（公共管理专业论文）公共财政支出绩效审计评价指标体系研究(1).pdf

捅要 绩效( 效益) 审计诞生于西方国家2 0 世纪4 0 年代中期，在2 0 世纪7 0 至8 0 年代得到较快发展，到了2 0 世纪9 0 年代，政府审计开始进入以绩效审计为中心、 绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。目前，世界上有许多国家广泛开展 了绩效审计，绩效审计在政府审计中占有相当大的比重，绩效审计已成为当今世界 审计的主流。 但从我国审计情况看，绩效审计的开展情况并不尽人意，尤其是与国外相比， 我们的绩效审计所占比重太小，成效也较低，原因之一就是目前很多人对绩效审计 结论是怎样得出来的并不清楚。审计人在审计时都是临时选择一些包括用行业标 准，国际国内先进水平，历史上先进水平等作为标准。缺乏具体的评价指标是阻碍 我国绩效审计发展的一个主要原因，如何建立符合我国国情的公共财政支出绩效审 计评价指标体系是当前我国审计研究的重点。所以，本文将针对我国公共财政支出 绩效审计评价体系的构建做进一步研究。 本论文以系统论为理论基础，在对国内外对政府绩效审计研究理论的分析基础 上，将政府公共财政支出绩效审计评价指标体系划分为两个子系统，即评价指标和 评价标准。评价指标限定了公共财政支出绩效审计评价的评价范围，论文论述了公 共财政支出绩效审计评价指标体系构建的总体思路，把繁杂的政府活动进行层层细 化，按照政府职能和支出类型的不同建立了相应的评价指标。评价标准是评价的尺 度，论文在总结了评价标准的三个选择原则基础上，提出了公共财政支出绩效审计 的指导性标准、技术性标准、替代标准和协商确定标准等四种评价标准的选择形式。 最后，本文在对政府公共财政支出绩效审计分析的基础上，结合某公共支出项目绩 效审计案例，对公共财政支出绩效评价指标的制定进行了探索。 关键词：绩效审计；指标；标准 a b s t r a c t t h ea c h i e v e m e n t s ( b e n e f i t ) a u d i t i n gw a sb o r ni nt h ew b s t e mc o u n t r i e si nt h e19 4 0 s t h ei n t e r m e d i a t es t a g e , o b t a i n e di nt l l e2 0 t hc e n t u r y7 0t ot h e8 0 s d e v e l o p sq u i c k l y , t ot h e 19 9 0 s ，t h eg o v e r n m e n ta u d i ts t a r t e dt ot a k et h ep e r f o r m a n c ea u d i ta sc e n t r a l ，t h e p e r f o r m a n c ea u d i ta n dt h ef i n a n c i a la u d i tc o e x i s t i n gi nm o d e ma u d i t i n gd e v e l o p m e n t p h a s e a tp r e s e n t ，t h e r ea r em a n yc o u n t r i e sw i d e l yt od e v e l o pt h ep e r f o r m a n c ea u d i ti n t h ew o r l d ，s ot h ep e r f o r m a n c ea u d i th e l dt h eq u i t eg r e a tp r o p o r t i o ni nt h eg o v e r n m e n t a u d i ta n dh a sb e c o m et h ew o r l da u d i tm a i n s t r e a m b u tp e r f o r m a n c ea u d i t sd e v e l o p m e n ts i t u a t i o ni su n s a t i s f a c t o r yi no t r c o u n t r y s a u d i t i n gs i t u a t i o n ，p a r t i c u l a r l yw i t ho v e r s e a sc o m p a r e s ，0 1 1 1 p e r f o r m a n c ea u d i ta c c o u n t s f o rt h ep r o p o r t i o nt ob et o os m a l la n dt h er e s u l ti sa l s ol o w o n eo fr e a s o n si st h a ta t p r e s e n tm a n yp e o p l ea r en o tc l e a rh o wr e s u l t st ot h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t c o n c l u s i o n a u d i t o r st a k es o m et e m p o r a r i l ys t a n d a r d ，s u c ha st h ep r o f e s s i o ns t a n d a r d ， t h ei n t e r n a t i o n a ld o m e s t i ca d v a n c e dl e v e l i nt h eh i s t o r yt h ea d v a n c e dl e v e la n ds oo n l a c k so fc o n c r e t e e v a l u a t i n gi n d i c a t o ri s h i n d e r so u rc o u n t r yp e r f o r m a n c ea u d i t d e v e l o p m e n tap r i m a r yc a u s e ，h o wt oe s t a b l i s ht h ea u d i te v a l u a f i n gi n d i c a t o rs y s t e r n w h i c hc o n f o r m st oo u rn a t i o n a lc o n d i t i o ni so u rc o u n t r ya u d i t i n gr e s e a r c hk e yp o i n ta t p r e s e n t t h e r e f o r e ，t h i s a r t i c l ew i l la i ma to u rc o u n t r yp u b l i cf i n a n c ee x p e n d i t u r e p e r f o r m a n c ea u d i ta p p r a i s a ls y s t e m sc o n s t r u c t i o nt od of u r t h e rs t u d i e s t h i sp a p e l t a k e st h es y s t e mt h e o r ya st h er a t i o n a l e ，b a s e do na u d i tr e s e a r c ht h e o r y a n a l y s i so f d o m e s t i ca n df o r e i g nt op u b l i cf i n a n c ee x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c e ，a n dd i v i d e d t h ep u b l i cf i n a n c ee x p e n d i t u r ea u d i te v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e r ni n t ot w os u b s y s t e m s ， n a m e l ye v a l u a t i n gi n d i c a t o ra n de v a l u a t i o nc r i t e r i a e v a l u a t i n gi n d i c a t o rh a sd e f i n e dt h e p u b l i cf i n a n c ee x p e n d i t u r ea u d i ta p p r a i s a ls c o p e t i l i sp a p e rd i s c u s s e dt h ep u b l i cf i n a n c e e x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea u d i te v a l u a t i n gi n d i c a t o rs y s t e r nc o n s t r u c t i o no v e r a l lm e n t a l i t y , m o v e dt h en u m e r o u sa n dd i v e r s eg o v e r n m e n tc a r r i e so nl a y e ru p o n1 a y e rt h er e f i n e m e n t , a n de s t a b l i s h e dt h ec o 仃e s p o n d i n ge v a l u a t i n gi n d i c a t o rd i f f e r e n t l ya c c o r d i n gt ot h e g o v e r n m e n tf u n c t i o na n dt h ed i s b u r s e m e n tt y p e a f t e rs u m m a r i z e di nt h ee v a l u a f i o n c r i t e r i at h r e es e l e c t i o np r i n c i p l ef o u n d a t i o n , i tp r o p o s e dt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e a u d i tg u i d a n c es t a n d a r d ，t h et e c h n i c a l s t a n d a r d ，t h ea l t e r n a t es t a n d a r da n dt h e c o n s u l t a t i v ed e t e r m i n a t i o ns t a n d a r da n ds oo nf o u rk i n do fe v a l u a t i o nc r i t e r i ac h o i c e f o r m f i n a l l y , b a s e do nt h ep u b l i cf i n a n c ee x p e n d i t u r ea u d i ta n a l y s i s sf o u n d a t i o n , t h i s p a p e ru n i f i e ds o m eg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ea u d i tc a s e ，a n dc a r r i e do nt h e e x p l o r a t i o nt ot h ep u b l i ce x p e n d i t u r ea c h i e v e m e n t se v a l u a t i n gi n d i c a t o r sf o r m u l a t i o n k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ea u d i t ；i n d e x ；s t a n d a r d 青岛大学湘p a 硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：锣奉 日期： 训吕 年夕月歹。日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 7 不保密彤 ( 请在以上方框内打“”) 论文作者签名：黔钠 日期：加挥期参。日 导师签名： ，虱啷掐 日期：砷g 年亨月多口日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 4 5 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 绩效审计的产生与发展 己l吉 jlf j 绩效审计起源于2 0 世纪4 0 年代。1 9 2 9 1 9 3 3 年经济危机大面积席卷资本主义 世界，以市场自由经营为中心内容的马歇尔古典经济学说走向衰落，取而代之的是 凯恩斯提出的以国家全面干预社会经济生活的经济主张。公共支出占国民生产总值 的比例大幅上升，在整个社会经济生活中各级政府所发挥的作用以及承担的责任迅 速加大，在这样的背景条件下，政府绩效审计应运而生。直至现在，美国、英国、 加拿大等一些发达国家绩效审计已经成为政府审计的主要内容，有的甚至占其总工 作量的9 0 以上。毋庸置疑，绩效审计已经成为当今政府审计的一个发展方向。 ( 1 ) 绩效审计含义 绩效审计在不同的国家使用不同的术语来表达，其内容也各有侧重。美国审计 总署使用绩效审计术语：加拿大则将绩效审计称为综合审计：在瑞典称为效果审计： 英国称货币价值审计。在我国，一些学者将这种类型的审计称为管理效益审计、经 营管理审计、效益审计、经济效益审计等。 1 9 8 6 年4 月，最高审计机关在第十二次国际会议上，将“绩效审计”列入了正 式议题。会议建议以。绩效审计这一提法统一各种有关绩效型审计的名称，并在 最后会议文件关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明中正式使用了 “绩效审计 这个术语。最高审计机关国际组织( i n t o s a i ) 审计标准委员会在1 9 9 2 年颁发的审计标准的定义：绩效审计是经济性、效率性和效益性审计【i l 。经济性 是指在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本，简言之，少支出。 效率是指商品、服务或其它结果及其所用的资源之间的关系，即一定的投入所能得 到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，简言之，支出合理。效益是指项目、 计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。具体而言，是指商品、服务等 在多大程度上达到预期效果。 我国国家审计署还没有对绩效审计作过专门的定义，但是国内有不少学者曾尝 试对此下过定义。例如，宋常、吴少华认为绩效审计的定义为：专门机构接受委托 对受托人利用资产效益性进行的独立性审计。【2 】这里的效益审计其实包含“经济性、 效率性和效果性一审计。由上面的分析可知，绩效审计要对“经济性、效率性和效 果性这三个要素进行检查和评价。 范柏乃美国绩效评估理论与实务 m 北京：人民出版社，2 0 0 5 ：5 3 - 8 0 嘲宋常，吴少华我国绩效审计理论研究回顾与展望 j 审计研究，2 0 0 4 ( 2 ) ：3 2 3 3 l 引言 综上所述，本文认为：绩效审计就是审计机构或审计人员，接受委托，利用专 门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计单位或项目的经济性( e c o n o m y ) 、 效率性( b e n e f i t ) 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 进行审查和评价，并提出改进意见的一 种经济监督活动。 ( 2 ) 我国绩效审计的发展历程 与西方国家不同的是，我国的公共支出既包括国有资产又包括公共财政支出， 而公共财政支出部分的绩效审计几乎未涉及；审计方法上只限于对会计记录的真 实、完整及财政收支的合理合法，与真正意义上大规模、大范围的政府绩效审计还 相差甚远。我国自1 9 8 3 年恢复审计制度以来，提出了经济效益审计，此时的经济 效益审计较为偏重企业的经济效益，对行政事业单位的效益问题较少问津，即使进 行了某种意义上的“政府绩效审计，也仅仅限于国有资产部门绩效问题的事前审 计，以及其它较小规模和较小范围的审计。最近几年来，我国开始了某种意义上政 府绩效审计的探索。 我国设立审计机关，实行审计监督制度，是研究制定1 9 8 2 年中华人民共和 国宪法时提上议事日程的。这部宪法规定了审计机关的职责和权限，确立了审 计监督的法律地位。1 9 8 3 年国家审计署和各级地方审计机关成立，我国恢复了审计 监督，开辟了中国审计走向现代化的道路。从2 0 世纪8 0 年代开始及在这之后的二 十多年里，正好是我国从计划经济向市场经济转轨的过程，由于政府管理着千千万 万的国有企业，而这些企业又正处于涉及中央和地方、国家和集体利益调整的经济 体制改革进程之中，出现了许多诸如市场经济无序、企业财务管理混乱的局面，各 级政府需要借助审计的监督力量来加强其经济监管职能，检查监督企业，以维护经 济秩序，增加财政收入，保证改革开放的顺利进行。同时由于受我国现行审计体制 的影响，使我国的审计制度基本维持在传统审计的旧框架内，即财政财务收支审计、 财经法纪审计、资产负债和损益审计、预算执行审计和经济责任审计等仍然是审计 的主要类型。 然而财务审计也会牵涉到企业的经营和管理，旧体制下的一些损失浪费和决策 失误令人触目惊心，早期的经济效益审计正是由此开始的。8 0 年代中期，有些审计 机关安排了一定数量的企业实施经济效益审计，揭露损失浪费，还运用经济活动分 析的方法审查评价企业的经营和管理。这些经济效益审计取得了初步成果，帮助企 业加强了管理，也帮助政府了解了情况，但限于审计的客观环境和主观条件，经济 效益审计并没有在以后的时期得以深入开展。 随着我国改革开放的推进和社会主义市场经济体制的建立，政府管理企业的观 文硕世界审计史 m 北京：中国审计出版社，1 9 9 0 ：2 6 2 8 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 念和方式明显的改变了，政府审计也需要转变工作的角度。1 9 9 5 年中华人民共和 国审计法颁布实施，我国的审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为 主导的轨迹，审计对象的重点发生了变化。审计法明确规定，对财政收支的真 实、合法和效益，依法进行审计监督，就己经包含了绩效审计的内容。当前财政预 算执行审计的深入和发展，不断提出了对财政资金使用绩效审计的要求，部门预算 执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审计，都可以在真实性的基础 上，进一步做经济性、效率性和效果性的检查和评价。从我国这些年政府审计的实 际工作来看，审计机关一直以财政、财务收支的真实合法性审计为主要的工作内容， 而绩效审计只是刚刚开始探索，国家审计对政府使用纳税人资金的有效性监督职能 还远未履行到位。2 0 0 6 年6 月1 日实施的新修订的审计法明确提出要开展效益 审计。 随着我国加入w t 0 ，国际上对政府行为的“可控性 、“透明性和“服务性 的要求越来越高，因此必须对我国目前公共支出的绩效评估制度进行研究并设计出 切实可行的评估制度。从而将财政绩效审计提上了议事日程，审计署2 0 0 6 至2 0 1 0 年审计工作发展规划中要求，“坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并 重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。以专项审计调查为主要 方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财 政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到2 0 1 0 年初步建立 起适合中国国情的效益审计方法体系。 ，上述情况表明，虽然我们对绩效审计的认 识仍不很全面，仍然面临着如何全面推进绩效审计的挑战，但毕竟我们明确提出了 要开展绩效审计，各级审计机关并在近几年也对政府绩效审计开展积极的探索和实 践。 ( 3 ) 绩效审计的范围和职能 宪法和审计法规定了政府审计的职责范围。政府绩效审计出发点主要 是资金的流出，所以政府绩效审计一般不关注财政收入。我国政府绩效审计的范围 可以归结为以下两个大类。 公共资金( 或称财政性资金) 支出。 a ) 行政事业单位的经费支出。行政单位涉及各级政府部门、人大、政协、以 及由国家财政提供工作经费的党派机关和部分社会团体；事业单位包括文化教育、 科研卫生、社会福利及其它社会公共事业部门。 b ) 国家投资建设项目。主要是指由财政性资金( 财政拨款或财政融资) 投资 的各种建设项目。有些项目并不全部是由国有资金投入的，但只要是属于政府审计 管辖范围内的投资项目都可以进行政府绩效审计。 3 引言 c ) 其他各种专项公共资金的使用。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、 单位依法自行组织的，具有特定用途的财政性资金。比如行政事业专项资金、社会 保障基金、农业专项资金、环境保护专项资金等。 d ) 国际金融组织和外国政府援助、贷款项目。 国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构。 对国有大中型企业的经济效益审计是我国经济效益审计工作开展得比较早的 领域。本文将针对第一项公共资金( 或称财政性资金) 支出的绩效审计展开研究。 绩效审计的主要职能有监督、评价、服务三项职能。 a ) 监督职能。检查被审计单位的合法、合规性，并从中发现问题。比如被审 计单位在执行有关经济活动中是否按授权或既定目标履行经济责任? 有无弄虚作 假、违法违规行为等等。 b ) 评价职能。在监督的基础上对被审计单位的资金使用和项目执行情况，也 即经济性、效率性和效果性进行评价。比如，被审计单位所选用的执行方式是否体 现了经济性? 所获得的结果是否与所使用的资源相匹配? 结果是否与政策目标保 持一致? 对社会的影响如何等等。 c ) 服务职能。根据审计结果对问题的原因进行分析，并提出针对的建议，督 促被审计单位或有关机构采取措施加以改进；同时为决策机构提供有用的信息。 其他政府审计也具有这三种职能，但其侧重点有所不同，绩效审计特别强调评 价职能，而一般财务审计更强调监督职能。 ( 4 ) 公共财政支出绩效审计评价指标在绩效审计中的作用 公共财政支出绩效评价指标体系，是反映和评价公共财政支出效益状况一系列 单一指标和标准的组合，评价指标及评价标准是对政府履行职能或公共支出过程中 的绩效情况进行评价的关键和准绳，是公共财政绩效审计的核心内容。构建科学合 理的评价指标体系是进行公共财政支出绩效评价的首要问题。首先，制定合理的、 切合实际的审计评价指标，能够统一审计组内部和审计机关管理部门之间的思想认 识，有利于审计执行的组织和协调，为与被审计单位管理部门进行交流、搜集审计 数据奠定基础，为建立审计证据搜集程序提供依据。其次，评价标准是进行评价、 判断被评价事项是非、优劣的准绳。没有评价标准，就没有评价意见和结论。第三， 评价指标体系是评价方法与被评价单位或组织之间沟通的桥梁和基础。评价指标的 确定为评价报告的使用者理解绩效审计评价的性质，增强了评价报告的价值和可信 性。同时，评价标准为评价者和被评价者之间建立起沟通的基础，因为只有双方对 评价标准达成一致，才能够接受标准进行评价之后得出的结论。因此效益审计质量 的好坏、对社会影响的大小以及被审计单位和相关单位的重视程度等都跟审计指标 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 体系的构建有直接的关系。 2 国内外研究现状 本部分简要回顾了国外关于政府绩效审计评价指标体系的研究成果及现状，其 次介绍国内关于政府绩效审计评价指标体系的研究现状，指出我国政府绩效审计研 究还缺乏系统性和实践指导性。 ( 1 ) 国外研究现状 一些西方发达国家如美、英等国在政府绩效审计的研究时间上远远早于我国， 而且他们的经济发达程度以及审计体制等也为政府绩效审计的发展创造了条件，所 以他们在政府绩效审计评价指标体系方面的研究也显然比我国成熟。就世界范围来 看，美国的政府绩效审计评价指标体系的建设走在世界的前列。美国政府早在2 0 世纪4 0 年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相关学术文章， 到了6 0 年代，美国审计总署就率先把政府工作的审计重心从经济性审计转向了经 济性、效率性和效果性并重的审计，俗称“3 e 审计 ，后扩展到“5 e 审计一，即又 增加了对社会效益和环境影响的审计。在1 9 7 2 年，美国政府审计师用于绩效审计 的工作量占到了其总工作量的8 6 。足见绩效审计在美国政府审计中的地位。 政府绩效审计已成为评价政府业绩的核心指标，但由于政府行为的结果包罗万 象，不单纯是效率和经济性的问题，要面面俱到对每一项结果进行评价是不可能做 到的。为了避免“3 e 审计的片面性，美国的政府绩效评价体系由硬性指标和软指 标共同构成。硬性指标是由美国审计总署用以进行政府绩效审计的评价指标，美国 政府责任委员会提出政府公共服务的指标有四个：投入指标，度量某一个项目消耗 的资源，如提供一项服务所花费的资金数量或雇员小时总数：能力指标，度量某一 个机构提供的服务能力；产出指标，反映为服务对象提供服务的数量和服务内容； 结构指标，反映政府公共服务最终所产生的社会经济效果。软指标是社会公众对政 府进行评价所采用的指标，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和 权威性。美国的公共组织绩效评价以公民为中心，以公民满意为主要标准，公民是 绩效评价的主体。美国民间机构坎贝尔研究所，对政府组织进行的富有影响的绩效 评价有以下五方面的内容，包括财政管理、领导目标管理、基础设施管理、人事管 理、信息管理。美国的政府绩效审计就是以硬性指标为基础，针对不同被审计项目， 制定不同的评价指标体系，并采用一定的方法如综合评分法进行评价。f l 】 在英国，政府绩效高低与其使用公共资金的合理程度息息相关，国家审计署因 m a r kf u n k h o u s e r t h es p r e a do fp e r f o r m a n c ea u d i ta m o n ga m e r i c a nc i t i e s n e wy o r k m cg r a 霄一h illi n c 。2 0 0 0 5 引言 而在评定政府绩效工作中扮演了一个核心角色。英国国家审计署对政府绩效确定了 三项标准：钱是否花的少，尽可能少地耗费人力物力和财力；钱是否花得好，通过 比较所投入资源与所产生效益进行评定；钱是否花的明智，通过比较预期效果与实 际效果进行评估。英国政府绩效审计部门以这三项标准为依据，运用各部门各行业 已有的评价指标，对其经济性、效率性和效果性进行评价。英国在评价方法上也有 许多形式，如专家意见法、问卷调查法、实地考察法、具体评价指标的对比、定性 分析、运用统计进行定量分析等。n ， 澳大利亚对公共支出的效益评价是通过绩效考评指标的实现与否来实现的，其 公共支出绩效考评指标包括：部门事业发展目标绩效指标，反映了部门计划为社会 带来的最终利益，其绩效指标主要是考评事业发展目标有效性的指标；部门产出绩 效指标，反映政府各部门为社会提供的公共产品和服务的数量、质量以及价格，其 产出指标有包括联邦专款绩效指标、部门基本支出绩效指标等。在评价时，先由部 门制定发展目标、编制年度绩效计划，审计部门在综合考虑各方面因素情况下，利 用综合评价等方法做出审计评价。瞳1 从英美等国的研究和实践结果可以看出：政府绩效审计评价指标体系的设置大 部分来源于审计实践，而且不同国家、不同审计项目应该有不同的评价指标相对应。 在审计评价标准方面，经过几十年的实践探索，目前英、美等国审计项目的评价标 准比较明确，同时运用计算机等先进的审计方式方法，把复杂的评价方法简化为应 用程序。因此，对我国的政府绩效审计评价指标体系的研究，在充分借鉴国外相关 经验的同时，应该结合我国的具体情况，注重审计实践，并从实践中不断总结，构 建出适合我国国情的政府绩效审计评价指标体系。 ( 2 ) 国内研究现状 与政府绩效审计评价指标体系有关的研究在国内主要三种，即对政府绩效评价 指标体系的研究、具体项目的评价指标体系研究和审计中对绩效评价指标体系的研 究。对政府绩效评价指标体系的研究主要基于公共财政体制的建立，所以多数研究 是以财政支出或公共财政支出的效益评价为主，所建立的评价指标多数是站在宏观 的角度，如国家人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体 系设计思想和方法技术的基础之上，经过深入调查，并组织有关专家论证分析，提 出了一套适用于我国地方政府绩效评估的指标体系，该体系分三层，由职业指标、 影响指标和潜力指标组成，有1 1 个二级指标和3 3 个三级指标。翁惠明在其财政 支出效益评价指标体系探析中将评价指标分为三大类，即通用指标、个性指标和 邢俊芳，陈华，邹传华最新国外效益审计 m 北京：中国时代经济出版社，2 0 0 4 ：2 4 1 2 4 4 叫项怀诚中国财政管理 m 北京：中国财政经济出版社，2 0 0 1 ：2 1 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 补充指标，其中，通用指标包括部门绩效性指标、单位绩效性指标和项目绩效性指 标，个性指标是按财政支出的用途进行细分，包括经济建设支出项目指标、教育支 出指标、科学事业支出指标、文化事业支出指标、社会保障支出指标、行政管理支 出指标、公检法司支出指标、农口事业支出项目指标，补充指标则是根据国家对财 政支出管理时效性较强的政策和具体评价项目的实际需要进行个案选择和确定。 还有的研究则从经济效益、社会效益和生态效益三方面构建财政支出效益评价指标 体系，如王辉、曹健的公共财政支出效益评价指标体系初探。乜从审计的角度来 说，这些评价指标的实际利用价值不高，因为现实中审计是政府绩效评价体系中的 一个部门，其主要工作是受托对某些项目的效益进行审计，从而对政府财政支出的 效益进行评价，而不是用来专门评价政府整体的绩效。所以，这种宏观性的、总括 性很强的评价指标体系并不完全适合我国当前政府绩效审计的实践活动。 与宏观的政府绩效评价相反的，是针对具体项目的评价指标体系。如李卫忠等 人在其生态公益林建设效益评价指标体系初探中，建立了生态公益林的综合效 益评价指标体系，设立了三个一级指标，即生态效益指标、社会效益指标和经济效 益指标，一级指标下又设有1 0 个二级指标和4 9 个三级指标。郝志平在他的高速 公路社会效益评价指标体系分析研究中，将高速公路的社会效益指标分为三级， 一级指标从开发效益、波及效益、传递效益和潜在效益几个方面设置，其中每一方 面又下设许多评价指标。此外，针对教育支出效益、社会保障等也有一些具体的评 价指标。这些研究主要是从具体的某一学科、某一领域出发的，其专业性很强，但 并不适合在审计中应用。政府绩效审计的最终目的是评价政府某些活动的经济性、 效率性和效益性，受审计资源的限制，审计人员在对某一政府投资项目如环境保护 工程进行审计时，不可能去计算各项具体的环境保护效果指标，而只能利用环保中 的相关的、综合性的指标去评价投资效果。所以，这些具体评价指标体系不能直接 应用于政府绩效审计评价中，但在审计中可以有选择地借鉴其中的一些研究成果。 从效益审计的研究角度来讲，目前对政府绩效审计评价指标体系的研究还不是 很多。主要呈现两方面的研究趋势：一是从近年效益审计实践中总结归纳出来的一 些评价指标，其中关于企业的评价指标较多，而且己经形成一定的评价体系，但针 对政府部门的却很少，如杨学华在其论政府采购资金的绩效审计一文中，设置 了“政府采购预算审核节约率 、“政府采购资金节约率一、“政府采购资金费用率、 “采购功效 等指标。【3 1 袁明的环保项目投资效益的指数评价方法中设置了“项 n 1 翁惠明财政支出效益评价指标体系探析 j 闽江学院学报，2 0 0 3 ( 3 ) ：1 0 6 1 0 9 嘲王辉，曹健公共财政支出效益评价体系初探 j 湖北财税，2 0 0 4 ( 2 ) ：6 1 0 招3 杨学华论政府采购资金的绩效审计 j 审计与经济研究，2 0 0 3 ( 3 ) ：2 5 2 6 7 引言 目完成指数一、“投资完成指数 、“项目质量指数”、“项目投资绩效指数 、。生产效 能指数 等用来评价环保项目投资效益的指标。n 3 田德新在其公共部门效益审计 评价标准浅析中将公共部门效益审计评价指标分为五大类，即总体评价类指标、 人力资源类指标、经费投资类指标、资产负债类指标和收入基金类指标。圆一从这 些研究成果来看，这些评价指标是依据审计的实际工作需要而设置的，其利用或应 用价值很高，但是同时也存在一些不足。一方面是有些评价指标主要从财政财务审 计的角度而设立，注重资金的评价，实物评价不足；另一方面是有些评价指标的设 置比较笼统，不成体系，不利于实际应用。二是经济责任审计评价指标的研究，对 党政领导干部的经济责任审计是政府绩效审计的一部分，是对领导人经济责任履行 情况的审计，所以所设评价指标亦偏重于人的责任，对政府工作本身的绩效关注不 够。对于评价方法，现有的评价方法大部分是针对企业部门的，如企业资本金绩 效评价方法。这种评价方法的特点是：评价内容明确，主要基于利润获得的考虑， 评价对象多，有可比对象，比较注重经济效益，模糊因素少，评价清晰，有规律可 循。但政府提供的产品却与一般企业提供的产品不同，具有公共属性，而且效益不 易界定，所以对政府绩效的评价方法不能照搬企业的评价方法，必须以企业绩效评 价方法为依托，结合政府绩效审计的具体情况，研究出一套适用的评价方法。在这 方面的研究主要集中于模糊综合评价和层次分析法上。前者如刘尔烈、戴峙东的模 糊综合评价方法在工程项目社会评价中的应用，1 3 1 张琳的投资项目社会评价的模 糊分析法令等，后者如彭国甫等人的应用层次分析法确定政府绩效评估指标权 重研究等【4 l 。 3 目前绩效审计评价指标体系存在的主要问题 科学的经济效益审计评价体系的建立，是经济效益审计成功的关键，审计署副 审计长余晓明于2 0 0 5 年底在深圳召开的效益审计现场会上强调：“目前，我国效益 审计的有效开展受到审计人员素质结构不适应、效益审计评价指标匮乏、法律法规 滞后等方面的制约和挑战。 这句话高度概括出了目前我国开展经济效益审计所面 临的主要问题。 u 袁明环保项目投资效益的指数评价方法 j 中国审计，2 0 0 4 ( 1 7 ) ：4 0 例田德新公共部门效益审计评价标准浅析 j 中国审计，2 0 0 4 ( 1 1 ) ：5 1 哺1 刘尔烈，戴峙东模糊综合评价方法在工程项目社会评价中的应用 j 港工技术， 2 0 0 2 ( 4 ) ：2 0 2 3 川彭国甫，李树垂，盛明科应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究 j 中国软科学， 2 0 0 4 ( 6 ) ：1 3 6 1 4 0 8 青岛大学m p a 硕士学位论文 审计评价指标体系在绩效审计过程中起着举足轻重的作用，它既是对某项活动 的绩效进行评价的尺度，也是同被审计单位交流沟通的基础，甚至决定着被审计单 位对审计结论的最终接受程度。同时，审计指标还是审计人员确定审计范围、制定 审计程序、搜集审计数据的基础。由于我国政府公共支出种类繁多，而绩效审计开 展的时间较晚，缺乏系统的研究，没有建立一套完整的公共财政绩效审计评价指标 体系，这也正是政府绩效审计的难点之一。目前，公共财政绩效审计评价指标主要 存在的问题是： ( 1 ) 评价指标的制定缺乏科学性和法律的保障 从国外财政支出的绩效评价工作的发展实践看，政府绩效审计评价要取得实质 性的成效，必须得到法律的支持，而且要制度化、经常化。例如：我国公共投资部 门虽然也提出了完善项目投资决策程序，对政府公共工程投资项目从立项决策、建 设决策、竣工验收至项目运营的经济效益、社会效益和环境效益进行综合的测评。 但至今都没有出台全国统一的关于政府公共工程绩效评价的法律法规，使得评价指 标的制定缺乏法律的保障。 ( 2 ) 评价指标缺乏横向的可比性 ， 到目前为止，还没有一套权威的绩效审计评价指标体系可供参考，各地审计机 关在开展绩效审计时，只能自行设计一套评价指标体系，由于评价指标不同，从而 不同的审计人员对绩效的评价结果就千差万别。 ( 3 ) 缺乏与评价体系相配套的审计标准 与企业绩效评价一样，公共财政绩效审计评价也需要相应的标准值作为参照。 评价标准是对评价对象进行分析评判的依据，与评价指标一起构成了整个绩效评价 的核心内容，从评价实践来看，某一类项目绩效评价标准的制定需要占用大量的同 行业、同地区、同性质的数据资料，在此基础上进行测算和加工，对每一类型的项 目单独制定评价标准。然而，在我国目前的评价工作中，政府收支活动的相关绩效 指标基础数据比较缺乏，评价标准值的确定存在很大的困难，一些试点评价指标( 定 量指标部分) 的确定，基本上是从相关部门搜集、整理到的关于项目的国家或省级 标准，对于其他部分指标( 定性指标部分) 的确定，没有统一的参考依据，只能依 据评价人员的经验和判断，因而具有较强的主观性和随意性。此外，评价标准制定 中项目的社会效益难以量化，因为一些支出具有无偿性和社会效益性的特征，如果 仅以社会效益标准衡量评价结果，会造成不同社会效益的支出不可比，一定程度上 影响评价制度的广泛运用。 ( 4 ) 定性评价较多，定量评价较少 由于公共财政支出大部分是公共性支出，大都不能产生直接的经济效益，更多 9 引言 地是关注它的社会效益，而社会效益一般都是用定性的指标来描述，具有笼统性， 不能定量分析它实际产生的经济效益。因此，在进行公共财政绩效评价时，大多采 用了定性分析的方法，而忽视了定量指标的运用。 综上所述，目前公共财政绩效审计最主要的任务就是构建一个完善的公共财政 绩效审计评价指标体系，要做到定性分析与定量评价相结合，一级指标和二级指标 相结合，指标公式、数据的采集和审计判断相配套。政府公共支出是国民收入分配 与再分配的重要组成部分，是国家为满足社会需要而进行的资源配置活动，是公共 财政的一个重要方面。近几年来，政府公共支出领域违法犯罪现象还比较突出，特 别是一些重大的违法违规问题时有发生。因此加强对政府公共支出绩效的审计与监 督，提高财政资金的使用效率，已经成为绩效审计的重点。而建立健全科学的绩效 评价指标体系，对财政资金使用的“3 e 进行评价和控制，是提高财政资金效率的 有效方式，一个完整的评价指标体系应该包括评价指标和评价标准两个部分。 4 研究方法 本论文在“务实、求真的总原则下，坚持理论联系实际、从实践中来到实践 中去的指导思想。，在占据详尽的研究资料的基础上，综合采用文献研究的方法、 内容分析的方法、定量和定性分析的方法、数理统计的方法以及类比归纳的方法， 结合审计实践，综合而全面地去研究政府各部门、各个环节的绩效评价问题，使评 价指标与评价标准和评价方法有机地结合起来，总结出公共财政支出绩效审计评价 指标体系构建的总体思路。以审计实践为基础，论述了我国公共财政支出绩效审计 评价的评价标准和评价方法，探索适合我国国情的公共财政支出绩效审计评价指标 体系。 1 0 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章构建公共财政支出绩效审计评价指标体系 开展公共财政支出绩效审计工作时，审计人员依据什么对审计对象进行调查取 证，依据什么对所收集的审计证据进行鉴别、分析，如何判断审计客体是否达到经 济性、效率性、效果性的要求呢? 这在客观上要求我们首先要选择一个评价内容和 尺度，用以指导审计活动，评价审计对象绩效的有无、高低、好坏，从而得出审计 结论，提出审计建议。那么这个评价内容就是公共财政支出绩效审计指标。公共财 政支出绩效审计所具有的规范和引导被审计经济行为，使之符合市场经济规则，同 时恰当的评价责任者的经济、社会责任的功能已经日益为人们所认识。所以，现阶 段，我国要开展公共财政支出绩效审计，首要工作是建立一套科学而实用的公共财 政支出绩效审计评价指标体系，并使之不断完善。 公共财政支出绩效审计评价指标体系，是审计和评价政府支出效益状况一系列 单一指标和标准的组合，审计评价指标及评价标准是对政府进行绩效评价的关键和 准绳，是政府效益审计的核心内容。科学合理的评价指标体系有利于深化政府效益 审计，减少审计风险，有效地避免因决策失误、管理不善所带来的损失浪费以及对 社会和生态环境造成的负面影响，保证经济社会的和谐发展。应该说，政府效益评 价指标体系是政府效益审计体系内容的组成部分。但长期以来，审计部门把主要精 力集中在“查错防弊的合规性审计上，而极少去关注管理、评价效益，使得政府 效益评价指标体系的构建缺乏实践上的动因，这种情况也反过来极大地影响了我国 效益审计工作的开展。为此，本文在该部分对政府效益的评价指标和评价标准作以 下粗浅的研究。 1 1 绩效评价指标体系设计的原则 ( 1 ) 全面性与完整性相结合的原则。 要根据被审计项目的行业特点、职能分工和管理方式，从实际出发，了解和确 定被审计项目应建立哪些考核评价指标，已经建立和使用了哪些标准，并进行归类、 整理和完善，以便形成一个完整的评价指标体系，并使体系内各指标相互衔接、相 互制约，最大限度地覆盖被审计单位的各个方面和各个环节，使之无遗漏、无空白， 目的是保证对被审计单位绩效情况做出全面完整的衡量和评价。 ( 2 ) 定性与定量相结合的原则。 建立公共财政支出绩效审计评价指标体系，应考虑公共财政绩效评价的特殊 性，将定量评价与定性评价相结合，尽可能采取量化指标。政府支出的结果往往包 含着多重的社会、政治及经济目标的要求，有的可以用量化指标来评价，有的难以 第1 章构建公共财政支出绩效审计评价