（公共管理专业论文）公共政策质量：从执行困境的角度看——以卫星地面接收设施管理为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果，论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 日期：碰 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即；学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 导师签名：日期：塑：f 中文摘要 今天中国正处于重大而深刻的社会转型时期。在这样的背景下，虽然中国在 公共管理和公共政策领域出现了法治化、民主化、人权进步、社会公正等方面的 进步，但也出现了大量公共政策的执行困境，有些公共政策名存实亡，有些则出 现执行变异。公共政策的执行是一项十分复杂的活动，受到许多因素的制约和影 响，如政策问题本身、公共政策的决策质量、执行机关和执行人员的性质、政策 施加作用的对象、政策环境等。从对卫星电视地面接收设施管理有关政策的分析 以及政策实际执行情况的考察中，本文提出一个基本的理论假设，那就是：造成 政策执行困境的原因与公共政策的质量密切相关，提高公共政策的质量是提升政 策执行效能的重要路径。 围绕这两个基本假设，本文论证和分析了以下几个重要的观点：第一，政策 效果不仅取决于政策本身，政策执行是决定政策社会效果的关键之一。政策执行 困境的主要成因有本身质量、资源状况、制度安排、政府权威与民众认同、执行 技术等因素。第二，面对执行困境时，不同的政府态度会对公共政策产生不同的 影响。面对执行困境，政府是选择调整、废除还是维持，不同的态度会产生不同 的影响，而且每一种选择都有其积极的一面，也有消极的一面。第三，由于遭遇 政策执行困境而采取的政策搁置态度，将在很大程度造成对公共政策的负面影 响。对公共政策的负面影响主要体现在对法制的负面影响、削弱政府权威、导致 资源浪费、挫伤一部分人的积极性、影响公共利益的实现等方面。 关键词：执行困境公共政策质量提高政策执行效能 中图分类号：c 9 3 a b s t r a c t c h i n ah a sn o we n t e r e das i g n i f i c a n ta n dp r o f o u n dp e r i o do fs o c i a l t r a n s f e r t h o u g h , u n d e rs u c har e a l i s t i cb a c k g r o u n d ，c h i n ah a sm a d e p r o g r e s s e si nt h ef i e l do fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp o l i c ym a k i n gt o w a r d t h et a r g e to fm o r ed e m o c r a c y ，h u m a nr i g h t s ，s o c i a lf a i ra n da u t h o r i t yo f l a w ，t h ec o u n t r yi ss t i l lf a c i n gg r e a td i f f i c u l t i e si nt h ei m p l e m e n t a t i o n o fp u b l i cp o l i c i e s s o m ep o l i c i e sa r ed y i n ga n ds o m ea r eb e i n gv a r i a t e d t h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c e s ，d u et oi t sc o m p l e x i t y ，i sr e s t r i c t e d o ra f f e c t e db ym a n yf a c t o r s ，s u c ha st h ep o l i c yi t s e l f , t h eq u a l i t yo f d e c i s i o nm a k i n g ，t h ec h a r a c t e ro fe x e c u t o r ，t h eo b j e c t s ，o rt h eo u t s i d e c o n d i t i o n s b ya n a l y z i n gt h ep o l i c yo fm a n a g i n gs t a rt vg r o u n dr e c e i v e r s a n dr e v i e w i n gi t se f f e c t s ，t h et h e s i sr a i s e sab a s i ch y p o t h e s i s ，w h i c h a t t r i b u t e st h ed i f f i c u l t i e si ni m p l e m e n t a t i o nt ot h eq u a l i t yo fp o l i c i e s a n ds e t st h ei m p r o v e m e n to fp o l i c yq u a l i t ya s 锄i m p o r t a n tp a t ht ot h e e n h a n c e m e n to fp o l i c ye f f i c i e n c y t h et h e s i sa r g u e so nt h ef o l l o w i n gv i e w p o i n t s f i r s t l y 。p o l i c y e f f e c t sa r e ，t os o m ee x t e n t 。d e c i d e db yp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，r a t h e rt h a n p o l i c yc o n t e n t s m a i nc o a r s e sf o rt h ed i f f i c u l t i e si ni m p l e m e n t a t i o n i n c l u d ep o l i c yc o n t e n t s ，r e s o u r c e s ，s y s t e ms u p p o r t ，g o v e r n m e n ta u t h o r i t y ， s o c i a l r e c o g n i t i o n ，e x e c u t i v et e c h n i q u e s ，e t c s e c o n d l y ，d i f f e r e n t g o v e r n m e n ta t t i t u d ec a u s e sd i f f e r e n ta f f e c ti nc a s eo fi m p l e m e n t a t i o n d i f f i c u l t i e s c h o i c e st oa d j u s t ，t oa b a n d o no rt oh o i do n ，w i l ll e a dt o v a r i e dr e s u l t s ，e a c hh a sb o t hp o s i t i v ea n dn e g a t i v ei m p a c t s t h i r d l y ， w h e nap o l i c yi ss h e l v e db e c a u s eo ft h ed i f f i c u l t i e si ni m p l e m e n t a t i o n ， i tw i l ld os e v e r eh a r mt ot h es o c i e t y ，s u c ha sd a m a g et ot h el e g a ls y s t e m , d e m o l i s h m e n tt og o v e r n m e n tv i s u a l ，w a s t eo fs o c i a lr e s o u r c e s ，d e p r e s s i o n i np u b l i ce n t h u s i a s m , a n dl o s so fc o m m o nb e n e f i t s k e y w o r d s ：d i f f i c u l t i e si ni m p l e m e n t a t i o n ，q u a l i t yo fp u b l i cp o l i c i e s ，t o i m p r o v ee f f i c i e n c yi np o l i c yi m p l e m e n t a t i o n 中图分类号：c 9 3 2 导论 1 、问题的提出 人们一度认为，正确地制定政策乃是解决政策问题的关键。因此，描述、创 建、修正政策制定过程并试图使之建立在理性的基础之上，在较长一段时间内一 直是人们研究的重点。但是，当人们在付出了巨大的努力，建立了一整套有关政 策制定过程的理论、模型、规范、方法之后发现：正确地制定政策本身已是一件 极为复杂和困难的工作，但即使按图索骥能够制定出正确的政策，也不一定能够 执行反过来说，不能得到执行的政策不是好的政策，即使是好的政策也只是好 的政策构想。因此，执行乃是公共政策的一个重大问题。 今天中国正处于重大而深刻的社会转型时期。转型期的中国公共管理与公共 政策在一系列因素的推动下正出现很多积极的变化。大致说来，这些推动力主要 有全方位的社会转型产生劳提出需要认真解决的新闻题、政治文明的新价值向公 共管理的民主化进程提出了新要求、全球化趋势推动一个国家内部政策和管理的 完善。在这样的背景下，中国在公共管理和公共政策领域出现了法治化、民主化、 人权进步、社会公正等方面的进步1 。但值得注意的是，中国公共管理和公共政 策在出现很多积极变化的同时，也出现了大量公共政策的执行困境。有些公共政 策名存实亡，有些则出现执行变异。上有政策，下有对策”、“有法不依，执法 不严”等特有语汇，对中国公共执行困境的表现形式作了非常生动的描述。而卫 星电视地面接收设施管理的公共政策执行问题就是其中颇具代表性的一例。 当前我国政府高度重视公共政策的执行问题，强调“政府要加强行政能力建 设”，并把政策执行作为一个重要方面。这样，就向我们提出了很多新的理论和 实践问题。在我们看来，至少有这样几个问题需要我们认真思考和回答。第一， 当前研究政策执行效能的意义在哪里? 特别对处在社会转型期的当代中国，探讨 政策执行问题有何价值? 第二，政策执行困境有哪些类型? 造成政策执行困境的 成因是什么? 第三，面对政策执行困境，政府有哪些不同的态度? 政府不同的态 度会给政策执行带来不同的影响，从而决定政策的走向。第四，怎样才能防止或 走出执行困境，可行的措施和途径是什么? 本文欲以卫星电视地面接收设施管理 为例，来分析公共政策的执行困境，从中透视公共政策的质量。 2 、选题的意义 1 唐贤兴、王竞晗：转型期中国公共政策的价值定位。政府公共管理职能转换的悖论与方向 ，虢管理 世界 ( 北京) 。2 0 0 4 年第l l 期 3 公共政策的执行是一项十分复杂的活动，受到许多因素的制约和影响，如政 策问题本身、公共政策的决策质量、执行机关和执行人员的性质、政策施加作用 的对象、政策环境等。在假定政策规定正确的条件下，政策执行的复杂性在观念 形态上主要来自对既定政策决定的轻视，在群体关系上主要来自对既定资源( 利 益) 分配的不满和抵抗，在客观情势上则可能来自执行者能力不够、政策资源不 足、抵抗过于强烈等与政策决定相关联的问题。在我国，政策与政策的执行偏离 现象相当严重。如中央三令五申禁止乱摊派、乱罚款，但由于地方利益和部门利 益的阻挠，屡禁不止。因此，以公共政策的执行困境为视角，来认识公共政策的 质量，对于我们更好地认识中国社会发展过程中政府的作用和定位、更好地认识 政府的公共政策行为有十分重要的意义，从而有利于我们更好地完善或规范公共 管理。 从理论层面上来说，中国的公共管理理论研究需要从中国生动而丰富的社会 转型中汲取养料，从实际的材料中来总结和提升相应的概念、逻辑和理论体系。 对中国来说，由于“公共管理”的概念和理论体系都是外来的，大量西方的理论 和方法被介绍到中国来，对于完善我们的公共管理和公共政策理论体系意义重 大。但是，由于理论所赖以产生的土壤不同，这些理论和方法并不是都对中国的 现实具有很高的解释力。尽管本文也做不到对这些政策执行问题进行详细而正确 的回答，但通过对具体案例和事实的分析和研究，试图为回答这些问题提供一些 有益的材料或启示。 3 、已有的文献综述 自1 9 7 3 年九维尔达夫斯基和j 普瑞斯曼合作发表了执行联邦政府的 期望在奥克兰市落空一文，开始了公共政策研究的全新时期。西方国家的政策 科学家们从不同的侧面研究政策执行，并形成了种种政策执行理论，有关研究文 献汗牛充栋。在此进行比较系统的综述是不可能的，也没有必要。而且公共政策 与公共政策环境的相互作用非常明显，公共政策的政治环境、经济社会环境、国 际环境等方面的因素，也对公共政策的执行产生很大的影响。因此，西方的公共 政策执行理论不足以用于直接解释中国公共政策的执行问题 涉及到本文所关注的问题，国内学术界也有了一些相关的研究。概括起来， 这些研究主要涉及到以下几个方面的问题。 第一，把执行作为公共政策的过程进行研究。王传宏、李燕凌编著的公共 政策行为2 、张国庆的现代公共政策导论、张金马主编的政策科学导论 4 等都对公共政策的基本范畴及其连带的若干主要的实践问题作了阐述。对于公 2 王传宏、孝燕凌：公共政策行为) 。北京，中国国际广播出版社，2 0 6 2 年 3 张国庆，现代公共政策导论，北京：北京大学出版社，1 9 9 7 年 4 张金马，政策科学导论) ，北京，中国人民大学出版社，1 9 9 2 年 4 共政策的执行，提出了影响公共政策执行的主要因素是公共政策问题的影响、公 共政策本身、公共政策执行的资源条件、政策执行主体、公共政策作用对象、政 策执行环境等。 第二。对公共政策本身合法性和合理性的研究。所谓政策决定是指经由完整 的法定程序，由法定的公共权力主体用自然语言表述出来并昭示公众的、关于某 一特定政策问题的具有社会公共权威性的规定。这种规定的合法性、合理性、可 行性直接影响政策执行的效果。关于这个方面一直是学术界深表关切的一个研究 焦点，这方面的文献比较丰富。占志刚认为，公共政策属于调控和管理社会的规 范体系的一部分5 。作为有约束力的行为规范，它应当与现行法律相一致；作为 行动方案，它应当具有可行性和合理性。如果合法性或合理性欠缺，公共政策在 实施过程中就有可能因遭受抵制而无法发挥其作用。 第三，对政府有效性的研究。陈文申认为，政府的有效性是指政府的政策预 期( 主观) 与政策结果( 客观) 相统一的过程6 。这一过程完整的逻辑至少包括这样 一些要点：政府有解决公共政策问题或公共行政管理问题的意愿和意志、政府为 解决既定的闯题确认了主导价值观念和价值标准、政府择定了正确的政策目标、 政府制定了可执行的行动计划、政府执行了既定的行动计划、既定的政策产生了 预期的社会效果。朱广忠认为，市场经济条件下一项政策要取得好的政策效果， 不外乎政策本身和政策执行这两个方面，从执行来说，要执行好必须首先理解政 策的精神实质，也就是要认知政策。对此，就地方政府如何有效执行中央政策， 从“认知”上提出了几项基本要求。陈丽珍认为影响政策执行的因素除政策的合 法性、合理性和可行性等政策本身的因素外还受到执行经费、人员和权威等政策 资源的影响，特别是权威资源，它是一项特殊而重要的资源。 第四，对公共政策与公民权利的研究。作为公共政策的价值性规范与途径性 规范的内在平衡，需要考虑以下四对矛盾体的整合：对矛盾体是个人权利与社会 权利的整合；对矛盾体是强制性与非强制性的整合：对矛盾体是价值规范与结果 效用的整合；对矛盾体是稳定性与调节性的整合。徐家良认为，价值性规范既是 公共政策制定、执行的总体导向，是影响公共政策正确性、有效性的一个重要指 标，又是评价公共政策优劣得失的关键性因素7 。公共政策不论在制定过程，还 是在执行过程，都会涉及到价值的载体与实现的途径问题。 4 、本文的基本假设和主要观点 从对卫星电视地面接收设施管理有关政策的分析以及政策实际执行情况的 考察中，本文提出一个基本的理论假设，那就是：造成政策执行困境的原因与公 占志h j j ：公共政策的合法性与合理性分析 ，载行政论坛 ( 黑龙扛) ，2 0 0 4 年第3 期。 陈文申，政府有效性：理论涵义与现实途径 ，载北京行政学院学报( 北京) ，2 o 年第3 期 7 徐家良t 公共政策价值与途径的内在平衡 。载北京行政学院学报) ( 北京) ，2 0 0 0 年第l 期。 5 共政策的质量密切相关，提高公共政策的质量是提升政策执行效能的重要路径。 围绕这两个基本假设，本文论证和分析了以下几个重要的观点： 第一，政策效果不仅取决于政策本身，政策执行是决定政策社会效果的关键 之一政策执行困境大致可分为两类；一类属于政策本身是错误的，而执行不下 去；而另一类属于政策本身是好的，但执行不下去。政策执行困境的主要成因有 本身质量、资源状况、制度安排、政府权威与民众认同、执行技术等因素。 第二，面对执行困境时，不同的政府态度会对公共政策产生不同的影响。由 于公共政策问题的复杂性，公共政策在政策执行过程中会遇到许多问题，有的问 题在预先的评估和预测中不可能考虑到，只有通过实施才能暴露出来。面对执行 困境，政府是选择调整、废除还是维持，不同的态度会产生不同的影响，而且每 一种选择都有其积极的一面，也有消极的一面。 第三，由于遭遇政策执行困境而采取的政策搁置态度，将在很大程度造成对 公共政策的负面影响。所谓“搁置”就是既没有进行政策调整，也没有废止，又 不完全是维持。因为政策问题依然存在，必须要加以解决，而目前又尚未找到实 现政策目标的有效途径。对公共政策的负面影响主要体现在对法制的负面影响， 削弱政府权威、导致资源浪费、挫伤一部分入的积极性、影响公共利益的实现等 方面。 5 、核心概念之界定 本文借以分析公共政策执行效能的一个工具性概念是“公共政策执行困境”。 这是一个描述性而非规范性概念，也是容易引起争议的概念。例如，如何来辨别 什么是。问题”、而什么又是。困境”? 。困境显然首先是。问题”，但“词题” 在克服一定的困难之后是能够解决的，而。困境”则是目前不具备条件解决的 公共政策执行困境的成因非常复杂。从政策本身质量来说，有政策目标的适 当性、公共政策的理论指导、政策的可行性、政策的类型、政策实施方案的完善 程度、政策时效性等；从资源状况来说，涉及到执行经费、执行人员、执行机构、 执行权威、执行保护等；从制度安排来说，包括政策执行机构的层级与幅度、玫 策决策体制、政策执行组织制度、执行机构组织问的沟通与协调等；从政府权威 与民众认同来说，受到公众态度、政策执行机构对待公众的态度等影响；从执行 技术来说，与专业技术水平、实际工作的经验、职业道德等相关。 8 、本文的研究方法与路径 本文最主要的研究方法是实证分析的方法作为公共管理的研究，案例分析 是值得重视的一个研究方法。本文试图对卫星电视地面接收设施管理的有关政策 及其具体运作情况进行实证的考察，希望从中梳理出一些逻辑线索，提出一些可 供进一步讨论的理论观点 6 7 、本文的结构安排 本文除导论和结束语外，包括正文的三个部分。在第一章中，试图就执行困 境与公共政策的质量进行理论分析，并从政策执行效能的意义，政策执行困境的 类型与一般成因，政府面对执行困境所采取的态度等方面，搭建起本文的理论分 析框架。在第二章中，试图通过对卫星电视地面接收设施管理的政策实施进行案 例分析。从中国提升政策执行效能的意义，以及中国公共政策执行困境的成因分 析，来阐述中国的执行困境与政策质量。在第三章中，提出了经由执行效能提升 公共政策质量的途径与对策，在提高政策制定质量的前提下，讨论怎样提高执行 效能。 7 第一章执行困境与公共政策的质量：理论分析 第一节政策执行效能的意义 1 9 7 3 年，当许多人还在醉心于构建更为合理的政策制定模型的时候，当一 些人开始对理性化的政策制定模型与实际政策效果之间的不和谐现象表示困惑 的时候，a 维尔达夫斯基和j 普瑞斯曼合作发表了执行；联邦政府的期望在 奥克兰市落空一文，通过案例分析，力证政策执行之于政策效果的重要性，指 出要想使政策科学成为行动的科学而不仅仅是理论科学，就必须重视政策执行问 题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切 的联系8 。 他们的观点迅速引起了强烈的反响。很快，政策执行问题成为了公共政策研 究的一个热点问题，进而发展出了一系列的研究范畴：政策执行的理念和范围、 政策执行模型、政策执行与政策制定的关系、政策执行的障碍及其克服、政策执 行的有效性、政策执行科学方法，政策本是为了解决一定的政策问题而制定的， 或者说政策的社会价值只在于解决政策问题即获得可以明确表述的政策效果，而 政策执行是决定政策社会效果的关键之一。因此有必要关注政策执行的问题。 政策科学家们从不同的侧面研究政策执行，并形成了种种政策执行理论。其 中比较有代表性的是行动理论学派、组织理论学派、因果理论学派、交易理论学 派、管理理论学派、演化理论学派、系统理论学派等。有的学者将众说纷纭的理 论概括为如下七种理论：行动理论将政策执行视为对某一项公共政策所要 采取的广泛行动；组织理论强调组织在政策执行中的核心地位，认为只有 了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和 塑造的；因果理论将政策看作一种假设，将政策执行看作引导人们达到目 的地的地图，关心政策中的因果关系：管理理论强调政策执行是一种管理 过程；交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；系统理论 将政策执行理解为政策系统与环境进行物质、能量和信息交换的过程；博 弈理论在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都力求获得最大收益而将损失 减少到最低限度。 在现实中，政策制定后得不到执行的事例常常发生。1 9 6 1 年，美国总统肯 尼迪指示与土耳其达成协议，将美国部署在土耳其的中程导弹撤出，也通过美国 国家安全委员会行动备忘录下达了正是命令，要求执行此政策。但第二年古巴导 s j l p r 穗油柚捆d a w i l 血v 稿吼i 州，k 咖坩嘲i o n 肋w g r e a t e w e e t a n o n n w a s h n g t o n a r e d a s h e d i n g 如h o ( b c 捌c y ：u n i v c 哟o f c a l i f o r n i a p r e s s , j 9 7 3 ) s 弹危机发生时，肯尼迪发现他的决策根本没有执行。 从某种意义上讲，政策的执行比政策制定更重要，政策的执行有重要的意义。 具体表现在以下几个方面： i 、政策执行是实现政策目标的关键。某项政策如果不转化为现实行为，付 诸实施，政策目标就难以实现，再好的政策方案也只能是一纸空文。因此，美国 政策学者艾利森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占1 0 ， 而其余的9 0 取决于有效的执行9 。 2 、通过公共政策执行可以检验，修正政策。通过政策执行，可以检验政策， 可以根据实际的发展修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。实践是检 验真理的唯一标准，检验一项政策是否可行有效，关键在于行政执行的实践。通 过政策执行，不仅可以检验政策，还可以不断充实和完善政策，如果执行中发现 问题，可以继续修正和补充，使政策问题得到最终的解决。从这个意义上说，政 策执行是检验政策正确与否的唯一途径。 3 ，公共政策执行决定着政策的效果。公共政策目标的实现不仅取决于政策 本身的完善，也取决于政策的执行。政策的执行往往与政策目标发生偏离，所以 目标的实现完全取决于政策的执行情况。如果在执行过程中，执行机关准确地理 解政策的实质和要义，按照政策的要求，调动了足够的资源，采取迅速的有效行 动，那么政策所确定的任务完成程度相对较高，政策目标实现程度提高。反之， 如果执行不力或者故意曲解政策，阳奉阴违，有意阻碍政策的贯彻，那么不仅可 能使政策预期目标难以达到，而且可能使需要解决的问题更加扩大化、恶化，给 国家，社会带来巨大的损失。 4 、公共政策执行及其效果是公共政策制定的重要依据。一项政策在执行过 程中或者执行结束后，都会暴露出政策本身存在的闯题并且产生一定的影响。这 些问题和影响便是公共政策再决策的依据。因为完善政策和制定新的政策都要以 客观事实为依据，特别是要依据旧政策实施后由各种渠道反馈回来的信息为依 据。 因此，政府决策者应高度重视公共政策的执行，必须将执行当作一件大事、 一个重要的问题来对待。 9 孙光，政策科学 ，杭州：浙江教育出版杜，1 8 年，第1 0 0 页 9 第二节政策执行困境：类型与一般成因 一、类型 政策执行困境大致可分为两类： i 、政策本身是好的，但执行不下去。以人口政策为例，许多国家都把人口 政策作为基本国策。在欧洲，由于不结婚的人越来越多，结婚的人也倾向于晚育 和少生孩子，因此人口下降。为了尽快结束“人口寒冬”，欧洲国家采取了一系 列鼓励生育的政策如法国政府决定发给生育三胎的妇女三年的临时津贴，并 建立了一支训练有素的产妇服务人员队伍，为生育孩子的父母提供帮助；罗马尼 亚则宣布人工流产为非法，停止进口避孕药品和用具然而，这些政策均收效 甚微，究其原因，主要是人们的价值观发生了变化，实利主义思潮已泛滥于欧洲。 与欧洲相反，亚洲和非洲的一些国家却为人口太多而头疼，政府目标是控制而不 是增长然而遗憾的是，这些政策的执行效果同样也不理想。 2 、政策本身是错误的，而执行不下去。如在我国，打击假冒伪劣产品中的 地方保护主义政策比比皆是。江苏某县质量技术监督局检查非法液化气充装站的 正当执法行为，竟遭到当地政府的通报批评，称。县质监局严重违反有关规定， 擅自对全县2 l 家液化气站进行检查，产生了极坏的影响”。而所违反的“有关规 定”，其实是县里制定的土政策。为“保护”全县的经济环境，县里制定下发了 关于严格规范执法检查的通知，规定：“凡本县范围内任何执法机构组织检查， 必须先就检查的时间、地点、依据、对象、形式、内容等书面报告县经济环境治 理办公室审批，经批准后，方可组织实旅。进行检查时，须出示县经济环境治理 办公室的审批单子，否则被检查对象可以拒绝检查。对执法人员擅自到企业，个 体户检查的，县经济环境治理办公室一经发现，必须严查严办。”o 对于此类政策， 自然无法执行。 二、成因 公共政策的执行是一项十分复杂的活动，受到许多因素的制约和影响，如政 策问题本身、公共政策的决策质量、执行机关和执行人员的性质，政策施加作用 的对象、政策环境等政策执行要综合协调好诸种因素的关系，为政策执行创造 良好的内外环境。 政策执行困境的主要成因是： l ，本身质量( 制定) 一项公共政策的执行能否取得良好的执行效果，公共政策本身的适当性是其 i 。张国材，打假、儇打根子何在? 地方保护主义作怪 ，北京，市场报 ，2 0 0 0 年1 2 月2 8 日 1 0 中的影响因素之一。 ( 1 ) 政策目标的适当性 每一项公共政策都有正确、明确而具体的政策目标。一般而言，目标正确， 能及时的解决公共政策问题，因而在执行过程中遇到的阻力就小，决策效果可以 得到充分实现。如果决策目标本身是错误的，执行的效率越高，越会影响问题的 解决，甚至会导致问题的恶化。这如同驾车一样，方向正确，车辆行驶的速度越 快，达到目的地的实践就越早；反之，方向错了，行驶的速度越快，越会远离目 的地。明确而具体的目标应当具有如下内容：一是政策目标的语言表述明确；二 是政策目标是可以或可能达到的；三是政策目标可以通过一定方式衡量：四是政 策目标在政策执行机关的职权范围内；五是政策目标有明确的时限。 政策目标的明确程度与政策执行的影响表现在：政策明确是执行者行动的依 据，政策目标明确。便于执行者制定正确的执行措旌，避免因目标歪曲而引起误 解；政策目标明确有利于执行中的有效控制。 ( 2 ) 公共政策的理论指导 一定的理论来自于实践，而理论又反过来指导实践。正确的理论对于政策的 制定具有重要的指导意义例如，“实践是检验真理的唯一标准”的理论观点、 “科学技术是第一生产力的科学论断成为我国制定许多公共政策的理论前提。 理论反映了不同的社会价值判断，不同的理论指导下，会采取不同的公共政策。 例如，“理性主义模型”强调社会发展中政策制定的理性原则，而。渐进主义决 策模型”强调对政策进行逐步的改革和修正，强调致策的延续性和稳定性。“糖 英政治决策模型”强调少数杰出人物治理国家的必要性。虽然，政策建立在理性 的分析判断之上，但是，在某些条件下，超理性判断也可以发挥重要的作用。 ( 3 ) 政策的可行性 不可能达到的政策目标是无用的。“政策”的原意是对。对策一即针对一定 的政策问题提出有效的解决方法。政策的可行性是指，既定的政策应当具备执行 所需要的政治条件、经济条件、技术条件、入力资源、物质资源等基本的客观条 件，经过政策执行者的主观认同和努力，可以实现既定的政策目标。如果政策的 规定性从一开始在客观条件的组合和配置上就存在明显的、难以弥补的缺陷，并 且即使作出巨大的主观努力这种缺陷也是不能克服的，那么我们认定这一政策是 不可行的政策，因而是无效的政策。例如，1 9 7 7 年当时我国政府提出的。建设 十个大庆”的政策目标。”这一类政策的象征意义远远大于实际意义，舆论意义 远远大于行动意义。对政策执行来说，这一类的政策是强人所难的政策，是可说 不可做的政策，在实际过程中其实是无法认真对待的政策。 1 1 华国锋同志在工业学大庆会议上的讲话 ，见1 9 7 7 年，月1 3 日人民日报 1 1 ( 4 ) 政策的类型 西方政治学者有些人认为，政策是社会利益关系的权威性调控，分配的实质 是要实现权利与义务、投入与产出、贡献与报酬等问题的平衡与相等，只有合乎 社会大多数人的价值，才符合标准。政策的分类有多种，但从政府决策的实质来 说可分为四大类：分配性政策、限制性政策、再分配性政策和保护性政策。无论 哪种类型，实质上都涉及社会价值的分配问题。这四种政策类型对执行有不同的 影响。 一是分配性政策。旨在通过调动政策对象积极执行从而使政策对象获得社会 利益，实现某一或某几个利益集团的具体利益，因而它在执行中受到的阻力就小。 如国家西部大开发，资金向西部倾斜的政策等。 二是限制性政策。通过规范政策对象行为从而使政策对象获得社会利益，如 中央关于党政干部不许经商政策等。限制性政策在执行中的阻力较大，因为政策 使既得利益者得利益受损。 三是再分配性政策。是要调整不同利益集团所得利益，因而会有很多失去利 益或不能受益的集团或入员反对这一类政策的执行，使得再分配政策中应该受益 的人们不能获益。这一政策的推行如果处理得当，阻力较小，如果处理不当，会 带来较大的阻力。 四是保护性政策。为了维持统治集团以及与政治集团密切相关的利益集团的 既得利益，它在执行中受到阻力很大。这种政策不仅会使处于对立面的各个集团 结成联盟，而且对整个统治阶级的统治有着一定的冲击。如西方国家政府为了维 护资方的利益出台了对劳方不利的政策，这容易形成对政府的大面积的不满情 绪，导致政府的倒台 ( 5 ) 政策实施方案的完善程度 政策目标是通过一定的实施方案来实现的，政策方案的完善与否以及完善程 度对政策的执行有关键的影响。完善的政策执行效果较好，不完善的政策执行效 果较差其原因在于；政策执行者在执行完善的政策措施时，不仅可因政策自身 措施的完善性来保证其目标的实现，也会因政策体系的配套性而保证政策执行取 得良好的社会效应，同时还会因政策措施的可操作性避免或减少政策执行偏差。 ( 6 ) 政策时效性 因为公共政策问题具有一定的时效性，所以针对问题所制定的政策也具有强 烈的时效性。政策的时效性区间是政策作用于政策对象的时间，也就是政策从出 台到终止所经历的时期。一般来说，元政策时效最长，它在一定历史阶段内具有 长期稳定性；基本政策用以指导某一领域工作的基本原则，也具有较长的时效性； 具体政策属于政策等级最低层，具体政策灵活性强、变动快。在实际情况中，时 效性长的政策，执行效果较好；时效性短的政策，执行中存在着落实不到位的情 况。其原因在于元政策受到的重视程度高，投入大，对其的宣传认识也比较充分。 而具体政策由于变动较快。一般在宣传认识还不到位时就发生了变动，对它的投 入和重视程度也不够。基本政策的执行阻力存在的原因介于具体政策和元政策之 问 2 、资源状况 政策资源等同于政策执行条件，是指政策执行主体执行既定的政策决定所必 须具备的那些客观的和主观的条件。如前所述，公共政策在性质上是政府以一定 社会行为主体为诉求对象，运用国家公共权能解决一定社会问题的公共选择行 为。据此，政策执行理所当然要运用国家的公共资源，与此同时，人们理所当然 要根据公共资源的占有量与政策效果之比进行关于特定政策的成本一效益分析。 因此，政府在特定政策执行项目上提供的公共资源的种类和数量，既构成了有效 执行政策的条件，又构成了检验政策执行的政策效果的价值判断标准之一在正 常的情况下，实际的公共政策执行至少要求具备如下诸方面的资源要项： ( 1 ) 执行经费。在政策执行的全过程中，经费自始自终都是政策资源的一 大要项。在现代商品经济的社会条件下，没有“钱”是很难做事的。“钱不是万 能的，但没有钱是万万不能的”这一众所周知的戏文说词，可以说是关于金钱重 要性的大众化的表述。对公共政策执行而言，不仅必须要又合理的经费，而且在 绝大多数情况下，执行公共政策的经费是来自国库拨付，并且只能是来自国库拨 付这是因为，在存在利益纷争或潜在利益纷争的条件下( 这是绝大多数公共政 策所在的政策社会环境) ，政策执行经费的非国库拨付，极有可能产生社会公平 问题，进而诱发新的政策问题。政策执行的需要实际上包括资金和物质两个方面。 在通常情况下，有资金可以购买物资，因此有资金意味着有物资。但在其它政策 规定譬如公共财务规定的制约下，有钱不一定等于有所需要的物资。这时， 执行经费就变成了执行经费和执行物资。通常，执行经费要编制经费预算，并经 过规定的审查和批准程序获得。执行经费的最重要的实践问题是如何合理地估算 经费量。经费拨付过量不仅浪费国家资财，而且有可能诱发多种问题譬如崇 尚豪华的习性、贪污、内部人事纠纷等。经费拨付不足，又可能导致执行力度不 够等消极后果。 ( 2 ) 执行人员。执行人员的准确涵义是指适合既定政策执行需要富有能力 的专业或职业人员。政策执行是一项涉及广泛的行为，行为后果即政策效果与政 策执行水平密切相关，而政策执行水平的高低在相当的程度上是由政策执行人员 的素质所决定的。在这里，政策执行人员的政策水平主要与三种素质直接相关： 一是专业技术水平，表现为准确地理解和把握政策规定的能力，以及进一步制定 执行计划的能力；二是实际工作的经验尤其是处理公众关系的经验，表现为正确 地预测“危机”的能力和正确地选择解决方式的能力；三是效忠国家的信念和自 律的精神，表现为遵从法律规定、维护社会正义的坚定性。与经费问题类似，执 行人员的选择亦存在一个适度的问题。另外，不能够获得足够的合格人员，经常 是政策执行资源不足的一个问题。至于为什么不能获得足够的政策执行人员，原 因是复杂的。其中之一在于政府无法提供足以吸引合格人员为之效力的条件。 ( 3 ) 执行机构。作为一种政策资源，执行机构的关键问题在于既定的政策 执行是否可以依托或建立了一个坚强有力、行之有效的组织。公共政策执行是一 种典型的组织行为，组织得力与否因此会对政策执行的力度和效果产生直接的影 响。对公共政策的执行而言，执行机构的生成并不是一种“自建立”的过程，而 是一种。它建立”的过程，也就是说，公共政策的执行机构都是上级机构决定的 结果。因此，上级机构关于政策执行机构的规定性是影响甚至决定政策执行机构 有效性的关键性因素之一。但在上级的规定性确定的条件下，政策执行机构自身 的价值标准、行为能力、团体氛围等就成为了决定政策执行效果的主要的因素之 一 ( 4 ) 执行权威。显然，政策执行所要求的是具有约束力的公共权威。按照 h 西蒙的说法，权威的功能无疑是广泛的，其中特别值得注意的是：一是权威可 以加强行使权威的那些人的责任感，同时促使个人遵从由群体中的权威人士制定 的规范：二是权威通过保证政策制定工作中专门知识和专门技能的利用，确保具 有理性和效能的高质量决策的实现，并且，它对政策制定和政策执行的重要意义 是不分上下的；三是权威有助于组织的整体协调。协调的目的是为了让群体的所 有成员采纳同样或彼此一致的复合决策，以达成预期的目的。2 执行权威的获得， 只要是通过两种途径，即法律授权和行政授权。 ( 5 ) 执行保护执行保护是指政策执行机构和政策执行人员在法律通则的 范围内按照政策规定执行政策，其个人权力和工作权力依法受到保护。执行保护 是一种与公平原则相关联、同时与政策执行人员的士气相关联的政策资源。与政 治和行政责任相联系，执行保护至少包括人格保障权、身份保障权、职务保障权、 公务使用请求权、行使职务了解权、执行公务保障权、行政裁量权、自由申辩权、 确认事实权等权力。” 3 、制度安排 政策执行主体是政策执行的直接实践者，它是影响政策执行的最直接因素。 当代社会是组织化的社会，尤其是政策执行机构。具有高度的组织化程度。在任 n 参见赫伯特西蒙：管理行为管理组织决策过程的研究 ，北京t 北京经济学院出版社，1 9 8 8 年，第 1 3 2 - 一1 3 6 页 1 ，张国庆t 行政管理学概论 北京t 北京大学出版社，1 9 9 0 年第4 3 0 - - - - 4 3 4 页 1 4 何政治体系中，政策的执行都是经由政策执行机构进行的，政策执行机构是政策 执行的载体。因此，政策执行机构的功能和作用如何，是影响政策执行的重要因 素。一般来说，制度安排中的这样几个要素对政策执行具有重大的影响： ( 1 ) 政策执行机构的层级与幅度。层级与幅度是构成组织结构的两个基本 范畴。层级是指组织机构纵向管理的层次；幅度是指组织机构横向的部分划分。 组织机构管理的层次与幅度相互影响，就一个政策执行机构来说，层级越多，管 理的幅度越小；层级越少，管理的幅度越大。适宜的层级与幅度有利于政策的执 行，反之则不利于政策的执行因为层级过多会影响政令的畅通，幅度过大管理 者可能很难兼顾各方面的情况。 ( 2 ) 政策决策体制的影响。政策决策体制主要有集权和分权两种，政策决 策权力的分配对政策执行有重要的影响。一般说来，高度集权的政策决策体制可 保证统一指挥、统一领导，有利于政策的顺利执行，防止相互间的扯皮现象。但 也存在弊端，集权的决策体制不利于调动下属的积极性，管理单一。适应环境的 能力较差，容易导致专制和独裁，引起政策失误。分权制的政策决策权力分配体 制可保证决策尽可能适合各地实际，但也容易引起各自为政，不利于内部的协调 和整合。我国目前实行的是。统一政策、分级决策”的政策决策权力分配体制， 即在中央大政方针统一指导下，各地政府结合本地实际做出有效贯彻中央政策的 具体政策。 ( 3 ) 政策执行组织制度的影响。任何组织都应有组织本身的制度规范去指 导组织的行为。在组织的规则制定中要做到责权利三者的统一，做到有责必有权， 有权必有责。利包括权利和利益，是责权的保证。一般来说，责权利相统一的制 度有利于政策执行：责权利不统一的政策执行机制，不利于政策执行。 ( 4 ) 执行机构组织间的沟通与协调。沟通是政策执行过程中各级组织和人 员之间进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识 的方法和程序。沟通是政策执行成功的必要条件。从纵向层次看，上级机构的政 策标准，对执行情况的了解必须通过有效的沟通渠道传递给执行者，执行者对政 策的理解和支持程度也取决于沟通渠道。从横向层次看，一项政策的实施常常涉 及众多机构和执行人员，需要他们的分工合作，而在这一过程中难免会产生分歧， 这就需要通过有效的沟通，相互交换意见和看法。不充分的沟通会导致执行中的 失误。 由于政策的执行是由不同机构和人员进行的，在组织间和组织内部必然会有 协调。协调是组织为了顺利实现政策目标谋求自身统一和谐、谋求自身各相关要 素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。政策协调可划分为三个层次：一是执行 机构内部的协调，即每个层级执行领导者对所属部门之间以及工作人员间所作的 协调。二是执行机构之间的协调，包括上下级执行结构之间的协调和同级执行机 构之间的协调。三是执行机构与其他机构之间的协调。为了保证国家和政府制定 的政策能顺利推进，政策执行机构就必须与相关的机构和单位之间紧密配合、良 性互动 4 、政府权威与民众认同 在公众倾向于支持既定的政策，或者科技进步支持政策选择时，政策执行就 会相对容易，反之则会相对困难甚至无法执行。在所有的政策执行环境因素中， 公众的态度、政策执行机构对待公众的态度以及政府相关机构的整合程度，是影 响政策执行效力的主要因素。 ( 1 ) 公众态度。较之政策制定或决定，政策执行必须面对面地直接与公众 发生关系，而公众的态度随着各种可能的条件变化亦会相应发生变化。明智的政 策执行者会根据情势的变化随时调整执行的方略，这就使政策执行具有了一定的 动态性如前所述，现代社会的公众是团体之中的公众，而一定的公共政策通常 以一定的公众( 团体) 为政策诉求对象。这就产生了政策的相关团体即标的团体 的问题。所谓标的团体泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的团体。标的 团体对待既定的政策在态度和行为上是否顺服，是政策执行是否顺利的关键。至 于标的为什么顺服或者不顺服