（公共管理专业论文）中国海关对空港保税物流监管制度的研究.pdf

论文摘要 自1 9 9 1 年我国首次设立保税区以来，国家赋予保税区“国际贸易、保税仓 储、出口加工、国际商品展示展销 四大基本功能，但一直很不完善，尚存在许 多不足。经过多年的实践和发展，全国各个地区的保税物流园区已经根据保税物 流园区的特殊功能和依据地方的实际情况，逐步发展成为当地经济的重要组成部 分，目前集中开发形成的功能有保税物流和出口加工。 随着中国加入w t o ，全国保税物流园区逐步形成区域性格局，南有以广州、 深圳为主的珠江三角洲区域，中有以上海、宁波为主的长江三角洲区域，北有以 天津、大连、青岛为主的渤海湾区域，三个区域的保税物流园区成为中国与世界 进行交流的重要口岸，特别是浦东空港综合保税物流园区的建成，将形成独特的 物流运作模式。 本文从保税物流的定义及其对促进经济发展的作用入手，通过对国内外海关 对保税物流监管制度的分析，提出中国海关对空港保税物流监管面临的制约和对 策进行探讨。 本文运用s w o t 方法的思想和原理，对浦东空港保税物流园区的发展进行诊 断和把脉，为采取相应的对策促进我国空港保税物流园区的发展提供参考。 以科学发展观指导保税物流监管制度创新，建立健全科学高效，多元化的保 税监管监督体系，适应现代物流和区域经济发展新形势，这是当前保税监管改革 建设的重点之一。为顺利推进这一重点工作，有必要从政策、法制、体制、功能、 机制、流程等方面进行全面改革和整合，创新海关保税物流监管队伍。建立健全 空港保税物流机制。保税物流是国际物流与国内物流对接过程中不可或缺的通 道，保税物流对促进区域经济的发展有着重要的促进作用，创新保税物流监管制 度不仅是海关贯彻落实国家区域发展的总体战略、促进区域经济社会协调发展的 重大举措，而且也是海关主动适应入世以来现代物流业和经济全球化形势而进行 的制度创新行为。因此本文的研究对海关在空港保税物流监管体制的改革方面由 重要作用。 论文内容主要包括四个部分： 第一部分，主要说明了研究背景、目的及其理论意义和实践价值，界定了相 关概念，梳理了相关研究成果，介绍了本文所采用的研究方法和框架。 第二部份，国内外研究历史和现状。 第三部分，海关对空港保税物流监管的研究。 第四部分，海关对空港保税物流监管制度改革。 关键词：海关：保税区；物流；监管 a b s t r a c t c u s t o m sb o n d e dz o n eh a sb e e na u t h o r i z e dt h ef o u rf u n c t i o n so f i n t e r n a t i o n a lt r a d e ， s t o r a g eo fb o n d e dg o o d s ，e x p o r tp r o c e s s i n ga n d i n t e r n a t i o n a lc o m m o d i t yd i s p l a ya n df o rs a l es i n c et h ee s t a b l i s h m e n to f c u s t o m sb o n d e dz o n ei n1 9 9 1 h o w e v e r ，t h e r ea r em a n ys h o r t c o m i n g si nt h e f u n c ti o n sa b o v e w it ht h ed e v e l o p m e n to fc u s t o m sb o n d e dz o n ef o ry e a r s ， b o n e dz o n ea llo v e rt h ec o u n t r yh a sg r a d u a ll yb e c o m ea ni n t e g r a t e dp a r t o fl o c a le c o n o m ye x p a n d i n gf u n c t i o n so fb o n d e dl o g i s t i c sa n de x p o r t p r o c e s s i n gd e p e n d i n go nt h el o c a ls i t u a t i o na r o u n dc h i n a w i t hc h i n a se n t r yi n t ow t oa n dt h ef o r m a t i o no fb o n d e dz o n ea 1 1o v e rt h e c o u n t r y ，t h e r ea r eb o n d e dz o n e si nt h ez h u j i a n gd e l t ai ns o u t hc h i n a ， m a i n l yi ng u a n g z h o ua n ds h e n z h e n ，a n di nt h ey a n g z id e l t ai ne a s tc h i n a , m a i n l yi ns h a n g h a ia n dn i n g b o ，a n da l s oi na r o u n db os e aa r e ai nn o r t h c h i n a ，m a i n l yi nt i a n j i n g ，d a l i a na n do i n g d a o t h ea r e a sa b o v ea r e i n c l u d i n gt h em o s ti m p o r t a n th a r b o r so fc h i n a a st h ee s t a b l i s h m e n to f t h ec o m p r e h e n s i v eb o n d e dz o n eo fp u d o n gi n t e r n a t i o n a la i r p o r t ，a n o t h e r u n i q u eo p e r a t i o nm o d ee m e r g e s t h ea r t i c l ed e f i n e sb o n e dl o g i s t i c sa n dh o wt om a k ei t i nu s eo f e c o n o m i cd e v e l o p m e n ts ot h a tw ec o u l da n a l y z et h es t a t u so fc u s t o m s s u p e r v i s i o ns y s t e m st o w a r d si ta n dd i s c u s sa b o u tw a y sa n dm e t h o d si n f a c i n go fc u s t o m sb o n d e dz o n es u p e r v i s i o n t h ea r t i c l es t u d yo nc u s t o m ss u p e r v i s i o no ft h eb o n d e dz o n ei np u d o n g i n t e r n a t i o n a la i r p o r ta i m sa tg u i d i n gp o l i c y m a k i n gt o w a r d st h ea r e aw i t h t h em e t h o do fs w o t w i t ht h ei d e ao fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t 。b u i l d i n ga ni n n o v a t i v eb o n e d z o n es u p e r v i s i o ns y s t e ma n di n t r o d u c i n gi ne f f i c i e n ta n de f f e c t i v e i n s p e c t i o ns y s t e mi no r d e rt oa d a p t e rt ot h en e we o n d i t i o no fm o d e r nl o g i s t i c sa n d a r e ae c o n o m i cd e v e l o p m e n th a sb e c o m eo n eo ft h em a j o rt a r g e t so fb o n e dz o n e s u p e r v i s i o nr e f o r m i ti sn e c e s s a r yt op u tf o r w a r da no v e r a l lr e f o r mo f p o li c y m a k i n g ，l e g i t i m a t es y s t e m , f u n c t i o na n d s y s t e mp r o c e s s i n g ， r e f r e s h in go u rh u m a nr e s o u r c es y s t e mt om a k es u r es m o o t hr e f o r mo fb o n e d z o n em a n a g e m e n ts y s t e mi na i r p o r t b o n d e dl o g i s t i c si san e c e s s i t yp a r tt ol i n ki n t e r n a t i o n a la n dl o c a l l o g i s t i c s t h e r e f o r e ，b o n d e dl o g i s t i c sp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i n p r o m o t i n gl o c a le c o n o m y t h ei n n o v a t i o no fb o n e dg o o d s u p e r v i s i o nn o to n l y e m b o d i e sc h i n a sa r e ad e v e l o p m e n ts t r a t e g yt oc o o r d i n a t ee c o n o m i cs o c i e t y d e v e l o p m e n t 。b u ta l s or e f l e c t sc u s t o m se f f o r t si n c h i n a si n n o v a t i o n t o w a r d sm o d e r nl o g i s t i c sa n de c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n t h u s ，t h es t u d yo f t h i sa r t i c l ed i s p l a y st h ei m p o r t a n c eo fr e f o r mi nb o n d e dl o g i s t i c s s u p e r v i s i o n t h ef o u rc h a p t e r so ft h ea r t i c l ea r ea sf o l l o w s ： c h a p t e ro n e ，m a i n l yi l l u s t r a t et h eb a c k g r o u n d ，a i m sa n dm e a n i n g so ft h e r e s e a r c h ，i n t r o d u c i n gr e l a t i v en o u n s ，s t u d yr e s u l t s ，a sw e l la st h e s t r u c t u r ea n dm e t h o d so fs t u d y c h a p t e rt w o ，t h eh is t o r ya n ds t a t u so fr e s e a r c hi na n da b r o a d c h a p t e rt h r e e ，c u s t o m sr e s e a r c ho nb o n e dz o n ei na i r p o r t c h a p t e rf o u r ，c u s t o m sr e f o r mo nb o n e d z o n es u p e r v i s i o ns y s t e mi na i r p o r t ， l 【e yw o r d ：c u s t o m s ，b o n d e dz o n e ，l o g i s t i c ，s u p e r v i s o n 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：溘照日期：皿 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名：溉导师签名：调勿厶 吼二雌吼鱼矽 华东师范大学m p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 绪论 2 0 世纪9 0 年代扩大开放的大背景下，我国的保税制度逐渐发展，保税事业进 一步发展。我国的保税区、保税仓库、保税工厂等多设置在港口、机场等水陆空 交通十分便捷的边境地区，作为豁免关税区，它们在土地、税收和管理上实行特别 的优惠政策，管理环节最大限度地简化，税收最大限度地优惠，资金盈利率高。 凭借优越的地理位置和齐全的基础设施，为国际贸易提供运输、仓储、展销、 寄售、简单加工、维修服务等方便条件，增加外汇收入。各种保税形式借助优越的 地理环境，丰富迅捷的信息容量，成为我国市场与国外市场最为简捷的联系渠道， 我国商品可以从此拓展国际市场，扩大出口，并以低廉的成本增强其在国际市场上 的竞争能力。同时引进国外先进技术，发展高、精、尖新产业，推动我国的科技水 平向高层次发展，为国家的科技事业注入新的生机和活力。实施保税制度，能够形 成更加符合国际标准的投资环境，外商可以通过保税区顺利取得国内充足的生产 资料，国内产品亦可借保税区之门更快地打入国际市场，推动外向型经济更快地发 展。 保税区是一个国家或地区在其境内辟出一定的范围，采取隔离措施，提供仓库 或厂房等基本设施，或由外国企业入区投资设厂，免税生产出口产品的区域。这个 区域一般是十分易于管理的边境区域，按“国境之内、关境之外”的原则，通过前 门开放、后门关住，减免关税的方式进行管理。进入该区的货物可以自由储存，重 新分级、加工、包装、制造，然后免税再出口，但如果运入所在国海关管理区域时， 则必须缴纳关税。 在我国，保税区是开放度和自由度较大的经济区域。其功能定位为“保税仓储、 出口加工、转口贸易”三大功能。根据现行有关政策，海关对保税区实行封闭管 理，境外货物进入保税区，实行保税管理；境内其他地区货物进入保税区，视同 出境；同时，外经贸、外汇管理等部门对保税区也实行较区外相对优惠的政策。 保税区是中国继经济特区、经济技术开发区、国家高新技术产业开发区之后，经 国务院批准设立的新的经济性区域。由于保税区按照国际惯例运作，实行比其他 开放地区更为灵活优惠的政策，它已成为中国与国际市场接轨的“桥头堡。因 此，保税区在发展建设伊始就成为国内外客商密切关注的焦点。 1 9 9 0 年6 月，经中央批准，在上海创办了中国第一保税区匕海外高桥保 税区。1 9 9 0 年以来，国务院又陆续批准设立了1 4 个保税区和一个享有保税区优 惠政策的经济开发区，即天津港、大连、张家港、深圳沙头角、深圳福田、福州、 海口、厦门象屿、广州、青岛、宁波、汕头、深圳盐田港、珠海保税区以及海南 华东师范大学m p a 学位论文 中国海关对空港保税物流监管制度的研究 洋浦经济开发区。0 1 9 9 2 年，在邓小平同志南巡讲话发表之后，各保税区纷纷加 快了实质性启动，形成了招商引资的软硬环境，海内外客商投资踊跃，吸引外资 工作也出现了可喜的局面。 经过多年的探索和实践，全国各个地区的保税区已经根据保税区的特殊功能 和依据地方的实际情况，逐步发展成为当地经济的重要组成部分，目前集中开发 形成的功能有保税物流和出口加工。随着保税物流业的发展，根据吴仪副总理对 特殊区域进行“政策叠加、功能整合”的指示，积极探讨实现保税区与出口加工 区、保税物流中心和口岸间的联动。 2 0 0 6 年1 2 月1 7 日，国务院正式批准设立全国第一家综合保税区一苏州工业园 综合保税区。该区域执行保税港区的相关政策，是国内开放层次最高、优惠政策 最多、功能最齐全的特殊功能区。“综合保税区”是整合保税区、物流园区、加工 园区功能之后的最新型、功能最全的一种功能区，有“自由港”的美誉。回综合保税 区整合了海关特殊监管区域的所有功能政策。如国外货物入区实行保税，国内货 物入区视同出口、实行退税，企业在区内不仅可以进行货物的保税仓储和加工、 制造业务，还将可以开展对外贸易( 包括国际转口贸易) ，国际采购、分销和配 送，国际中转，检测、维修，商品展示，研发，以及港口作业等业务。目前国内 约有1 0 家综合保税区。为加快实施建设上海国际航运中心战略，推进浦东综合配 套改革，提升中心城市的集聚辐射能力，尽快确立浦东空港在亚太地区的航空枢 纽和全球航空物流的重要节点地位，上海市政府提出了依托上海浦东国际机场得 天独厚的优势、功能和作用设立上海浦东机场综合保税区的设想。2 0 0 9 年7 月3 日， 国务院批准设立上海浦东机场综合保税区，作为我国重要的门户复合枢纽机场， 上海浦东机场综合保税区担负着充分发挥综合保税区政策、功能优势以及联接国 内外两个市场、利用国内外两种资源的桥梁纽带作用，引导现代生产型服务业和 先进制造业入区发展的重任，为落实国家建设上海国际航运中心战略和应对国际 金融危机影响作出贡献。 现代物流日益成为2 1 世纪国民经济基础性、支柱性和综合性产业已是有目共 睹，保税物流作为现代物流发展的新增长点，越来越受到业界重视，并成为区域 经济发展热点，纳入现代海关保税监管改革创新的视野。海关监管是保税物流管 理链条中的重要环节，创建科学高效的保税物流监管体系是当前海关新型保税监 管体系建设的重要内容之一，也是海关促进区域经济的重要举措。然而我国海关 现有保税物流监管制度中普遍存在着制约现代物流发展的瓶颈。如：功能交叉重 。温卫娟：“保税区物流运作模式探讨”，中国市场2 0 0 7 年第9 期 圆吴建华，金杰；。苏州高新区保税物流中心成为全国试点的成功典范( 49 国际商报2 0 0 8 年4 月1 4 日第 a 0 4 版。 2 华东师范大学m p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 叠，优势不明显；政策配套不理想，法律规章不统一：协调难度大，管理难到 位；布局不合理，机制不完善等问题。 世界上设立自由贸易区的国家，无论是发达国家还是发展中国家，其主要目 的是为了发展本国的对外贸易、繁荣地方经济和扩大就业。因此，近年来无论是 在发达国家还是发展中国家，自由贸易区的数量仍在持续增长。目前世界上多数 自由贸易区通常都具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等 多种功能，这些功能综合起来就会大大提高自由贸易区的运行效率和抗风险能力。 目前世界上四个主要的自由贸易区( 阿联酋迪拜港自由港区、德国汉堡港自由港 区。美国纽约港自由贸易区、荷兰阿姆斯特丹港自由贸易区) 的管理机构权威性非 常强。特别是着眼于自由贸易区与城市功能的相互促进，超前进行整体规划和建 设，极富特色和成效，带动了周边城市经济发展，尤其是在金融、保险、商贸、 中介等第三产业发展。 本文主要采用的研究方法是1 、个案分析法：以浦东国际机场等保税区的保税 物流为个案代表来分析保税物流现状，并探讨存在问题的原因及改进对策。2 、访 谈法：走访保税物流企业，研究物流企业现状，了解现代物流企业发展过程中企 业对海关监管制度存在问题的建议和对策。3 、政策比较分析法：对比分析我国与 国际上保税物流模式及其导向等方面的不同，以期对制定和完善我国的保税物流 监管有所裨益。 保税物流是国际物流与国内物流对接过程中不可或缺的通道，保税物流对促 进区域经济的发展有着重要的促进作用，创新保税物流监管制度不仅是海关贯彻 落实国家区域发展的总体战略、促进区域经济社会协调发展的重大举措，而且也 是海关主动适应现代物流业和经济全球化形势而进行的制度创新行为。由于涉及 部门和环节多，新型保税物流监管体系中存在一些问题在所难免。本文是在认真 学习3 部著作、拜读了“篇相关论文和参考3 篇外文论文的基础上，从保税物流 的起源及其对促进经济发展的作用入手，从制度创新角度对海关空港保税物流监 管改革面临的问题和对策进行探讨。 3 华东师范大学m p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 第一章国内外研究历史和现状 第一节国外物流发展概况 一、国外物流发展的状况 物流的发展不仅与社会经济和生产力的发展水平有关，同时也与科学技术发 展的水平有关。按照时间顺序，物流发展大体经历了四个阶段。回 1 、萌芽和初始阶段( 2 0 世纪初至5 0 年代) 2 0 世纪初，在北美和西欧一些国家，随着工业化进程的加快以及大批量生产 和销售的实现，人们开始意识到降低物资采购及产品销售成本的重要。单元化技 术的发展，为大批量配送提供了条件，同时人们也逐渐开始认识“物流。1 9 0 1 年j f g r o w e l l 在美国政府报告关于农产品的配送”中，第一次论述了对农产品 配送成本产生影响的各种因素，揭开了人们对物流认识的序幕。1 9 4 6 年美国正式 成立了全美输送物流协( a m e r i c a n s o c i e t yo ft r a f f i cl o g i s t i c s ) ，这是美国第 一个关于对专业输送者进行考查和认证的组织。这一时期可以说是美国物流的萌 芽和初始阶段。 虽然日本在物流观念的形成上比美国晚很多，但是发展迅速。日本自1 9 5 6 年 从美国引入物流概念以来，在对国内物流进行调研的基础上，将物流称之为“物 的流通 。“物的流通”一词包含了运输、配送、装卸、仓储、包装、流通加工和 信息传递等各种活动。欧洲各国为了降低产品成本，开始重视工厂范围内物流过 程中信息的传递，这一阶段储存与运输分离，各自独立经营，可以说是欧洲物流 的初级阶段。 2 、物流发展的前期阶段( 2 0 世纪6 0 至7 0 年代) 6 0 年代以后世界经济环境发生了深刻的变化，科学技术的发展，尤其是管理 科学的进步，生产方式、组织规模化生产的改变，大大促进了物流的发展。在美 国，现代市场营销观念的形成，使企业意识到顾客满意是实现企业利润的唯一手 段，顾客服务成为经营管理的核心要素，物流在为顾客提供服务上起到了重要的 作用。美国物流学者d b o w e r s o x 在其1 9 7 4 年出版的物流管理一书中，将物 流管理定义为”以卖主为起点将原材料、零部件与制成品在各个企业之间有策略地 加以流转，最后到达用户，期间所需要的切活动的管理过程。 6 0 年代中期至7 0 年代初是日本经济高速增长、商品大量生产和大量销售的 o 国外物流发展状况，h t t p ：3 6 5 e t o n l i n e s h c n h t m l n e w s 。 4 华东师范大学m p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 第二章海关对空港保税物流制度的研究 第一节保税区监管政策的特征 目前世界各国( 包括我国) 对保税区的监管政策上有以下特征：o ( 1 ) 先立法，后设区：由于保税区是与国内经济实体相对隔离的区域，涉及到 方方面面的管理部门，如工商、税务、外汇、海关、商检等等，为了避免各部门 之间政策冲突，各国通常都首先制定国家的保税区法以规范保税区的经营活动。 如：美国对外贸易区委员会通用条例和欧共体海关法典都对保税区做了界 定，并明确了其法律地位和运行机制。 ( 2 ) 境内关外：保税区虽然位于设区国边境之内，但却处于该国关境之外， 海关对货物在保税区与境外之间进出不征收关税，除特殊情况外，海关不实施惯 常的监管制度。海关监管重点退至保税区与国内市场之间的通道口，区内的监督、 控制基本撤除：行政管理机构也都以服务为本，行政限制降至最低限度，大量简化 投资办事手续。具体说，海关对保税区管理是：一线放开、二线管住、区内不干涉。 一线放开：。一线是指保税区与境外之间的通道口一线放开指境外的货物 可以自由地、不受海关监管地进入保税区，从境外运入区内的货物，不需要向海 关当局呈验，也不需要正式报关。保税区的货物可以自由地、不受海关监管地运 往境外，货物从保税区运往境外也不必向海关申报。 二线管住：“二线”是指保税区与境内之间的通道口。二线管住指货物从保税 区进入国内非保税区或货物从国内非保税区进入保税区时，海关必须依据本国海 关法赋予的使命管住，以保护国家的关税收入，严厉打击走私活动。 区内不干涉：货物在保税区中，基本上不受海关实际监管，对存放时间没有任 何限制，海关也不清点数日。在保税区内，货物可自由流动和买卖，无须事先征 得海关批准；其他通常的经营方式，如货物的保存、改善货物包装以增强市场上 的竞争力，为分拨或分销所从事的作业等，不必事先征得海关的同意。只有当处 理方式改变了货物的关税税率时，需要事先征得海关的同意，实行非常简便的海 关监管措施。 海关在保税区内不进行实际监管，并不是意味着没有海关监管。国境外货物进 出区时，虽不必向海关申报和呈验，但需备案；保税区内货物流动和买卖时，虽 不必征得海关批准，但也要备案。有时海关也要进行一些临时抽查，尤其是有重 大嫌疑点存在或违法事情发生时，海关便会干预，通常是检查经营者的帐册。区 。郑郁：“我国保税物流园区研究一兼论上海外高桥保税物流园区的运营与发展”，上海海事大学硕士毕业论 文，2 0 0 6 o 中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法中华人民共和国海关总署令第1 3 4 号，2 0 0 5 1 3 华东师范大学i v p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 内经营者应按海关规定的格式制作存货记录，凡进入企业的货物必须立即记入存 货记录并保存所有货运单据，当海关抽查时，企业都有义务将帐册及货运单据交 由海关检查。 保税区内企业与海关联网，操作非常便捷。大多数国家均以充分相信入区企 业有自律能力为基点考虑和设计管理模式。但是，海关对违法经营者处罚规定相 当严厉，一旦发现利用保税区进行走私或其他违法活动，立即吊销营业执照并处 以巨额罚款。 ( 3 ) 充分自由：区内的企业和个人在服从设区国的法律规定的前提下，享受充 分的自由。首先，贸易自由，例如对进出口贸易和转口贸易没有限制，但一般不 得经营零售业务；其次，是运输自由，例如免办海关手续、非强制领航、船员可 自由登岸、卫生检疫及出入境手续从简等；再次，是投资自由，通常没有行业限 制；最后，是金融自由，例如结算币种可自由选择、外币可自由兑换、资金可自 由出入等。 ( 4 ) 政策优惠：设区国政府通常给予自由贸易区内的企业一些政策上的优惠， 例如减免所得税、放宽信贷政策、提供投资匹配、加速资本折旧、保障投资安全、 以优惠的价格提供土地及水电等。 第二节我国保税物流监管对现代物流发展的制约 随着客观形势发展，我国海关现有保税物流监管中制约现代物流的瓶颈问题 日益显现。主要有：哪 ( 一) 功能交叉重叠，优势不明显 从我国现有保税物流载体看，保税仓库、出口监管仓库以及保税区出口加工 区等都是传统保税物流节点，在物流分拨配送、促进经济发展方面曾经发挥了积 极作用。但由于多种因素制约，这些载体己无法满足现代物流发展的需要。如不 少公共保税仓库同质化现象严重，核心竞争力弱化，在新客户资源有限的情况下， 只能进行低水平竞争，不少新设的保税仓库基本处于盈亏相抵和微利状态，有的 仓库业务量很少，缺少长期发展动力，特殊监管区域和场所的功能同质化现象也 不例外。有的地区申请设立新的保税物流模式不是从满足现代物流发展需要出发， 而是一味为了盈利，不但没有降低物流成本，相反还制约了保税物流模式功能的 发挥。现有各类特殊监管区域功能优势发挥不明显，如我国保税区一般都与港口 分开，区港功能没有得到协调开发，货物通关不畅、管理手续繁琐、企业运输费 用增加等问题日益突出，区港分离成了保税区进一步发展的瓶颈。保税区虽然具 有仓储物流功能，但入区货物不能及时退税不能拼装，保税物流场所及功能有限， o 肖波：“我国保税区发展存在的问题与对策探讨”，珠海特区报2 0 0 6 年1 1 月7 日第0 1 2 版。 1 4 华东师范大学i h p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 路途成本高，使其在发展的国际物流上有着诸多局限。随着改革不断深化，出现 了多元化保税物流监管模式，这些模式既有其相对独立性，又存在功能上的同质 化，各类保税物流模式功能相似、功能交叉重叠现象越来越普遍。如何发挥功能 优势促进保税物流高效运作，避免功能重复和无序竞争，是当前保税监管面临的 重要课题。 ( 二) 政策配套不理想，法律规章不统一 现有保税物流监管模式在降低物流成本方面仍有较大空间，在政策配套上远 没有形成与其地位相匹配的保税物流政策体系。如保税货物的深加工接转，海关 视作保税状态，而税务部门要求其征税，中央有关部委已协调多年未解决，进入 保税物流中心的货物退税也存在类似问题；出口监管仓库退税措施仍未推广；保 税区内可做仓储、加工，但不享受出口退税政策；近年来推出的区港联动保税物 流中心、保税港等某种程度上是为了缓解因退税引起的国货复进口问题，必须出 台与保税货物流转制度相关的统一政策。在法律层面，改革过程中出现的各种保 税监管模式都有着各自的法律规章，整体性不够，没有形成统一的保税物流法律 体系，显得多而杂乱，执行起来难度大，影响执法的同一性，执法成本相对较高。 由于法律规章的不明确或交叉现象，各种监管模式的功能发挥不充分，人为阻隔 保税物流的高效畅通，无法降低交易成本，各种物流监管模式间的联动集聚与辐 射效应受到明显制约。 ( 三) 协调难度大，管理难到位 政府相关部门对保税物流管理尚没有形成一体化的有效管理机制，跨部门、 多头管理无法形成合力，在海关之外，保税物流管理还涉及工商、商务、检验检 疫、税务、口岸和外汇管理等多个行政管理部门。由于各部门间职责不同，考虑 问题角度不一，对保税物流的政策措施、管理方法与手段不尽相同，部门间计算 机管理系统封闭独立，缺乏统一操作平台，相关管理信息无法共存，各自为政， 协调难度大，管理缺位、错位、越位现象时有发生，这就影响了行政管理的效能， 增加了政府管理的难度和成本。海关内部也存在管理难题，如由于保税物流模式 和节点的增加、物流量的增大、卡口数量的增多，监管成本不断提高，在海关管 理资源无法迅速扩大的情况下，海关监管资源日益紧缺。国家批准设立保税监管 的特殊区域，只给机构不批编制，所需人员由基层海关内部调剂。在沿海发达地 区海关，原本业务量就大，可调剂的人力资源有限，监管成本高速增长和人力资 源严重缺乏的矛盾较为突出，监管力量分散，疲于应付，监管重点不突出，监管 成本居高不下等问题已经显现。虽然海关内部管理表面上做到分工合作，但各自 对应不到职能条块，由于各种保税物流监管模式尚无统一的监管操作系统和平台， 管理资源较为分散，无法形成完整高效、全方位全过程的保税监管体系。“口岸物 流”保税物流 在海关内部分别由通关监管部门和保税监管部门负责，保税物流 监管节点往往涉及监管通关、物流监控、统计分析、技术保障等业务，超出保税 1 5 华东师范大学m p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 部门管理权限，容易出现保税部门管不了，其他部门不愿管的情况，一定程度上 制约了业务改革进度。 ( 四) 布局不合理，机制不完善 目前，毗邻地区政府地区在保税物流布局上大多从本地利益出发，不考虑区 域整体规划和地区的物流发展总需求，更无暇顾及区域之间的资源整合。区域布 局不合理，缺乏国家层面的全局规划，重复设置造成资源浪费，功能相似的特殊 监管区域毗邻而居导致不良竞争，抵消了规模效益。如上海、苏州、无锡等地目 前设有一个保税港区、4 个保税区、1 3 个出口加工区、2 个保税物流中心，共计 2 0 个特殊监管区域，相隔1 5 0 公里，最近的只有5 分钟步程，离苏州两个出口加 工区不到1 0 公里范围内，分别设立了2 个保税物流中心，杭州、成都等出口加工 区，在不到5 分钟车程内连续修建了保税物流中心，这些中心的投资不下亿元， 在出口加工区拓展物流功能后，就容易形成投资和土地资源、行政管理资源浪费。 如果对区域布局不合理，容易产生争夺资源的现象，最终演变成地区间经济利益 冲突。当前保税物流制度创新是由政府主导的，所以有些保税物流特殊区域所需 资金由所在政府承担，尚未充分引入市场机制，即使在对特殊监管区域和物流模 式确有需要的经济发达地区，也缺乏科学统筹规划和前瞻性，在同一批设多种保 税物流监管模式，投入成本大，但往往因招商引资成效显著掩盖了资源浪费现象。 有的地方不考虑与附近保税加工业务量的配套，迫不及待的提出申请，保税物流 与保税加工没有实现同步增长，盲目斥巨资建设，出现供大于求的局面，部分保 税仓库出现甚至出现了经营萎缩的状况，有的出口加工区也出现了闲置和浪费现 象，因此有必要对各种保税模式建立一套科学的准入推出机制和跨行政区域的有 效协调机制。 可见，如何创建科学的保税物流监管体系成了政府主管部门的当务之急。在 社会主义市场经济条件下，随着政府职能的转变，最有效方法之一就是搭建发展 平台，创建一套好的监管制度体系。 第三节我国空港综合保税区现状分析 近年来，我国海关不断探索保税加工和保税物流业务的监管模式和方法。2 0 0 4 年海关总署在加工贸易和保税监管改革指导方案中提出“三个层次、六种模 式”的多元化保税仓储物流监管体系建设要求，至今已取得良好社会经济效益。 综合保税区是指设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有 口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域，它整合叠加了保税区、出口加工 区、保税物流园区( 中心) 的所有政策和功能，是中国目前开放程度最高、政策 最优惠的经济区。综合保税区的发展状况： 华东师范大学m p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 一、北京空港综合保税区 北京天竺综合保税区位于首都国际机场西北两侧，地处首都临空经济核心区 范围内，面积5 944 平方公里，分为南北两个围网区。北京天竺综合保税区 是由北京天竺出口加工区和北京空港保税物流中心随着不断的开发建设与功能完 善发展而来。 全国首家基于空港口岸的保税物流中心北京空港保税物流中心( b 型是集 专业化、规模化、国际化的综合物流中心和一流的国际采购中心、国际配送中心、 国际分销中心，为客户提供全方位的供应链管理的增值服务。北京空港保税物流 中心( b 型) 是海关总署建立多元化保税物流监管体系的重点。它打破了进出口货 物分别存放的限制；实行货物“分批入库，集中报关 ；国内货物进入中心视同 出口，凭海关签发的出口退税联办理退税；国外进入中心的货物可以保税存储； 此外，还有相对宽松的收付汇管理制度，实现了“政策叠加、优势互补、资源整 合、功能集成一。但保税物流中心也存在以下问题如：1 、出口退税政策有待深化。 按现行的出口退税政策，保税区已完全确保了生产性外商投资企业的出口退免税 的全面到位，但保税物流园区及未来保税港区的出口退税政策( 包括异地退税) ， 尤其是有进出口经营权的贸易性公司出口到上述区域的产品能否获得退税权，尚 不明朗。保税物流中心( b 型) 的出口退税政策更是没有落实。2 、征免税状态较为 模糊。保税物流中心及园区运输业务的内外开展，难以鉴定征免税状态。纯保税 物流中心( 园区) 的运输业务，免征营业税，无可非议，但企业在运输过程中即有 中心内又有中心外的运输业务同时混合有贸易业务，征免税难以鉴定。 海关监管区域与海港、空港联动虽然取得了一些经验，但“区 “港一在管 理体制上的不相关联，制约了保税物流园区、保税物流中心现代物流业在更高层 次上的充分发挥。需要加快推进监管区域和港口、空港从目前形态上的“单体合 一一向形态、体制上的“双重合一转变，发挥联动效应，构建保税区域和港口 之间的物流通道。北京天竺综合保税区将于2009 年4 月底前完成一期围网封 关验收，并投入使用。它集口岸通关、出口加工、保税物流等功能于一体，享有 “免证、免税、保税”政策。进入保税区内的中国产品可实行退税，国外产品则 实行免税。这是中国批准设立的第十家综合保税( 港) 区，也是中国首家空港型 综合保税区。 二、浦东空港综合保税区简介 进入2 1 世纪以来，在经济全球化的背景下，依托长三角地区经济社会发展 的强大推动，航空运输在上海口岸建设和外贸发展中的地位日益重要，成为上海 1 7 华东师范大学m p a 学位论文 中国海关对空港保税物流监管制度的研究 国际航运中心建设的重要组成部分。根据上海航空枢纽战略规划，上海航空枢 纽的功能定位为：集本地运量集散功能、门户枢纽功能( 国内到国际中转、国际 到国内中转) 、国内中转功能和国际中转功能为一体的大型复合枢纽。这一功能定 位突出体现了“三个并举 ，即本地市场与中转市场并举、客运和货运并举、国 内和国际并举。为加快实施建设上海国际航运中心战略，推进浦东综合配套改革， 提升中心城市的集聚辐射能力，尽快确立浦东空港在亚太地区的航空枢纽和全航 空物流的重要节点地位，上海市政府提出了依托上海浦东国际机场得天独厚的优 势、功能和作用，设立浦东空港保税物流园区的初步设想。目前浦东空港综合保 税区已获国务院批准，建成后将是一个航空产业、临空产业与物流保税业、保税 加工业联动发展的空运口岸型海关特殊监管区域。对浦东空港综合保税区的s w o t 分析：回 s w o t 分析最早由美国旧金山大学韦里克( w e i h r i c ) 教授于2 0 世纪8 0 年代初 提出，是一种用于分析企业的内外经营环境，从优势( s t r e n g t h ) 、劣势( w e a k n e s s ) 、 机遇( o p p o r t u n i t y ) 、风险( r i s k ) 四个方面为企业经营进行诊断，从而为企业经营 决策提供参考和依据的方法。在此借用s w o t 方法的思想和原理，对浦东空港保税 物流园区的发展进行诊断和把脉，为采取相应的对策促进我国空港保税物流园区 的发展提供参考。 一、优势( s t r e n g t h ) ( 一) 区位优势独特 一方面，对接浦东国际机场，航空运能充足。浦东空港综合保税区位于浦东 国际机场西侧，总面积3 5 8 平方公里，其中机场以内1 8 1 平方公里。浦东国际 机场是国内三大门户机场中城市通航点最多的机场，航班衔接性高，入驻的航空 公司数和航班量名列国内机场前茅。在长江三角洲地区，浦东国际机场的货运能 力和服务水准都具有较强的竞争力。( 据统计机场情况) 丁煌：西方公共行政管理理论精要，中国人民大学出版社2 0 0 5 年出版 1 8 华东师范大学m p a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 进出境航班数图表( 一) 二是依托经济相对发达的腹地，口岸物流、保税物流和保税加工的需求旺盛。 浦东空港综合保税区地处我国东部沿海与长江经济带的交汇点，具有沟通长江流 域腹地和广阔国际市场的空间优势。东部沿海和长江流域较高的对外开放程度和 较为发达的经济基础为浦东国际机场和浦东空港综合保税区得发展创造了有利条 件。据a c i ( 国际机场协会) 统计，浦东国际机场2 0 0 7 年货邮吞吐量达2 5 6 万吨， 位居全球机场第五，较上年增长1 8 ，是全球货邮吞吐量列前十位机场中唯一保 持两位数增幅的机场。其中国际货邮2 2 2 万吨。2 0 0 8 年浦东国际机场货邮吞吐 量超越韩国仁川机场，排名上升至第四。据海关统计，2 0 0 7 年浦东国际机场海关 共办理本口岸清关货物3 5 0 万票，货值9 2 3 亿美元，验放属地或其它口岸清关货 物1 3 6 万票，货值3 5 8 亿美元，受理快件2 8 6 6 万件。根据 上海航空枢纽战略 规划，到2 0 1 5 年，浦东国际机场将建成4 条跑道，货邮吞吐量超过7 0 0 万吨。 2 0 0 8 年预居全球机场第三、2 0 0 7 年居全球机场第五、2 0 0 6 年居全球第六、2 0 0 5 年居全球机场第九、2 0 0 4 年居全球机场第十。 1 9 华东师范大学肝a 学位论文中国海关对空港保税物流监管制度的研究 货邮运吞吐量图表( 二) ( 二) 配套设旆完备 一是货物集、疏运条件优越。浦东空港综合保税区毗邻张江高科技园区、外 高桥保税区、洋山保税港区和外高桥港区，距上海市中心约3 0 公里，距虹桥机 场4 0 余公里，西靠郊区环线a 3 0 高速公路，东接南进场路，北连a l 高速公路， 规划建设中的浦东铁路从空中穿过该区。二是机场货运设施齐全浦东国际机场一 期货运区已建成个全货机机位及相应的货站设施，设计年处理能力为7 5 万吨； 东货运区已建成1 0 个全货机机位及相应的货站设施，设计年处理能力为1 2 0 万 吨；西货运区规划建设3 8 个全货机机位及相应的货站设施，设计年处理能力为 2 4 5 万吨，其中西货运区的货站部分直接处于浦东空港综合保税区之内。 浦东机场各货运区货物处理能力图表( 三) 三是浦东空港地区用地