作研究，以及欧盟十国在1999-2001年间 对大学生就业预期开展的联合调查研究， 都是这方面的代表。 尽管它们的研究方法各异， 研究重点也各有侧重，但都获得了一致的研究结论，即大学生通常都会高估自己的预期 收入，他们的收入预期存在相当大的差异：收入预期会受到性别、家庭背景、学校、成 绩和求职信息来源等因素的影响。在高等教育发展过程中，出现就业问题最明显的国家 是印度、菲律宾等，英国学者m.bluag(1969)的研究报告印度大学毕业生失业的原因 揭示了印度毕业生失业的经济与社会原因。john，c.weidman和namgi park(2000)对南韩 的高等教育研究后指出，合理的高等教育结构对提高毕业生的社会适应性的作用。德国 学者ulrich teichler在20世纪90年代提出了系列报告， 对欧洲国家20世纪石油危机以来的 毕业生失业问题进行了系统研究 。 参见(2001年中国教育绿皮书)根据ulrich teichler的系列研究报告：higher education end graduate employment in europe:select findings from previous decades编译.国际教育改革与发展的政策动向m.北京：教育科学出版社， 2001 4 1.2.2 国内学者对大学生就业问题的研究现状 自从大学生就业难问题凸现出来，我国学者对此问题展开广泛的研究，研究的焦点 是大学生就业难的成因和应对策略。例如：东北财经大学的范相云(1999)在当前我国 大学毕业生就业难的现状分析与思考一文中认为，我国大学生就业难的症结在于：受 我国经济发展不平衡以及地域、专业、层次三个结构性矛盾的影响；受全国总体就业形 势的影响；受用人单位人才高消费的影响；受大学生择业观的影响。北京大学文东茅 (1999)的博士论文中国高等学校毕业生资源配置现状研究通过调查揭示了我国高等 学校毕业生就业的就业状况、学用结合状况和层次对应现状，并提出了解决毕业生资源 配置的对策。赖得胜在劳动力市场分割与大学毕业生失业认为大学生就业难是我国 劳动力市场分割这一特定的制度下，大学毕业生与用人单位相互搜寻的结果，即在某些 大中城市，大学毕业生的供给量是相对过剩的，而在广大农村地区和西部地区则绝对不 足。 但他的文章只针对城乡劳动力市场分割对大学生就业的影响作了分析，而对城市 内部劳动力市场二元分割对大学生就业的影响则缺乏分析。宋福进(2002)在我国高校 不同层次毕业生供求的经济学分析 一文中分析了高校毕业生初次就业率， 指出研究生、 本科生的就业率差别不大， 而本科生和专科生的就业率差别较大， 专科生的就业率很低。 他指出了问题存在的原因：这是由于研究生、本科生和专科生各自的替代程度与价格弹 性不同而产生的预期劳动力价格差别所造成的。 刘志业、栗开政在教育过度与高校 就业问题研究 中认为就业难是高等教育的人才培养模式与我国现阶段的产业结构发展 存在很大的不适，其表现为存在一定程度的“相对教育过度”。 朱国仁在新时期我国 高校毕业生就业的问题和对策，认为随着高等教育的规模不断扩大，毕业生就业问题 逐步显露出来，其原因是多方面的，有观念上的，制度上的，也有社会需求和高等教育 自身的问题。 其中主要是鼓励毕业生自主创业， 将是毕业生就业制度的又一次重大创新。 杨伟国在大学生就业：国外促进政策及对中国的借鉴中提出，国外积极采取的专 门针对大学生的“特殊性”的就业政策。这些政策旨在更多地刺激创业精神，创造就业岗 位；提升大学生的就业能力，提高就业的适应性与灵活性：加强职业匹配服务，改进大 学生就业的效率，以期通过政策干预全面促进大学生就业。这些政策无疑对中国的大学 生就业政策制定具有一定的借鉴意义。 1.2.3 简要述评 从以上研究现状可以看出，目前国内外关于大学生就业问题已有了较多的研究。但 总体看来，从法律的角度来对大学生就业问题进行专门的研究还很少见，已有的研究也 是就个别问题进行了初步分析，尚缺乏系统深入的研究。从就业促进法的视野来分 赖德胜劳动力市场分割与大学毕业生失业j.北京师范大学学报,2001(4):69-76 宋福进我国高校不同层次毕业生供求的经济学分析j.现代教育科学,2do2(3):56 刘志业教育过度与高校毕业生就业问题分析j.高等教育研究,2003(4):5 朱国仁新时期我国高校毕业生就业的问题和对策j.高等教育研究,2003(9):81 杨伟国,王飞.大学生就业:国外促进政策及对中国的借鉴j中国人口科学,2004(4):65 5 析大学生的就业问题，目前还是一个空白，有待进一步研究。 1.3 研究的内容与方法 1.3.1 研究的内容 文章共分为五个部分。 第一章绪论部分主要介绍研究的背景及研究的意义，综述国内外相关研究现状，阐 明研究的方法、研究的主要内容等。 第二章对就业促进法的出台及主要内容进行概述，简要分析就业促进法对 促进大学生就业方面具有的重要作用。 第三章介绍我国大学生就业现状。大学生就业的基本情况是就业人数大幅增加、就 业率较低、就业难成为普遍认识。同时大学生就业中存在就业歧视严重、不就业现象凸 显、学生诚信危机初现、人才高消费突出等问题。 第四章分析影响大学生就业的因素。宏观经济环境、政府调控、高校教育、用人单 位和学生个人都对大学生就业的有影响。 宏观经济环境的影响主要表现在就业增长弹性 系数情况、劳动力供需状况两方面；政府调控的影响主要表现在就业信息和人才市场、 户籍、人事等相关制度改革、就业保护主义等方面；高校教育的影响表现在人才培养模 式和就业指导方面；用人单位的影响表现在对高校毕业生需求既萎缩又务实和人才“双 向选择”的失衡两方面；而学生个体因素的影响表现在其择业观念、能力素质、就业心 理等方面。 第五章提出就业促进法视角下促进大学生就业的对策。按照就业促进法的 精神从政府、 高校、 用人单位和学生四方面提出促进大学生就业的具体措施。 政府方面， 要建立促进大学生就业的政策支持体系、完善各项公共就业服务；高校方面，要改善人 才培养模式、促进高校职业教育的发展、加强就业指导；用人单位正确发挥就业主体的 作用，承担消化就业压力是用人单位应尽的社会责任，进行有预见性的“人才储备”，科 学确定用人标准；学生个人要转变就业观念，提高能力素质。 1.3.2 研究的方法 本文坚持以马克思主义为指导，以唯物史观为方法论基础，同时在研究过程中重点 采用了以下研究方法： 1.3.2.1 文献研究法 本方法将充分利用网络手段和图书馆的各种资源，对当前已有就业促进法和相 关大学生就业问题研究的论文、新闻报道等资料进行收集，认真研读有关论著、资料， 并对其进行进一步的整理、分析，使之运用于研究。 6 1.3.2.2 社会调查法 亲自去人才市场、高校人才交流会、大型人才招聘会观察大学生的应聘情况，用人 单位对大学生的招聘情况，从观察中发现问题，并进行分析。针对当前大学生就业困难 的难题，对湖南某高校的就业促进政策进行调研追踪，采取访谈、现场咨询记录的方式 尽可能地获取真实材料。并结合管理学、经济学、社会学等学科的相关理论进行初步分 析，得出结论。 1.3.2.3 规范分析法 所谓规范分析，简单的说，是分析事物应该是怎么样的、不应该是怎样，它是带有 主观价值判断的分析方法。对于我国大学生就业问题及对策的分析，笔者是基于我国大 学生面临着严峻的就业形势，需要采取措施加以解决这一价值判断作出的结论。笔者在 分析我国大学生就业问题及原因的基础上，运用规范分析方法，提出了促进大学生就业 的对策建议。 7 第 2 章 就业促进法及其在促进大学生就业方面的重要作用 2.1 就业促进法的出台 在我国就业形势十分严峻的背景下， 就业促进法应运而生。我国的就业工作面 临着十分严峻的形势， 就业压力越来越大， 主要表现为： 一是劳动力供求总量矛盾突出。 到 2010 年，全国劳动力总量将达到 8.3 亿人，城镇新增劳动力供给 5000 万人，而劳动 力就业需求岗位只能新增 4000 万个，劳动力供求缺口在 1000 万个左右。二是劳动力结 构性矛盾突出。一些传统行业出现大批下岗失业人员，而一些新兴的产业、行业和技术 职业需要的素质较高的人员又供不应求，劳动者的职业能力和素质亟待提高。三是人才 和劳动力市场不规范。一些非法中介机构提供虚假信息，损害劳动者权益现象突出；一 些职业中介机构、用人单位因劳动者性别、年龄、身体残疾等原因侵害劳动者合法权益 的现象时有发生。四是职业教育和培训工作相对滞后。随着我国的经济发展和市场国际 化趋势，对劳动者的职业能力和素质提出更高要求，进一步建立完善以就业为导向的职 业教育和培训，加强就业前培训、在职职工培训以及对进城就业农村劳动者的技能培训 等十分迫切。五是目前下岗失业人员就业难问题比较普遍，需要对其加强就业指导和服 务，建立和完善公共就业服务体系以及对就业困难人员的就业援助制度，加大对弱势群 体的扶持力度。此外，针对目前存在的严重侵害劳动者就业合法权益的行为，有必要明 确法律责任，加大对违法行为的惩处力度。为了解决上述问题，有必要尽快制定就业 促进法 ，建立促进就业的长效机制。 2.2 就业促进法的主要内容 2.2.1 关于促进就业的原则、方针和工作机制 为了体现党中央、国务院关于促进就业的原则和方针，明确促进就业工作的机制和 政府以及有关社会组织在促进就业工作中的职责， 就业促进法主要作了以下规定： 一是坚持经济发展同扩大就业良性互动，实现社会和谐稳定；国家把扩大就业放在经济 社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政 府促进就业的方针，多渠道扩大就业，逐步实现社会就业比较充分的目标；县级以上人 民政府把扩大就业作为经济发展和调整经济结构的重要目标， 纳入国民经济和社会发展 规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。二是国务院建立研究就业工作重 大问题、协调推动全国促进就业工作的协调工作机制，国务院劳动保障部门具体负责全 国的促进就业工作；省、自治区、直辖市人民政府根据工作需要，建立协调解决本行政 田成平关于 中华人民共和国就业促进法(草案)的说明中国劳动保障,2007(5):9-10 8 区域就业工作重大问题的促进就业工作协调机制； 县级以上人民政府有关部门按照各自 的职责分工，共同做好促进就业工作（第七条） ；同时， 就业促进法还对各级人民政 府和有关部门应当建立促进就业的目标责任制度以及考核、监督等作出具体规定。 （第 五十八条至第六十条）三是工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其 他社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。 （第九条） 2.2.2 建立政策支持体系 为了切实解决劳动力供求总量矛盾和劳动力结构性矛盾突出的问题， 充分发挥国家 宏观经济社会政策在促进就业工作中的重要作用， 就业促进法主要作了以下规定： 一是国家实行有利于促进就业的产业政策、经贸政策、投资政策、财政和税收政策、信 贷政策等。具体包括：县级以上人民政府应当把扩大就业作为重要因素考虑，统筹协调 产业政策与就业政策（第十一条） ；国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内，通 过兴办产业或者拓展经营，增加就业；鼓励发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经 济、中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位（第十二条） ；国家发展国内外贸易和国 际经济合作，拓宽劳动者就业渠道（第十三条） ；县级以上人民政府在安排政府投资和 确定重大建设项目时，应当发挥投资和建设项目带动就业的作用（第十四条） ；县级以 上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标， 在财政预算中安排适当的资金用于促进 就业工作（第十五条） ；国家鼓励企业增加就业岗位，扶持失业人员和残疾人就业，对 特定的企业、人员依法给予税收优惠（第十七条） ；国家实行有利于促进就业的金融政 策，增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支 持，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持（第十九条） 。二是国家实行统 筹城乡和区域的就业政策，逐步建立城乡劳动者平等就业的制度，促进和引导农村劳动 者有序转移就业，鼓励区域协作。 （第二十条、第二十一条）三是各级人民政府应当统 筹做好城镇新增劳动者就业、农村富余劳动者转移就业、失业人员再就业工作。 （第二 十二条） 2.2.3 公平就业 为了创造公平就业的环境，消除歧视，切实保护就业弱势群体的权益， 就业促进 法主要做了如下规定：一是用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应 当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。二是国家保障 妇女享有与男子平等的劳动权利，用人单位招用人员，除国家规定的不适合妇女的工种 或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准，不得在劳动合 同中规定限制女职工结婚、生育的内容。三是各民族劳动者享有平等的劳动权利，用人 单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。四是国家保障残疾人的劳动 权利，各级人民政府应当对残疾人就业统筹规划，为残疾人创造就业条件；用人单位招 用人员，不得歧视残疾人；用人单位招用人员，不得以是传染病病原携带者为由拒绝录 9 用。 但是， 经医学鉴定传染病病原携带者在治愈前或者排除传染嫌疑前， 不得从事法律、 行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使传染病扩散的工作。 五是农村劳动 者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利， 不得对农村劳动者进城就业设置歧视性 限制。 （第二十六条至三十一条） 2.2.4 就业服务与管理 为了规范人才和劳动力市场秩序，加强就业服务与管理， 就业促进法主要作了 以下规定：一是县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人才和劳 动力市场，为劳动者就业提供服务；鼓励社会各方面依法开展就业服务活动，加强对公 共就业服务和职业中介服务的指导和监督，逐步完善覆盖城乡的就业服务体系；加强人 力资源市场信息网络及相关设施建设，建立健全人力资源市场信息服务体系，完善市场 信息发布制度；建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者免费提 供有关政策咨询、职业指导等服务。 （第三十二条至第三十五条） ； （第二十六条、第二 十七条）三是县级以上人民政府及其有关部门应当加强对职业中介机构的管理，提高职 业中介机构的服务质量，并对职业中介机构设立的条件、程序，以及职业中介机构从事 职业中介活动的原则、行为作出规定。 （第三十六条至第四十一条）四是县级以上人民 政府应当建立失业预警制度，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业。 （第四十 二条）五是国家建立劳动力调查统计制度和就业登记、失业登记统计制度。 （第四十三 条） 2.2.5 职业教育和培训 为了提高劳动者的职业技能，增强劳动者的就业能力和创业能力， 就业促进法 主要作了以下规定：一是国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，县级以上人民政 府根据经济社会发展和市场需求，制定并实施以就业为导向的职业能力开发计划，加强 对劳动者的职业技能操作训练。 （第四十四条、第四十五条、第四十七条）二是鼓励和 支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职职业技能 培训、继续教育培训和再就业培训。 （第四十六条）三是逐步推行劳动预备制度，对未 能继续升学的初高中毕业生实行一定期限的职业培训。 （第四十八条）四是地方各级人 民政府鼓励和支持开展就业培训，帮助失业人员提高职业技能，增强其就业能力和创业 能力（第四十九条） 。五是各级人民政府应当组织和引导进城就业的农村劳动者参加技 能培训，鼓励各类培训机构为进城就业的农村劳动者提供技能培训，增强其就业能力。 （第五十条）五是国家对从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳 动者，实行职业资格证书制度。 （第五十一条） 2.2.6 就业援助 为了进一步发挥就业援助的作用， 就业促进法主要作了以下规定：一是各级人 10 民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等 办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。 （第五 十二条）二是各级人民政府采取特别扶助措施，促进残疾人就业；国家鼓励资源开采型 城市和独立工矿区发展与市场需求相适应的产业，引导劳动者转移就业。 （第五十五条、 第五十七条）三是县级以上地方人民政府应当加强基层就业援助服务工作，对就业困难 人员实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。 （第五十三条、第五 十四条、第五十六条）此外，为了保证本法的顺利实施， 就业促进法还规定了各项 监督检查措施和相应的法律责任。 2.3 就业促进法在促进大学生就业方面的重要作用 就业促进法是一部促进就业，发展和谐劳动关系，推动经济发展同扩大就业良 性互动，实现社会和谐稳定的重要法律。大学生是全面建设小康社会、实现中华民族伟 大复兴的生力军。解决好大学生的就业问题，对建设创新型国家和实现中华民族的强大 与复兴具有重要意义。 就业促进法对于规范大学生就业具有十分重要的指导作用。 2.3.1 就业促进法为大学生就业提供了法律保障 首先， 就业促进法促使大学生就业法制化。 就业促进法通过法制化的手段确 立国家推动经济发展同扩大就业相协调， 把扩大就业放在经济社会发展的突出位置的重 要举措。全党全国以立法的方式保障就业，运用国家强制力促进就业，这必将为大学生 顺利就业、实现其劳动权利提供强大的法制保障。 就业促进法通过法律形式将就业 工作制度化， 从而使就业工作纳入法制化轨道。 其次， 就业促进法 完善社会保障。 就 业促进法进一步完善了我国劳动保障法律体系。 就业促进法是我国就业领域第一 部基本法律。它的颁布施行，标志着我国在建设以宪法为依据、以劳动法为基 础、以就业促进法和劳动合同法以及正在起草的社会保险法为主干、以相 关法律法规为配套的劳动保障法律体系方面，又迈出了至关重要的一步。该法为搞好就 业服务和就业援助，解决大学生就业的一系列具体问题提供有益社会保障。 2.3.2 就业促进法有利于大学生就业观念的转变 大学生长期以来的“精英”观念，是阻止他们顺利就业的重要原因之一。一直以来， 大学生都被认为是人中龙凤，他们在大学毕业后都能找到一个待遇好、环境优，地位又 高又体面的工作。受这种观念的影响，大学生择业时总是眼高手低，好高骛远，要求好 城市、好薪水、好待遇还要好体面，而在高等教育进入大众化阶段就业形势十分严峻的 现在，这已很难成为可能，因此，愿意接收他们的单位不愿去，想去的单位不愿接收他 们，最后造成一毕业就失业的状况。而就业促进法有利于大学生就业观念的转变， 它鼓励自主创业。国家实行有利于促进就业的信贷政策，对自主创业人员在一定期限内 11 给予小额信贷等扶持。观念的转变是一切改变的突破口，大学生就业也一样，只要他们 能转变自己的择业观念，机遇无处不在。他们不仅能找到一份工作，而且能开创自己的 事业，实现人生的价值。 就业促进法在这方面具有十分重要的作用。 2.3.3 就业促进法有利于大学生就业机制的良性运作 首先， 就业促进法关于规范人才和劳动力市场秩序，促进劳动者通过市场实现 就业的规定，有利于建立和培育大学生人才市场，加强大学生人才市场的软环境建设。 就业促进法规定：县级以上人民政府应当培育和完善统一、开放、竞争、有序的人 才和劳动力市场，规范市场秩序，创造公平的就业环境。大学生人才市场可以以现有的 政府所属的人才中介服务机构为基础，以招聘、人才测评、人才供求信息的畅通、人才 信息网络建设、人才推荐、人才派遣等服务为突破口，逐步建立功能齐全、作用充分、 市场化运作的人才市场，充分发挥市场在人才资源配置中的基础性作用，促进人才市场 供需主体到位。最大限度地为大学生创造一个自由、宽松的择业环境，为他们提供一个 建功立业的舞台。其次，就业服务与就业援助方面， 就业促进法规定，一是县级以 上人民政府应当完善公共就业服务制度，建立健全公共就业服务体系，提高公共就业服 务的质量和效率， 并明确规定了政府设立的公共就业服务机构应当为劳动者免费提供的 服务项目，二是各级人民政府应当建立健全就业与再就业援助制度，对就业困难人员实 行优先扶持和重点帮助，这对大学生的就业服务与就业援助也很有好处。 12 第 3 章 我国大学生的就业现状 3.1 大学生就业的基本情况 3.1.1 就业人数大幅增加 大学生就业人数急剧增加，主要原因来自高校扩招。自 1999 年开始，中国普通高 等学校招生数量逐年扩大，使中国高等教育从精英化阶段进入到了大众化阶段。1999 年高等教育的招生人数，普通本专科 160 万人，比 1998 年增加 52 万人，增长 47.4%， 高等教育毛入学率达到 10.5%，比上年提高 0.7 个百分点。2000 年扩招继续进行，高等 教育的招生人数大幅度增加。普通高等教育招生 221 万人，比上年增加 61 万人，增长 38.16%。近十年的高等教育的招生规模及增长幅度见表 3-1。 表 3-1 1998 年2008 年全国普通高校招生情况 年份（年） 招生人数（万人） 比上年增长（万人）增长率（%） 1998 10888 1999 160 52 47 2000 221 61 38 2001 268 47 21 2002 321 53 20 2003 382 61 19 2004 420 38 10 2005 504 84 20 2006 530 26 5 2007 567 37 7 2008 599326 资料来源：19982003 年国家统计局统计公报 高等教育的招生规模迅速扩张造成的直接后果就是从 2002 年开始高校毕业生人数 急剧增加，大学毕业生总量出现高峰并在近几年呈现“高原”现象。2002 年，毕业生达到 145 万，总量比上年增加了 30 万人。2003 年，扩招后的首届本科毕业生涌入就业市场， 总量达 212 万，比上年增长了 67 万，以后几年毕业生人数也是逐年递增。2004 年毕业 生总数达到了 280 万，2005 年这一数量达到了 338 万，2008 年 559 万（见表 3-2） 。 图 3-2 显示了 1998 年-2008 年期间我国高校毕业生的增长情况， 从中我们可以看出， 从 1997-1999 年的高校扩招之前，毕业生人数的增长是缓慢的；但是从 2002 年即扩招 后第一届专科生开始毕业时起，高校毕业生的增长速度开始大幅上涨，和扩招前的毕业 生增长速度相比，变化是非常显著的。 13 表 3-2 19972008 年普通高校毕业生数情况 年份（年） 毕业生人数（万人） 比上年增长（万人） 1998 83 1 1999 84 1 2000 107 23 2001 114 7 2002 145 31 2003 212 67 2004 280 68 2005 338 58 2006 413 75 2007 495 82 2008 559 64 资料来源：19982008 年教育事业统计公报和教育部学生司有关文件 3.1.2 就业率较低 从表 3-2 我们可以看出，实施扩招政策后我国高校毕业生人数急剧增加，并且在近 几年呈现“高原”现象。由于毕业生人数剧增，而导致大学生就业市场紧张，就业率不容 乐观。从表 3-3 可以看出，2001 年高校毕业生就业率超过 80%，其中有 34 万人离校时 尚未落实工作单位； 2002 年高校毕业生就业率跌至 80%， 有近 30 万的毕业生未能就业； 2003 年高校毕业生的签约率是 75%，尽管初次平均收入与其期望水平相比已经大大降 低， 但仍有约 50 多万人工作尚无着落； 2004 年以后高校毕业生的平均就业率一直在 70% 左右徘徊， 04 年有 70 万人落实不了工作岗位， 2005 年这一数字接近 80 万， 2006 年 120 万，2007 年接近 150 万。 表 3-3 全国高校毕业生近年就业情况表 年份（年） 平均就业率（%） 待业人数（万人） 2001 超过 80% 34 2002 80 37 2003 75 52 2004 73 69 2005 72.6 79 2006 70 120 2007 71 144 资料来源：19982004 年教育事业统计公报和教育部学生司有关文件 14 3.1.3 就业难成为普遍认识 大学生就业形势日益严峻，“大学生就业难”已成为普遍认识。2002 年的深圳招聘会 上，曾出现十万大学生竞争一万五千个职位的局面。共青团中央学校部和北京大学公共 政策研究所的“2006 年中国大学生就业状况调查”显示，2006 年毕业的本科生中，有百 分之六十六点一的大学生将月收入定位在人民币一千元到两千元之间的低水准， 百分之 一点五八的学生甚至愿意“零工资就业”，结论是“六成大学生毕业即面临失业”。部分毕 业生的起点工资竟然降到了民工价，仍然是一职难求。除了就业率低外，大学生就业难 还表现在以下方面：首先考研热不断升温。大学生毕业后考研的人越来越多，这一方面 是因为高学历已成为社会发展的必然要求，另一方面也是就业难所造成的。许多毕业生 积极选择考研之路的背后是冰冷的事实：暂时逃避就业的压力，这一点对于高职专科生 而言更是如此，因为对于他们中的许多人来说，毕业即失业。家长对子女大学毕业后就 业忧虑重重，新闻媒体频繁报道就业形势，学生们自己更是为找工作到处奔波，焦头烂 额，这些都反映了人们对大学生就业形势严峻的强烈体验与感受。越来越多的大学生找 不到理想工作也是就业难的一个表现。按理说，按“先择业，后就业”的模式找到的工作 一般是比较理想的工作；而按“先就业，后择业”模式找到的工作则往往与自己心中理想 工作有一定的差距。在当前就业市场为买方市场的条件下，绝大部分大学毕业生只能从 实际出发，采取了“先就业，后择业”的方式，这种方式尽管减少了自愿性失业，但却是 以牺牲自己理想为代价的， 其中隐含了许多隐性失业者。 在就业形势日趋严峻的情况下， 为了尽快谋得一个职位，不少大学生顾不得个人的专业特长和兴趣爱好，往往是只能为 了就业而凑合找个工作岗位，不满意的情况越来越多。大学生就业难的另一表现是就业 成本越来越高。大学生最后一年几乎全部用于找工作。他们或托朋友找关系，或自己奔 波于大江南北，哪里好找工作就往哪里奔。这不仅耗费了他们大量的时间和精力，而且 也耗费了他们大量的财物。据国家教育部调查统计，近年在高校毕业生就业过程中，凭 亲戚朋友关系落实工作单位的毕业生已超过 25%， 而且有 40%的毕业生认为关系后门在 就业中的作用最重要。那些没有关系的毕业生，用于外在包装、手机配备、就业推荐书