（公共管理专业论文）加强上海区级财政监督的研究.pdf

中文摘要 本文主要研究的是如何加强基层财政部门的财政监督工作，并且 将主要着眼点放在把公共财政理论同基层财政监督实务相结合，来完 善基层财政的财政监督机制方面。当前，探索加强财政监督的思路和 方法，是财政体制改革和发展的客观要求，也是依法治国方略在财政 管理中的重要体现。本文认为，在构建公共财政框架的进程中，加强 财政监督应分层次和分阶段进行。 本文首先研究了财政监督的含义，主要从狭义的视角着重阐述专 职财政监督的运作。同时，本文还回顾了近年来我国财政监督工作的 实践概况，并对当前财政监督机制存在的问题进行了分析，目的在于 通过分析问题，来引出解决的方法和途径。 财政监督工作的整体成效在很大程度上取决于基层财政监督工 作的实施效果。为此，本文提出若干加强基层财政监督工作的思考与 建议，希望藉此建立一种立足当前兼顾长远的财政监督机制，来切实 加强上海区级财政监督工作。 【关键词】财政监督机制；基层管理；认识与建言 a b s t r a e t t h i st o p i cm a i n l yr e s e a r c h e sh o wt os t r e n g t h e n i n gt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni ng l a s s r o o t s f i n a n c ed e p a r t m e n t s t h ep r i m a r yr e s p e c to f t h i st o p i ci si nc o m b i n i n gt h ep u b l i cf i n a n c i a lt h e o r y w i t ht h ep r a c t i c eo ft h eg l a s s - r o o t sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n di m p r o v e sa n dp e r f e c t sf i n a n c i a l s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mi ng r a s s - r o o t sf i n a n c ed e p a r t m e n t s a tp r e s e n t ，s e a r c h i n ga f t e rt h en e w a p p r o a c ho fs t r e n g t h e n i n gt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni s n o to n l yt h ei m p e r s o n a l i t yr e q u e s to f r e f o r m i n ga n dd e v e l o p i n gt h ef i n a n c es y s t e mb u tt h ei m p o r t a n te m b o d i m e n to f m a n n g i n gf i n a n c e a f f a i r sa c c o r d i n gt ot h el a w n e v e r t h e l e s s , t h i st o p i cc o n s i d e r st h a ts 拥i n g i h e 疵 1 9f i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns h o u l db ed i s t i n g u i s h e dd i f f e r e n ta d m i n i s t r a t i o nl e v e l sa n d d i s t i n c ts t e p * i np r o m o t i n g t h ef o u n d a t i o no ft h ef r a m e w o r ko fp u b l i cf i n a n c ea c c o m p a n i e db ye n s u r i n gt h ea c t u a l i z a t i o no f f i n a n c er e f o r m a t i o n f i r s t , t h i st o p i ct a l k sa b o u tt h em e a n i n go ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，a n de m p h a t i c a l l ye x p l a i n e d t h eo p e r a t i o no f p r o f e s s i o n a lf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni nn a f l - o ws e n s eo f v i e w f u r t h e r m o r e , t h i st o p i c a l s ol o o k sb a c kb r i e f l yt h er e c e n tp r a c t i c eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r y t h r o u g h a n a l y z i n gt h ep r o b l e me x i s t i n gi nt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，t h i st o p i cw a n t st oe d u c e t h em e t h o da n da p p r o a c ho f s o l v i n gi t t h eh o l i s t i ce f f e c to f f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm o s t l yl i e so nt h ei m p l e m e n t a r ye f f e c to f t h eb a s i c l e v e lf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n t h e r e f o r e ，t h i st o p i cb r i n g sf o r w a r ds o m et h i n k i n ga n dp r o p o s a l sa b o u t f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw o r k i n gi ng l a s s - r o o t sf i n a n c ed e p a r t m e n t s h e r eih o p et h a tac o n s i d e r a t i o n t ob o t hr e c e n ta n dl o n g - t e r mg o a l so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm e e h a n i s mc a r lb ee s t a b l i s h e df o r s t r e n g t h e n i n gt h eo p e r a t i o no ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o no nt h ed i s t r i c to fs h a n g h a it h r o u g ha d o p t i n g t h ep r o p o s a l si np r a c t i c e k e yw o r d s f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，g r a s s - r o o t sf i n a n c e m a n a g e m e n t ，c o g n i t i o n a n dp r o p o s a l 2 学位论文独刨性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人巴经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均巳在文中作了明确说明并表示谢意 作者签日期：幽： 学位论文授权使用声明 本入完全了解华东师范大学有关保留，使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复捌并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 糊黼啪代 日期： 撇名：掰 日期：兰婴：兰： 一、绪论 1 研究背景 在实践中财政监督通俗的理解即是检查，比如有关财政监督方面的文件上经 常出现的“查管分离”的内容，将监督与管理之间视作是一种相互制约的关系。 而学术化的表述财政监督是财政实现政府管理的一个有机构成部分，是保障财政 分配正确运行的重要手段，它贯穿于财政分配整个过程的每个环节。 两种不同的理念本人认为都失之偏颇，前者过于狭隘，过于强调了财政监督 与财政管理的矛盾性：后者过于宽泛，过于强调了财政监督与财政管理的同一性。 正因为种种不自觉的认知，使财政监督的定位、机构设置、法制建设诸方面存在 不清晰和不够到位等现实问题。尤其是历时十三年的财政、税务、物价大检查取 消之后，上下级业务指导被指导关系不求对口之后。深感我国目前财政监督现状 与经济发展及财政管理体制改革对财政监督的要求存在一定的差距，本文拟通过 有关研究能够为加强上海区级财政监督工作提供借鉴和参考。 2 研究现状 ( 1 ) 国内财政监督的研究与实践 在国内，对财政监督还缺乏系统性的研究。通过对中国国家图书馆、上海市 图书馆馆藏资料的在线检索，以及在互联网上对书名的检索，发现财政类书籍中 研究财政监督方面的比较少。国外书籍中，引进并加以翻译的寥寥无几，大多数 还是2 0 世纪5 0 年代初期我国刚开始提出财政监督时翻译的罗马尼亚、前苏联等 国家的财政监督做法，如前苏联库图佐夫等著的财政监督论文选译( 财政经 济出版社1 9 5 5 年版) 、前苏联克利契夫斯基著的工业中的财政监督与银行监督 ( 会融出版社1 9 5 7 年版) 等；国内书籍中，虽然近年来也有一些组织或个人对 这方面进行了研究，出版了论著，但内容基本上大同小异，以概念释义和实践回 顾为主，在理论研究方面权威推荐的仍是顾超滨主编的财政监督概论( 东北 财经大学出版社1 9 9 6 年版) 。其它的有关财政监督问题的研究散见于各财政专业 报刊，这些文章大都从某一个问题出发来谈论财政监督的做法或财政监督的作 用，所提出的建议主要针对的是通过制定严密的法规制度、提高财政监督工作人 员业务素质来加强财政监督工作。 为了更好地与信息化时代中社会经济发展变化相适应，从中更加及时地了 解、掌握到各类与财政监督工作内容相关的紧急信息变化情况，达到对经济活动 及其相关行为及时监控的目的，尝试以计算机作为监督管理手段，发挥信息互联 网的作用，实施网络化、电子化的监督工作方式。但是由于我国政府部门的电子 政务建设，特别是与财政监督业务相关的部门信息化建设还处于起步阶段，从事 财政监督研究与实践工作的人员计算机及网络技能水平还不高，因此，这些文献 都未能就如何在现阶段应用信息技术建立电子财政监督系统、拓展财政监督职 能、强化财政监督提出具体的方案，本文将在这一方面进行初步尝试。 ( 2 ) 国外财政监督的借鉴 财政监督是世界财经领域中共有的概念，是财经运行过程中所共有的规律。 通过国内外相关文献资料来了解国内外特别是市场经济发达国家的财政监督研 究与实践情况，分析各国应用信息技术来加强财政监督的系统建设和运作模式， 对本文所研究内容不无借鉴意义。 国外财政学专著认为回，传统财政理论起源于西方，其创立者亚当斯密因 著有国民财富的性质和原因的研究( 即国富论) 而被誉为“财政学之父”。 财政监督属于财政范畴，关于财政监督的理论研究早在1 9 世纪就开始见诸于国 外的财政经济类文献，其中，德国经济学家瓦格纳在其代表巨著财政学( 1 8 7 2 年) 中对财政监督进行了较为系统的研究，为现代财政监督理论奠定了基础。现 今西方发达国家财政文献中大都不提财政监督职能，而把财政监督作为“实现财 政职能的手段”。，由于各国政体、国体以及国家机构设置上存在差异，因此对 财政监督的具体定义及基本划分类型也有所不同。当前，国外对财政监督理论的 研究主要有两大学派，即阿利克斯学派和瓦格纳学派。其中，以法国经济学家 阿利克斯为主的学派认为，财政监督应按照监督机关的性质进行划分，主要包括 三个层次的基本构架，即立法监督、行政监督和司法监督；以德国经济学家瓦格 纳为主的学派认为，财政监督应按照财政活动的关键程序进行划分，主要包括四 个环节相互制约的基本构架，即金库监督、计算监督、行政监督和国家监督。当 今世界上，较为流行的是阿利克斯学派。 根据阿利克斯学派的原则划分，西方学者将国外财政监督体制归纳为立法监 督、司法监督和行政监督三种类型。实行财政立法监督体制的国家有英国、美 国、加拿大、澳大利亚、新西兰等，这种监督体制的突出特点是由议会、财政部 和国家审计署共同对国家财政进行监督，议会享有最高的财政监督权，审计组织 隶属于国会行使财政监督权；实行财政司法监督制度的国家主要有法国、西班牙、 德国、希腊等，这种监督制度的突出特点是议会只对国家财政实施宏观监督，具 有司法性质的审计机关对财政监督具有较大的职权，财政部门设有执行财政监督 的专门机构但在行政级别上没有特殊的地位；实行财政行政监督制度的国家主要 有瑞典、瑞士等国，其主要特征是在各级政府设置行政管理部门，专门负责行使 财政监督职权。 虽然国外经济发达国家的财政监督体制各有不同，但各国均建有比较严密和 完善的财政监督体系，并在实施财政监督的过程中，不断探索加强财政监督的新 。罗森h s ：财政学，中国财政经济出版社1 9 9 2 版 。扎维尔伯格h g ： 国家财政监督历史与现状，中国审计出版社1 9 9 2 版 西刘永桢： 诬方财政学，中国财经出版社1 9 9 6 年版 。参见国外财政监督比较研究，中国财经报1 9 9 8 年7 月l o 日第三版 途径。这方面的研究包括如何通过建立健全财政监督法规制度来加强财政监督， 如何通过将日常监督、专项监督和个案监督有机结合来加强财政监督，如何通过 采用灵活多样的检查方式来加强财政监督，如何通过运用计算机技术来加强财政 监督等等。在这些众多的研究方向中，把计算机技术与财政监督实务相结合来实 现电子财政监督被大多数国家认为是加强财政监督的重要手段，各国为此投入了 大量人力、财力和时间从事电子财政监督系统的研究与实施，其中，从我国财政 部门赴外考察报告中显示，美国、澳大利亚、英国等国家在实施电子财政监督上 处于相对领先的地位，这些国家在电子财政监督的系统建设和运作模式上，有很 多可以让我国借鉴的东西，需要结合我国财政监督的实际情况加以研究和利用。 在财政监督领域，目前国外经济发达国家无论是在理论研究还是在实践运作 上都明显超前于我国，尤其是一些国家在成功应用信息技术来加强本国财政监督 方面的经验和做法，值得我们借鉴。 3 研究内容和方法 本文研究的内容从理论到实践、从历史到现状、从全国到地方涉及范围较广。 中心内容是着重研究以下三方面： ( 1 ) 对财政监督内涵的理解。这是概念性的东西，目前无论是理论界还是实务 工作者尚无一个统一的定论，有着不同的解读和争议。但这又是确定财政监督定 位、提高工作效能首先应解决的问题。 ( 2 ) 对财政监督运作的阐述。包括形式、内容、方法，体制、机制、法治等较 为系统地梳理，尝试分析存在的缺陷与不足。 ( 3 ) 提高财政监督效能的途径、措施。包括机构、人员、程序、手段等方面的 改进。 本文所采用的研究方法是结合现代财政监督理论研究成果，使用理论与个人 实践相结合的方法，对当前基层财政监督尤其是本市区一级层面如何加强财政监 督实践进行分析性与探索性的研究。 4 相关概念与理论 ( 1 ) 财政监督概念 财政监督是由财政内在属性派生出来的一项职能，是财政活动的内在要求。 现代财政学认为，财政是为满足社会稳定、经济发展的需要，以国家为主体、参 与社会产品分配的经济活动，财政作用主要体现在财政具有资源配置、收入分配、 稳定和发展经济等三大职能上，这三大职能概括地说就是分配、调节、监督三大 职能，其中，财政监督保证其它职能的实现。 财政监督内涵及要素 a 财政监督内涵 对于财政监督的确切内涵，当前尚无一个完全统一的界定，还存在着一些争 论。从目前的理论研究情况看，在财政监督含义地提出上，具有代表性的主要有 两种观点： 一是从经济运行全过程来阐述财政监督的内涵。比较权威的描述是：财政监 督就是财政部门通过财政收支管理活动对有关的经济活动和各项事业进行的检 查和督促。我国的财政监督主要是对财政资金积累( 筹集) 和供应过程进行的 监督。这种监督，不是仅仅着眼于财政收支，而是要关心经济的发展和经济效益 的提高，关心各种事业的正常进行以及各项开支的节约，同时也要包括对各种违 反财经纪律的事件和现象进行揭露与纠正。 二是从广义的角度来对财政监督内涵进行归纳。这一观点主要是以财政监 督概论国为代表。该书认为，财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专 门职能机构对国家财政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、 有效性依法实施的监督检查、调查处理与建议反映的活动。 本文中，由于笔者工作实践的局限，因此本文重点讨论的是财政部门及其内 部专门监督机构的财政监督，也就是通常所说的狭义的财政监督。对这种财政监 督内涵的理解是：财政监督是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的 使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查、处理与意见反 馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。从上述理解中可以得知，财 政监督体现了财政管理的本质属性，寓于管理活动当中，与资金运动同步进行， 其主要作用就是及时发现和纠正预算执行中的偏差，保证财政分配的科学、正确 和有效。 b 财政监督要素 从狭义财政监督的内涵出发，财政监督的核心要素包括监督的主体、职责和 范围。 财政监督的主体是国家财政机关，各级财政部门是财政监督的执法主体。财 政监督是财政部门内部各职能机构的共同任务，各级财政机关内部的预算编制、 预算管理、国库等业务机构都行使监督的职能。同时为更好地履行监督职能，发 挥财政检查这一体现监督职能内在属性的必要手段，各级财政机关内部还设有财 政监督专门机构，专门行使财政检查职责。 财政监督职能作为国家财政的一项基本职能，同国家预算收支、预算外收支 和企事业单位执行国家有关财务会计政策情况密切相关。其监督范围主要包括： a 预算监督。包括对各级财政预算、预算执行、决算的监督检查，及时发 囝孙家骐：社会主义市场经济新概念辞典。中华工商联合出版社1 9 9 6 年版 。顾超滨：财政监督概论，东北财经大学出版社1 9 9 6 年版 。李武好等：公共财政框架中的财政监督，经济科学出版社2 0 0 2 年版 现处理预算中存在的问题，实现收支平衡。 b 预算外资金监督。包括依法监督预算外资金的收入和支出、使用的合法 性，确保预算外资金取之有道、用之有效。 c 税务监督。包括对税收机关和纳税人执行税法的情况进行监督检查，及 时发现并纠正违反国家税法的情况，保证税款及时、足额上缴国库。 d 财务会计监督。包括对行政事业单位和企业的各项财务会计活动的合法 性、真实性实施的监督。 财政监督层次 财政监督从监督和管理结合的角度看，可分为三个层次：宏观层次，称为宏 观财政监督；中观层次，称为中观财政监督；微观层次，称为微观财政监督。 宏观财政监督主要体现在监督检查国家财税政策在全国各部门和各地区的 执行情况，及时向国务院反映财税政策在各地执行中出现的一些新情况、新特点， 并纠正违反国家财税政策的行为，以保证中央政令畅通和财经政策法规的贯彻执 行。 中观财政监督按预算收入来分，是对预算收入征收和使用的全过程监督；按 预算收入表现形式来分，是对各种预算收入的全方位监督；从监督级次来分，分 为对本级各职能业务部门的监督和对下级财政部门的监督。 微观财政监督是财政部门对企业、行政事业单位、社会审计机构的监督检查。 a 对企业单位监督。对企业单位，财政监督是在不影响、不干预企业行使日 常生产经营权的同时，保证国家财税政策、财会制度的贯彻落实，保证企业向投 资者提供真实准确的财务会计信息，保证各投资者尤其是国有资产的投资收益。 b 对社会审计机构的服务质量进行再监督。财政部门结合对企业事业财政财 务情况的检查，加强对社会审计机构执法质量的检查，促使社会审计机构健康发 展。 ( 2 ) 财政监督分类 财政监督的形式，即围绕着财政监督目的的达到或是财政监督工作任务的完 成而形成的一种专业工作形态。财政监督的内容，即财政监督工作中包含的实质 所在。从内容和形式的关系上来说，财政监督的内容决定着财政监督的形式，而 财政监督的形式又会反作用于财政监督的内容，并且对财政监督内容的完成质量 产生相应的影响。 对于财政监督形式的划分有多种标准。根据不同的划分标准，财政监督的外 在表现形式有所不相同，其中结合财政部门组织开展的监督工作，财政监督具有 七种外在表现形式，即：内部监督、外部监督、日常监督、专项监督、事前监督、 事中监督和事后监督。 内部监督与外部监督 从财政部门组织开展监督工作的角度讲，内部监督和外部监督是财政部门在 组织开展财政监督工作的过程中采用的两种基本形式，这两种基本的监督形式主 要是根据监督客体与财政部门之间存在的隶属关系来进行划分的，即：根据监督 客体是直接归属于财政部门还是存在于财政部门之外来进行划分的。 财政内部监督主要是指由财政部门中履行财政监督职责的机构及其检查人 员，根据本部门决策层的授权，对财政部门内部设置的其它机构、业务单位开展 的管理活动以及产生的业务行为的合法性、合规性和真实性、完整性实施监督检 查的一种经济管理活动。 财政内部监督的工作内容主要包括：对财政收支预算的监督、对财政支出预 算执行的监督、对政府采购的监督和对财政部门内部财务收支的监督。 财政外部监督是指由财政部门的监督机构和管理机构，共同依法对国家机 关、企事业单位、其它经济组织等财政管理相对人( 即监督客体，下同) 在资金 的筹集、分配以及使用过程中所发生的财政收入、财务收支、国有资产管理行为， 及其经济活动过程以及成果的合法性、合规性和真实性、完整性实施检查与监控 的一种经济管理活动。 财政外部监督工作的内容主要包括：财政收入预算执行的监督、预算外资金 收支的监督、国有资产的监督、财务收支管理的监督、会计监督和对会计师事务 所及其注册会计师社会监督的再监督。 内部监督和外部监督是经济管理工作系统中的两个重要组成部分。财政监督 机构的外部监督工作既是在各个监督客体组织开展内部监督工作的基础上进行 的，又是在财政管理机构广泛、深入地进行日常管理的基础上开展的，因此财政 监督机构的外部监督工作与各个监督客体的内部监督工作和财政管理机构的日 常管理工作紧密相连。 财政监督机构的外部监督对于提高各个监督客体的内部监督工作质量，进而 不断加强财政管理机构的日常管理工作又具有促进作用。因此在强调内部监督重 要作用的同时，也需要重视并且应当不断加强对外部监督管理的完善性工作，从 而不断提高财政监督管理工作的质量。 日常监督与专项监督 从财政部门组织开展监督工作的角度讲，日常监督和专项监督是财政部门在 组织并实施外部监督的过程中经常运用的两种具体监督形式，财政日常监督和财 政专项监督这两种监督形式基本上是按照财政部门内部设置机构的工作职责范 围来进行划分的，即是以管理工作职责为主还是以监督工作职责为主作为划分界 限的，它们的具体工作内容与前面的财政外部监督的工作内容是一致的， 财政日常监督是指由财政部门中设置的以履行管理职责为主的机构，对国家 机关、企事业单位、其它经济组织等监督客体中将要发生或者j 下在发生的经济行 为、财务及会计行为、国有资产管理行为及其经济活动过程与结果的合法性、合 规性和真实性、完整性，依法进行经常地、连续地、系统地检查的一种经济管理 活动。财政日常监督始终贯穿于各个部门、各个单位的财政收支、财务收支等各 项活动的全过程。 财政专项监督是指由财政部门中设置的专司监督职责的机构，针对在国家机 关、企事业单位、经济组织等监督客体当中已经发生或者已经结束的某种经济活 动、某类经济行为、某一具体业务项目的事实以及结果的合法性、合规性及其真 实性、完整性，以及出现的某些特定问题实施检查的一种经济管理活动。财政专 项监督基本上是处于财政收支、财务收支、国有资产管理等项活动形成事实或者 产生结果之后。 财政日常监督与财政专项监督之问有着千丝万缕的内在联系。财政h 常监督 工作是财政专项监督工作的一个重要基础，财政专项监督工作又是财政日常监督 工作的必要补充。在新形式下的财政外部监督活动中，既需要高度重视财政日常 监督作用的充分发挥，同时也需要充分地运用好专项监督这种形式，要将财政专 项监督建立在财政同常监督控制系统的基础上。 事前监督、事中监督与事后监督 事前监督、事中监督、事后监督是从另一个视角来研究财政外部监督的具体 工作形式。结合新时期财政工作的总体要求，从财政部门的监督工作出发，可以 把经济活动是否尚未运行、是否已经运行和是否已经产生运行结果作为划分财政 事前监督、财政事中监督、财政事后监督的基础，即：财政事前监督应当以经济 事项正式开始运行前的准备阶段为界限，财政事中监督应当以经济事项已经开始 运行至运行结束前的实施阶段为分水岭，财政事后监督应当以经济事项运行完毕 并且形成结果的落实阶段为标志，它们的具体工作内容与前面所讨论过的财政外 部监督工作内容保持一致。 财政事前监督是指财政部门通过对国家机关、企事业单位、其它经济组织等 监督客体中将要发生的经济事项，包括正在酝酿之中的经济事项和准备付诸实施 的经济事项，以及与其相关的行为的合法性、合规性、合理性依法进行审核，进 而保障经济事项步入预定轨道的一种经济管理活动。 财政事中监督是指财政部门通过对国家机关、企事业单位、其它经济组织等 监督客体中已经发生但是尚未完结的经济事项及其运行过程，以及其中发生的各 类行为的合法性、合规性依法进行审查，进而保障经济事项在预定轨道中正常运 行的一种经济管理活动。 财政事后监督是指财政部门通过对国家机关、企事业单位、其它经济组织等 监督客体中已经完结的经济事项及其运行的结果。以及与结果相关的各类行为的 合法性、合规性依法进行审处，进而保障经济活动不脱离运行轨道的一种经济管 理活动。 财政事前监督、事中监督和事后监督是一个“三位一体”的财政外部监督工 作的统一体。虽然它们分别处在经济活动的不同阶段，各自的监督工作范围、监 督工作内容等也有所区别，但是三者之间有着十分密切的内在联系，其工作环节 是相互衔接的，具有承上启下的特点。同时从它们之间的关系看，这三种监督形 式不仅在相互联系的基础上形成了相互之间的制约，而且又在分权制约的基础上 形成了相互之间的统一。 财政事前监督、事中监督和事后监督在实际工作过程中既能够互相制约，又 可以相互促进。实施财政事前监督实际上是一个不断为财政事中监督和财政事后 监督工作奠定基础的过程，实施财政事中监督实际上是一个不断完善财政事前监 督工作并且为财政事后监督工作巩固基础的过程，实施财政事后监督实际上是一 个不断改进财政事前监督和财政事中监督工作的过程。所以，在财政外部监督活 动中，既要注重充分发挥这三种监督形式的作用，做到尽其所长、扬长避短；又 要重视维系好这三种监督形式之间的关系，形成优势互补、共同提高的财政监督 工作局面。 ( 3 ) 财政监督目的 在传统的监督概念中，认为监督的目的是为了发现并且确认缺点、错误、偏 差或是给公共财产造成的损失。在这种事后监督的体系中，监督本身也可以评估 监督的效果。从这种意义上来说，现在对监督成果的主要评价标准是通过监督工 作所确认的偏差和损失的数量与性质，以及与处罚有关的要素等等。财政监督所 发现的问题尤其是违法违规资金的数量、违法违规资金的性质，以及对违法违规 行为的处理等，在一定程度上可以作为评价财政监督工作好坏的标准，但是从财 政监督的目的来讲，这还很不全面。当前，随着公共财政框架的建立以及各项财 政改革工作的进展，对财政监督的目的有三个基本的问题需要引起足够的重视： 第一，改变“发现闯题”和“预防问题发生”之问的关系。也就是说，需要 认清监督检查的主要作用以及最终需要达到的目的。财政监督的主要作用不应该 局限于发现和确认偏差以及已经存在的问题，而应该是有效地来预防并阻止问题 的发生。发现和确认偏差以及舞弊行为，当然也是财政监督的目的之一，但不是 最终的目的。国家人大前委员长李鹏同志曾经指出，要进一步依法做好监督，预 防和遏制腐败现象，必须做到既要治标，更要治本，标本兼治，努力从源 头上预防和治理腐败现象”。因而从这一角度来说，如何通过财政监督来预防问 题发生就显得非常重要。 。李鹏：全国人民代表大会常务委员会工作报告，经济日报2 0 0 1 年3 月2 0 日 从目前的财政监督工作来看，工作的重点还主要放在发现和确认已经存在的 偏差行为上。但是随着财政监督工作的逐步推进，工作的重点应该是不断地向预 防问题发生的方面转移。将预防的重点放在监督活动的整体上，预防变成了监督 的主要目的。但是，这丝毫也不会影响发现、揭露和处罚在经济和社会活动中产 生的偏差和错误。还有一个要求就是，任何发现偏差或损失的行动不能局限也不 能停止在发现的阶段，而应该继续深入，直到找出解决问题的办法，制定有效的 防范性措施，防止被证实的消极现象再次发生。 第二，监督的结果，是要通过监督检查来改进监督检查的方法，以及通过监 督检查来改进现行的制度措施。因此，可以认为，监督检查的结果不应该仅仅 局限于确认和消灭以及单纯预防发生舞弊行为、偏差和缺点具体工作方法上，还 应该扩大到改进未来的经济管理工作和监督检查工作的方法上。也就是说，未来 监督工作的重点应该还需要放在采取有效的方法和措施来确保未来进一步改进 受它监督的经济和社会活动的效果方面。如果消灭和预防的措施不完善，那么那 些问题行为还会继续保留在被检查的部门。这实际上反映出财政监督的又一个目 的。 监督已经习惯于被只看做是一种追溯既往的行动，只回顾实施监督的作用、 活动和业务，很少提及到正在进行中的监督的作用、活动和业务，对未来的监督 工作也很少提及。鉴于这种情况，应该将财政监督作为一种完善管理活动和改进 约束手段的指导性活动，更多的是着眼子经济活动的运行及发展过程。 第三，监督工作不能只看至0 眼前，更要着眼于未来。按照某些专业著作中的 观点，社会未来的研究涉及人们有意识活动的结果而产生的过程，而人们有意识 的活动则是进行预测的必要条件。由于监督是属于管理的范畴，因此监督必须能 够接近，并努力使它的活动具有展望性。换言之，监督不应该只是着眼于纠正过 去和现在的行为，还应当通过分析问题来不断探索新的途径，适应未来经济活动 的变化。 当前的形势需要改变财政监督的传统机制。当然，这并不是意味着要全面改 革传统机制，而是要结合外部环境发展在传统的基础上加以创新。财政监督活动 更多的是要去影响未来，因此，监督活动本身需要具有一定的先进性，从而根据 既定的规划、目标和战略为未来的工作做出更大的贡献。 财政监督是财政管理不可或缺的手段，只要存在财政，就存在财政监督。研 究如何加强财政监督是社会主义市场经济对财政监督工作的现实要求，也是为了 更好地适应财政管理体制改革，以及建立公共财政框架的需要。 二、上海市区级财政监督实践的发展现状 1 我国财政监督工作回顾 。拉杜丘里莱亚努：国家审计与财政监督，中国财政经济出版社1 9 8 5 年版 9 财政监督机制随着财政形势的发展与变化，以及不同历史时期财政工作的要 求在不断地发生着演变。从1 9 4 9 年新中国成立后至1 9 7 8 年党的十一届三中全会 召开之前，我国财政监督机制建设经历了建立、巩固、停顿、恢复、倒退、再恢 复等阶段。其后，我国从8 0 年代开始实行改革开放政策，使国家的社会政治和 经济生活发生了巨大的变化，财政监督工作进入新的历史时期。改革开放以来的 二十年，是现行财政监督机制形成并发展的重要阶段，以下将重点对改革开放以 来我国的财政监督工作进行回顾。 改革开放的初期，财经监督机制和监督力量比较薄弱，财经秩序比较混乱， 国家主要通过开展专项重点治理来整顿财经领域违法违纪的突出问题。随着财政 同常监督机制的不断完善。财政监督逐步从全国性的专项重点治理向根据财政管 理需要有针对性地及时开展监督检查转变，突出了财政监督检查的及时性和防范 性，提高了综合监管成效。 ( 1 ) 1 9 8 5 年以来开展的全国性专项重点治理工作 1 9 8 5 年以来，在全国范围内开展了3 次较大规模的专项整治工作，包括： 1 9 8 5 年到1 9 9 7 年每年开展一次的税收财务物价大检查，1 9 9 5 年组织开展的清理 检查“小金库”工作，以及1 9 9 6 年和1 9 9 7 年组织开展的预算外资金清查工作。 1 9 8 5 年到1 9 9 7 年，每年一次税收财务物价大检查 从1 9 8 5 年开始，在全国范围内开展税收财务物价大检查。从实践看，大检 查每年都取得了明显的工作成效，根据有关资料的显示，从1 9 8 5 年到1 9 9 7 年， 1 3 年大检查共查出各种违纪资金2 0 4 4 亿元，其中上缴国家财政1 3 3 1 亿元，平 均每年为国家财政挽回损失1 0 0 亿元。通过大检查，一大批财税违法违纪人员 受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。1 3 年大检查，一是对严肃财经秩序， 防止财政收入流失，完善财税法规，强化财税管理发挥了重要作用；二是为规范 经济秩序，确保财税改革实旌，促进经济发展，推动廉政建设，作出了积极贡献： 三是为加强日常财政监督积累了工作经验，促进了日常监督机制的建立和完善， 对我国财经监督体系的形成、发展提供了宝贵的实践经验。 大检查作为特定历史条件下为整顿经济秩序而采取的一种临时性的行政措 施，法律依据不充分，执法规范难于建立，工作深度难于保证，工作成果难于巩 固。因此，随着我国经济监督体系的不断完善，日常监督检查力度不断加大，从 1 9 9 8 年开始不再实行税收财务物价大检查，而代之以规范的日常监督检查。 1 9 9 5 年开展全国范围的清理检查“小金库”工作 小金库是我国经济生活中的一种特殊现象。1 9 8 5 年以来，国务院每年开展 的税收财务物价大检查都将“小金库”作为一项重要内容来查。但由于种种原因， 私设“小金库”问题一直屡禁不止，甚至愈演愈烈，不仅造成国家和单位收入流 失，而且扰乱经济秩序，诱发和滋生腐败行为。为此，1 9 9 5 年初，由财政部牵 头在全国范围内开展清查“小金库”工作。据统计，全国共有1 7 6 万多户企业和 。参见监督定位的历史转变，中国财经报1 9 9 9 年1 0 月1 6 日第二版 单位进行了自查，财政部从财政、审计和银行抽调人员对2 1 万多户企业和单位 进行了重点清查，共计清查出私设的“小金库”4 0 亿元，其中上缴财政金额1 3 亿元。 1 9 9 6 年和1 9 9 7 年开展全国范围的预算外资金清查工作 预算外资金是相对国家预算管理的资金而讲的，它是指国家机关( 包括国家 权力机关、行政机关、审判机关和监察机关) 、事业单位、社会团体以及具有行 政管理职能的企业主管部门( 集团、公司) 和政府委托的其他机构，为履行或代行 政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安 排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。2 0 世纪8 0 年代以后，随着国 民经济的迅速发展，预算外资金增长较快，规模日渐扩大，1 9 9 5 年底初步统计， 收支规模已达到3 0 0 0 亿元。由于这项资金内容复杂，管理难度大，导致收支管 理中的无序和失控的现象越来越突出，为纠正这种情况，1 9 9 6 年和1 9 9 7 年由财 政部牵头在全国范围内开展预算外资金清查工作，全国共计查处违规金额4 0 2 亿元。根据检查发现的问题，财政部和地方政府切实加强预算外资金法制建设， 制定了一系列具体规定和办法，预算外资金管理的法制化、规范化、制度化程度 有了明显提高。 ( 2 ) 近十年来财政监督工作实践 以1 9 9 4 年政府机构改革和职能转变为标志，财政监督工作进入了全面发展 阶段。近十年来，各级财政部门及其财政监督机构，紧紧围绕改革与发展这个大 局，紧密结合财政中心工作和任务，强化检查，服务管理，采取各种措施推进财 政监督工作，取得了很大成绩。 地方财政监督工作在这几年的发展中也出现了许多可喜的变化，开展工作的 主动性、勇于实践的积极性和依法监督严格执法的自觉性都有了明显的提高。有 的省( 市) 把财政监督置于经济发展的大局之中，探索从制度上维护正常财经秩 序，建立快速应变的经济预警机制，在更高层次上发挥财政监督的作用；有的省 ( 市) 开展行政及企事业单位财政登记工作，来逐步实现对涉及预算执行相关因素 的预测和监控；还有的省( 市) 尝试建立支、管、查相分离的财政监督模式。这些 根据形势发展和结合自身实际作出的积极探索，极大地丰富了财政监督工作的内 涵，推动了财政监督工作的开展。 根据上述内容，可以对当前的财政监督工作作如下总结： 一是自1 9 4 9 年解放以后的不同时期，财政监督对社会经济发展都起到了应 有的推动作用，特别是在财政监督机制的建设随着国家政治和经济变化而发生变 化的过程中，通过使用多种形式来组织和执行财政监督，积累了许多丰富的工作 经验，为财政监督工作奠定了实践的基础。 二是在近期的财政监督实践中，许多方面都取得了新的进展。不论是在规范 。参见监督定位的历史转变，中国财经报 1 9 9 9 年l o 月1 6 日第二版 圆参见监督定位的历史转变，中国财经报1 9 9 9 年1 0 月1 6 日第二版 经济工作行为、严肃财经纪律方面，还是在促进经济管理、提高经济运行质量方 面，财政监督都发挥出了重要的作用，而当前的财政监督工作机制探索正处于较 活跃的时期。回顾、分析我国近期开展财政监督工作的主要情况，对于进一步加 强财政监督工作具有借鉴意义。 三是从当前的财政监督机制总体状况看，在财政监督的工作方式、工作效能、运 行系统等方面，都还存在着一些与当前的社会经济发展形势、财政体制改革和建 立公共财政框架体系的要求不相吻合的方面，需要进一步加强、完善、改进和提 高。 2 上海市区级财政监督发展现状 ( 1 ) 机构的设置 在1 9 8 4 年以前上海财政系统内的监督专职机构在区财政局是监察科，业务 受上海市财政局监察处指导，监督内容诸如查处偷逃税到“投机倒把”举报受理 等，凡是涉及经济方面的几乎无所不包，且内外兼顾。 1 9 8 4 年6 月，因成立各级审计机构的需要，上海市财政系统的市区两级财 政监察机构成建制划入审计局而撤销。区财政局原监察科对外的监督职能随之 移交区审计局，对内监督职能一般都并入局内的人事部门。 但是自此以后原来财政监察的内容无法由审计机构完全替代，在财政系统内 又恢复建立了相应的监督机构。上海市财政局恢复设立稽征管理处，各区县相应 设立稽管科。 自1 9 8 5 年至1 9 9 7 年的1 3 年开展的税收、财务、物价大检查，国务院将专 门机构设在财政部，当时对整个国家经济秩序的整顿纠偏起着主导作用。然而时 至今同，相对于近年刮起的审计监督“风暴”，财政监督的效能似乎相形见绌， 这需要我们总结和反思。 上海市大检查办公室的具体事务由设在市财政局的稽征管理处负责，各区县 在财税分设前对口部门是稽管科，财税分设后，区大检办由财政负责( 有监督专 职机构的归该机构，无专职机构的职能一般归办公室或会计事务管理科) ，区税 务局稽管科设置分办。大检查工作取消后，这种上下对口的关系日趋削弱。 ( 2 ) 监督重心转移 近年来，市区两级的财政监督的重心正在逐渐地又对企业单位向行政、事业 单位转移，但比重、力度还是远远不够。属于纯财政监督的内容，大部分是会计 信息质量检查和对会计师事务所的执业质量检查( 幸区县还无此权限) 方面的。 尤其值得我们关注的：各区政府对处级党政领导干部任期经济责任审计，依 据的是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的县级以下党政领导干部任期经济 责任审计暂行规定和国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂 行规定，此项工作有一个联席会议制度，参加部门包括纪委、组织、监察、人 事、审计五个部门，财政部门未在内，中央五部位经济责任审计工作联席会议制 度中，规定“些墨盟省级以下的有关部门也可派人参加”，。所以作为一项制度性 的安排，操作时各级的五部门一般不会请财政部门参加，财政部门更不会主动要 求与会。这对各级政府发挥整体的监督效能是不利的，尤其是对党政领导干部的 。参见上海财政税务志电子版 。参见中央五部位经济责任审计工作联席会议制度第七条 审计，相当重要的一块内容即是预算执行情况。 ( 3 ) 监督方式的变化 监督方式基本上由运动式向只常监督过渡。但少了过去大检查是的声势和影 响力，许多企事业单位都不知道财政系统也有专门化的监督机构。 三、 当前上海市区级财政监督存在的问题及成因 多年来的财政监督工作实践，取得了成绩、积累了经验，奠定了新时期财政 监督的基本体系。但随着社会主义公共财政体制的逐步建立，财政职能发生了重 大变化，财政监督也面临着新的问题与要求。当前，从我国财政监督工作的实际 状况来看，现行财政监督机制效能显现不足，财政监督中的工作“缺位”、管理 “越位”和职责“错位”现象均在不同程度上存在，与社会主义市场经济体制的 要求相比还存在不小差距。造成这种情况的主要原因包括对财政监督认识上的偏 差和财政监督机制自身存在的缺陷。 1 上海市区级财政监督存在的主要问题 ( 1 ) 对财政监督认识上存在偏差 财政监督认识上的偏差，影响了财政监督法制化、规范化、制度化的建设进 程。 一是在实际工作中，人们往往只把财政监督看作一种增收节支的临时