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摘要 效率增进是行政管理主要目标之一。海关现代化的重要实质就是促进科技创 新与制度创新，通过管理制度、方法手段的变革进一步提高海关工作效率。我国 海关现代化第一阶段已完成，通过5 年的努力，海关系统效率情况怎样，还存在 哪些影响效率增进的薄弱环节? 应该如何改进等等，这些都是海关业内关注的热 点话题。管理学上通常定义效率为“投入和产出之比”。因此拟从海关成本投入 与绩效产出两方面入手对海关现代化进程中的有关效率问题作一分析研究。 本文首先对海关运作成本进行了分析，通过定性和定量分析，发现海关系统 内无论是关内还是关际之间的运作中均存在较高的成本和资源配置低效浪费现 象；其原因与海关管理体制上仍存在一些弊端有宜接关系。本文指出海关工作由 于效率不高会给社会带来超出正常范围的交易成本，从而导致社会福利的损失。 本文对海关成本问题分别在直属海关内部运作成本、关际运作成本以及所引致的 社会交易成本三个层面上进行了探讨，不同于以往分析成本问题仅限于内部管理 领域，使得海关成本的内涵得到迸一步发展和拓展。 其次，本文从产出绩效方面进行了分析，认为海关在履行服务职能、严密监 管和组织战略方向把握上面还不尽理想。其原因在于进出境管理上的特殊地位而 引致的运作低效、没有建立科学的“产出”指标以及在管理中存在严重的信息不 对称等。 然后，本文通过国外海关现代化发展的经验总结，得到下列启示：一是提高 效率应主要体现在强化“服务”职能上；二是提高效率应以技术先导为原则；三 是制度安排合理化是提高海关效率的关键；四是通过良性互动可以使效率增进可 持续。 最后，本文为中国海关效率增进提出了可操作的思路和具体建议。 主题词：海关现代化效率制度创新 a b s t r a c t t h ep r o m o t i o no f e f f i c i e n c yi st h em a i nt a r g e to fp u b l i cm a n a g e m e n t t h ec o r e e l e m e n t so fc u s t o m sm o d e r n i z a t i o ni st o p r o m o t ew a r r a n t y o fi n s t i t u t i o n sa n d i n n o v a t i o no fs c i e n c ea n d t e c h n o l o g y ，a n dt op r o m o t et h ec u s t o m se f f i c i e n c yt h r o u g h r e f o r mo fi n s t i t u t i o n sa n dm a n a g e m e n tc h i n ac u s t o m sh a s p a s tt h o u g ht h e f i r s t p e r i o d a f t e r5y e a rs t r u g g l e ，h o wh a st h ee f f i c i e n c yc h a n g e da m o n gc h i n ac u s t o m s ? d os o m eo b s t a c l e ss t i l le x i s t ? w h a ta r et h ei m p r o v e m e n tm e a s u r e s7a l lt h e s e q u e s t i o n sh a v ec o m e t ot h em o s tc o n c e r n si nt h ec u s t o m s t h ed e f i n i t i o no f e f f i c i e n c y i s u s u a l l yd e s c r i b e da s t h er a t i oo fi n p u ta n do u t p u t i nm a n a g e m e n tc o n c e p t i o n t h e r e f o r e ar e s e a r c hi sd o n eb a s e do n c u s t o m s i n p u t c o s t a n d o u t p u t - - p e r f o r m a n c e f i r s to fa l l ，t h er u n n i n gc o s t so fc u s t o m si sa n a l y z e dt h r o u g hq u a n t i t a t i v ea n d q u a l i t a t i v em e a s u r e sa f a c ti sf o u n dt h a tt h e r ee x i s tl a r g ea m o u n to fe x c e s sc o s t so r l o w e re f f i c i e n c ya n dw a s t eo fr e s o u r c ea l l o c a t i o ni nc u s t o m sa n di n t r a - c u s t o m s ，t h e r e a s o n so fw h i c hh a v ed i r e c tc o n n e c t i o nw i t ht h ew e a k n e s si nc u s t o m sm a n a g e m e n t i n s t i t u t i o n sm a k ei tc l e a rt h a tt h el o w e f f i c i e n c yo f c u s t o m sc o u l dc a u s et h ee x c e s s t r a d ec o s t st ot h eo u t s i d es o c i e t y , w h i c hr e s u l t si nt h el o s so fs o c i a lw e l f a r et h i s p a p e ra n a l y z e st h ec u s t o m sc o s t si n3p e r s p e c t i v e sw h i c hi n c l u d e ：c o s t si nc u s t o m s ， c o s t so fi n t r a - c u s t o m s ，a n dc a u s e ds o c i a lt r a d e c o s t s ，w h i c h h a sd e v e l o p e da n d e n l a r g e dt h em e a n i n go fc u s t o m sc o s t s ，d i s t i n g u i s h i n gf r o mt h e l i m i t a t i o nt ot h e i n t e r n a lm a n a g e m e n tf i e l di nt h ep a s t s e c o n d l y , t h ep a p e ra n a l y z e st h ec u s t o m sp e r f o r m a n c e ，a n dm a k e c o n c l u s i o nt h a t t h ec u s t o m sp e r f o r m a n c ei sn o tp e r f e c ti n f u l f i l l i n gt h eo b l i g a t i o no fs e r v i c e ，t i g h t s u p e r v i s i o n ，a n di nc o n t r o l l i n gs t r a t e g i cd i r e c t i o n t h er e a s o n sl i ei n3p o i n t s ：a ，d u e t ot h em o n o p o l ys t a t u si n i m p o r ta n de x p o r tm a n a g e m e n tw h i c hb r i n g s o u tl o w e f f i c i e n c y ；b ，t h e r ea r en os c i e n t i f i ci n d i c a t i o n so fm a n a g e m e n t s of a r ；c ，t h e r ee x i s t i n f o r m a t i o na s y m m e t r i e si nc u s t o m s m a n a g e m e n t t h i r d l y , t h i sp a p e ro v e r v i e w st h em o d e r n i z a t i o n o fs e v e r a lf o r e i g nc u s t o m sa n d t r i e st of i n do u ts o m eu s e f u li m p l i c a t i o n s l a s t l y ，t h i sp a p e r a l s op u t sf o r w a r ds o m e s p e c i f i ca p p r o a c h e s t op r o m o t et h ec u s t o m s e f f i c i e n c y k e yw o r d s ：c u s t o m s m o d e r n i z a t i o n e f f i c i e n c yw a r r a n t y o f i n s t i t u t i o n s 浙江大学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 1 、问题的提出 1 1 海关的概况 我国海关已有数千年的历史。史书上“关”字最早出现在公元前1 l 世纪的周 朝。出现“古者境上为关”，f 8 1 1 关，界i - i ”，【注2 】“关，要塞也”啦3 1 等定义。 总的来说，“关”是指进出国境的关口，是国家的门户。在古代历史较早时期，各 个朝代的统治者只是在陆路关口设置机构，履行征收税赋、检查货物职能。后来 随着海外贸易和对外交往的发展，从隋唐起，唐、宋、元历朝均在中外通商港v l 增设“市舶使”机构，管理往来船只和海外贸易。1 6 8 4 年，清政府统一台湾后， 废除了“禁海令”，准许外商来华贸易，并成立海关机构，这是我国海关历史上第 一次出现了以“海关”命名的海上对外贸易管理机构。“鸦片战争”后，中国和海 外的贸易与交往进一步扩大，海关的职能得以迸步加强。在“洋务运动”兴起 后，海关除了征税、监管货物等传统职能外，还拥有了许多特权：如中外轮航务 管辖、“业余外交”、代办军舰，协办海军、办理出国展览、兼办邮政等业务。但 是，在中国近百年史上，中国海关的管理权一直掌握在西方列强和帝国主义手中， 成为他们对中国进行经济掠夺和侵略的工具。新中国成立后，海关大门的钥匙才 回到人民手中障4 i 。建国之后，由于以美国为首的帝国主义封锁，我国实行“独立 自主，自力更生”政策，对外贸易额多年来一直较少，因此海关的地位较低，职 能和业务均得不到发展。1 9 7 8 年，党中央确立了改革开放的基本国策，从此我国 的对外贸易得到了长足的发展，海关事业遇到了历史性的机遇，随着改革开放的 深入和外贸形势的发展，海关事业也蓬勃发展起来了，海关机构从1 9 8 0 年的1 0 0 个增d i i n 今天的近6 0 0 个，海关人员从6 0 0 0 人增加到6 0 0 0 0 多人。【l 】i 2 】 | 庄1 1 引自仪礼、聘礼 【佳”引自札记、王制 【诖朝引自吕氏春敢仲夏 陋4 1 宿世芳 当代中国海关卷，当代中国出版社，1 9 9 2 年1 0 月第1 版 l 浙江大学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 表1 l1 9 8 0 - - - - 1 9 9 8 年海关各主要业务统计表 贸易总额进出口运输工进出境旅征收 处理报关查货走私私货估伍 ( 亿美货运量具( 万客( 万人税款单数案件( 亿元) 元)( 万吨)艘、架次) ( 亿元)( 万份) 次) 1 9 9 01 1 5 42 0 9 4 46 8 i7 0 5 92 8 34 1 9 1 1 6 7 66 1 9 9 l1 3 5 72 5 1 1 37 6 58 0 1 93 3 84 6 81 3 3 2 1 7 1 9 9 21 6 5 62 8 0 9 l8 1 49 5 4 93 8l5 8 l 9 9 5 41 3 1 9 9 31 9 5 73 4 7 2 81 0 8 91 0 4 8 24 4 86 2 8 6 9 6 22 4 1 9 9 42 3 6 63 4 6 4 01 0 4 81 1 0 3 46 2 26 8 l 6 6 1 42 3 1 9 9 52 8 0 83 8 3 6 31 1 0 8 61 1 8 8 06 8 07 3 8 5 8 3 24 4 1 9 9 62 8 9 94 0 5 3 61 0 1 41 3 1 4 2 7 9 37 6 76 1 3 09 3 1 9 9 73 2 5 04 7 0 5 l1 1 5 31 4 7 3 l8 5 39 0 9 7 2 6 56 7 1 9 9 83 2 3 94 4 3 7 61 5 8 71 5 6 6 88 7 9 1 0 0 38 3 8 l 1 5 4 当前，我国海关的定义及工作性质可作如下描述：“海关是一个国家进出关境 的监督管理机关”，【洼5 1 是依据法律，对进出关境的运输工具、货物、行李物品、邮 递物品及其他物品进行监督管理，征收关税和其他税、费，查缉走私，并负责编 制海关统计和办理其他海关业务的国家行政管理机关。口j 1 2 在开放经济格局下海关的作用进一步提高 自从美国经济学家罗伯特逊( d h r o b e r t s o n ) 于上世纪3 0 年代提出“国际贸 易是经济增长的发动机”这一命题后，畔6 】国际上不少学者在研究的基础上加以完 善和补充，逐渐成为国际贸易增长理论。这一理论揭示了国际贸易额与世界经济 总量的增长较为密切，呈现正相关特征，后成为当代世界各国大力发展国际贸易 的重要理论依据之一。从历史数据看，世界贸易量随着世界经济总量持续增长， 而且增长速度快于后者。如1 9 1 3 年到1 9 8 1 年的6 8 年期间，世界生产增加了1 35 - 剀1 中华人民菸和国海关法，1 9 8 7 年 悼“d h 罗伯特逊：国际贸易的未来( 1 9 3 7 ) ，国际贸易论文集美国：1 9 4 9 年版。 2 浙江大学公菇管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 倍，而世界贸易量增加了1 6 倍。【往7 l 随着经济全球化步伐的加快，世界贸易的发 展还将进一步加大。再来分析一下我国的情况，国际贸易对我国经济的发展同样 起着重要的作用。国际贸易不仅能充分利用我国劳动力和资源等比较优势参与国 际分工，扩大出口占取外汇，为国家建设积累资金，而且还能通过技术和设备引 进促进国家产业结构的调整和升级，国际贸易还有利于缓解国内城镇化趋势带来 的劳动力就业压力。改革开放二十几年来，国际贸易取得了突破性的进展，进出 口贸易额从1 9 7 8 年的2 0 6 亿美元，到2 0 0 4 年突破万亿美元，达到1 1 5 4 8 亿美元， 增加了5 6 余倍，世界排名升至第三位，而同期g d p 值也从1 4 7 3 亿美元，至2 0 0 4 年突破1 , 6 万亿美元，增加了l o 余倍。正因为国际贸易“发动机”的作用，长期 以来我国遵循大力发展国际贸易的战略方针，各级政府一直把发展外向型经济作 为工作的中心和出发点。【4 j 【3 1 从海关发展的历史可以看出：海关的成立源于对外贸易和交往的兴起，随着 海外贸易和对外交往的不断加大，海关的职能和作用进一步加强。在开放时代海 关的作用明显；而在“闭关锁国”时代海关的职能萎缩。在开放型经济背景下， 海关迎来了“历史上难得的好时期”，【88 1 海关职能作用得以充分发挥。海关职能履 行的好坏直接影响到国家对外贸易的发展，进而影响到国家宏观经济的运行。在 新时期下，海关的职能作用主要表现在以下方面：一是关税的财政作用。征税是 海关工作最重要的一项职能。历届政府都强调海关多征税，以保证中央财政收入 的稳定。在过去的许多年中，海关税收在中央财政收入、特别是中央本级财政收 入中长期占很高的比例，达到2 5 一3 0 。近年来海关总署确立了“以税收为轴心” i ：t 9 1 的工作目标。二是海关担当打击走私，维护贸易秩序的功能。海关工作完成的 出色，就可以为外贸发展创造良好的外部环境，从而起到降低社会交易成本作用。 三是海关的服务职能。海关是货物进出口必须经过的环节，其工作效率高，通畅、 便捷的手续就可以为外贸节约时间，加速货物的流转，增强企业的竞争力。四是 海关参与国家宏观决策功能。对外贸易的发展越来越需要国家宏观决策的加强。 海关作为国家宏观管理组成部门，不能仅满足于执行国家政策、法规，要充分利 用处在进出口管理环节第一线的优势，主动为国家宏观决策服务。尤其在加强进 口1h t t p ：w w w , w t o o r e ； 1 4 8 】来自子海关总署牟新生署长，( 2 0 0 3 年全国海关关长会汪讲话 t t 2g l 来自于海关总署牟新生署长，l 2 0 0 4 年全国海关关长会议讲话 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 出口贸易数据的分析上，海关掌握着进出口贸易的第一手资料，在及时发布进出 口信息、发挥统计预警作用上有得天独厚的条件。 l 。3 海关现代化概念的提出 国际贸易的迅速发展不仅给海关的发展带来了机遇，更是带来了挑战和压力。 传统的海关管理理念及管理方式已不能适应社会环境发展的要求。从上世纪9 0 年 代开始，各国海关为了更好地适应国际贸易形势，减缓外部环境带来的压力和进 一步加强内部管理，利用信息技术和网络技术资源，纷纷兴起现代化运动。我国 海关于1 9 9 8 年正式启动了海关现代化进程，5 年时间，在全国海关初步建立起现 代海关制度的基本框架，然后再用5 年左右的时间，到2 0 1 0 年前，建成比较完善 的现代海关制度。这一目标构成了海关改革和建设的两步走的跨世纪发展战略。 第一阶段经过5 年的历程，基本完成了海关管理由传统向现代管理的过渡。所做 的工作归纳起来主要包括创新海关管理理念；重组海关业务管理制度；创新海关 管理手段三个方面。p l j 1 4 在现代化进程中探讨海关效率问题的必要性 海关现代化运动极大地提高了海关作为政府部门提供公共产品的“产出”能 力，无疑促进了海关的工作效率。海关现代化经过第一阶段后，通过对比2 0 0 3 年 和1 9 9 9 年两年海关主要业务情况数据，我们能看出，我国海关的“产出”水平有 了很大的提高。 表1 22 0 0 3 年和1 9 9 9 年两年海关主要业务情况数据对比阵l 。f 进出口总值货运量关税额查获案件金额进口平均通关 ( 亿美元)( 万吨)( 亿元)起亿元时间( 工作曰) 】9 9 9 年3 6 0 64 9 2 0 91 5 9 11 2 9 3 9 7 63 _ 4 日 i2 0 0 3 年8 5 1 21 7 0 8 5 43 7 1 21 3 6 9 4 1 9 9 l 一2 曰 但是，我们应该看到，随着海关现代化的深入和海关业务的发展，海关系统 内的资金投入呈逐年较快增长的趋势。全国海关各项经费的投入从1 9 9 9 年的3 2 亿元，上升到2 0 0 4 年的8 1 亿元，2 0 0 5 年预算规模是8 7 亿元。1 5 1 i 谴1 0 1 资料来源：海关总署业务统计 4 浙江大学公共管理硕士( h 田p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 正如古利克所说：“效率是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石”，啡“1 效 率问题是行政管理的核心内容，管理学上通常定义效率为“投入和产出之比”。1 8 ”j 因此，考虑效率问题应考虑投入和产出两方面。我们发现，海关现代化第一阶段 的五年里，尽管业务量有增加了2 3 倍，但是海关经费的投入也增加两倍以上， 因此通过观察上述海关业务发展的数据，还不能回答一些深层次的问题：如近年 来，海关业务发展到底是粗放式的还是高效集约型的? 业务发展的数据后面有没 有掩盖着海关效率方面的问题? 存在那些问题，如何改进等等? 要解决这些问题 还应作进一步研究。 l 诖“】彭和平等编译：国外公麸行政理论精选，中共中央党校出版社1 9 9 7 年版 怍1 2 1 同上 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 2 、效率增进的视角之一海关运作成本分析 我国海关实行的是垂直管理模式，即自上而下分为海关总署一直属海关隶 属海关三个层级。截止2 0 0 2 年底，全国共有4 1 个直属海关，每个直属海关都在 一个独立的地域范围( 称为关区) 全权负责海关事务。每个关区内又设立了若干 个隶属海关。海关垂直管理模式具有以下特点：全国海关执行统一的进出境管理 政策、法规；业务高度统一、作业流程基本一致；业务上分级领导；海关内部资 源配置最终来源于海关总署，从上而下分级划拨。由于我国海关的管理特点决定 了，要了解全国海关的运作成本情况，可以通过对一个有代表性直属海关分析其 运作成本，从而得出全国海关的总体情况。本人选择杭州海关作为分析对象，从 地理位置、业务量、业务种类各方面来看，其都有一定的代表性，分析结果较为 可靠。 杭州海关成立于1 9 7 9 年，是一个管辖浙江省范围内( 宁波地区除外) 海关事 务的直属海关，目前下属有近5 0 个隶属海关及办事机构，其中沿海港口海关机构 5 个，驻空港机构2 个，驻邮局机构2 个，其余均为虑陆海关机构。杭州海关业务 涉及进出境海运、空运、邮运、铁路公路等运输方式，门类齐全。目前，“杭州海 关经过多年的发展后，各项业务在全国直属海关的排名均处于中上游位置”。“”1 以2 0 0 4 年度为例，“征收关税及代征税1 2 3 亿元，在全国4 1 个直属海关中排名第 1 1 位；进出境货运量3 3 4 8 万吨，排名第1 8 位；进出口报关单2 0 余万份，排名 1 7 位。”畔1 4 】 2 1 直属海关内部的运作成本分析( 成本i ) 海关要履行业务职能必须要人、财、物等资源的投入。这些投入在海关会计 科目中称为海关经费，包括经常性经费和专项经费两种。前者主要用于海关日常 性运作保障，如人员工资、办公、维护经费等；后者系指专项划拨经费，用于基 建项目、科技开发等专款专用项目。另外，随着1 9 9 8 年全国打私会议后，全国各 地缉私警察队伍纷纷组建起来，专司打私任务，业务上、人事上受各地海关的领 导。杭州海关内部也从1 9 9 8 年起成立了“反走私侦察局”，经费由国家额外划拨， 由各地直属海关统一管理和使用。 州“1 杭卅i 海关总关入力资源配置的研究报告 件1 4 】数据来源：同上 杭州海关与浙江大学台作课题，2 0 0 5 年 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 表2 1 1 9 9 9 年一2 0 0 3 年杭州海关部分会计科目报表 x 牟缓1 7 经常性支出其中人员工资专项支出海关经费 固定资产缉私经费 ( 万元)( 万元)( 万元) ( 万元)( 万元)( 万元) 1 9 9 93 9 5 69 7 91 0 2 94 9 8 55 0 6 0 22 3 2 9 2 0 0 04 3 6 91 3 7 91 6 3 56 0 0 45 3 0 5 01 2 6 8 2 0 0 15 8 2 62 2 4 43 1 4 78 9 7 35 7 0 5 62 3 8 9 2 0 0 27 8 8 03 1 9 32 3 9 41 0 2 7 47 7 7 7 52 1 4 2 2 0 0 39 4 4 53 7 2 02 8 6 51 2 3 1 08 4 6 1 92 2 1 3 注：摘自杭州海关财务报表：海关经费( h ) = 经常性支出( j ) + 专项支出( z ) 通过上表可以看出，杭州海关从1 9 9 9 年一2 0 0 3 年五年内各项经费呈快速增长 的趋势。从表面上看，这与杭州海关这五年来业务、机构人员数较快发展的态势 相吻合。如下表： 表2 25 年来杭关人数及主要业务量变化 项目 人数货运量税收加工贸易合同数 笋纡 ( 人)( 万吨)( 亿元)( 份) 1 9 9 96 0 15 9 72 71 6 7 5 3 2 0 0 07 3 51 2 7 66 01 6 8 9 2 2 0 0 18 6 59 7 15 61 7 2 4 0 2 0 0 29 2 21 5 1 35 91 7 4 2 0 2 0 0 31 0 8 72 8 7 01 0 22 0 2 l l 资料来源：杭州海关历年业务统计资料 我们再比较上述两表作进步分析，能够发现以下特点： 一、近几年海关经费的增长主要自人力投入推动 假设人员工资投入作为人力投入的唯一表现形式，我们把5 年的海关经费隋 况与海关的人员工资、货运量、关税三者分别作相关分析，得到如下相关系数表： 7 燮学公菇管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 表2 3 海关经费与工资、货运量、关税相关系数表 j 人员工资货运量关税 海关经费 0 9 9 0 2 3 4 0 8 3 3 3 6 908 4 2 1 5 2 从相关系数分析，杭州海关的海关经费与人员工资正相关性最为紧密，远远 大于与海关货运量、关税两项最重要的业务指标的相关程度。究其原因，一是人 员工资本身占有海关经费较大比重。从上表看出，人员工资占有海关经常性支出 的3 0 4 0 占有所有海关经费的3 0 左右。二是近几年海关人员有大幅增加，从 1 9 9 9 年到2 0 0 3 年增加了近倍( 2 0 0 4 年人员数已突破1 2 0 0 人) 。人员增加带动 了其它海关资源消耗的增加，如增加人员需增加额外的办公经费、提供更多的办 公场所、更多的资源福利保障等。另一方面也说明了海关内部经费配置主要以人 头划拨为主。如为控制行政成本，节约经费，从0 3 年起推出杭关会议费、差旅费、 车辆费用、接待费用、小额办公用晶等五项经费实行定额包干管理办法，额度按 部门人员数计算。 二、人员经费的投入没有充分转化为海关业务量的“产出”，存在浪费现象。 原因分析：l t l 1 8 1 9 1 一方面和关区业务发展不平衡有关。关区内口岸海关( 海港+ 空港) 虽然机构 数和人员数占全关区总数的比例较小，但占有全关区货运量、关税额的比重较大。 以2 0 0 4 年杭州关区有关统计数字为例： 表2 42 0 0 4 年杭州关区口岸海关人数、主要业务量占关区比重情况 i 项目 进口货运量出口货运量征税额 机构数关员数 ( 万吨)( 万吨)( 亿元) f数量 72 7 42 9 8 01 2 09 5 比重 2 52 59 38 07 7 注：通过杭州关区2 0 0 4 年业务统计数据计算得出 从上表看出，2 0 0 4 年，口岸海关虽然机构数和人员数占全关区比重的1 4 ，但 货运量、关税额分别占全关区8 0 和7 7 。而其它内陆海关，诸如湖州、绍兴海 关、萧山办事处等机构虽然机构数和人员数合计超过6 成，但业务量总和只占2 0 8 浙江大学公共管理硕士( m p a 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 左右。目前企业从成本、便利等因素考虑，通常在口岸进行进出口报关手续，而 通过转关运输畔”】方式在内陆海关办理清关手续的货物比重不大。关区内陆海关中 平均天不到1 0 份报关单审核的机构达到】2 个，许多海关进出口通关工作压力 很轻，事实上这些海关机构更多是履行为企业服务办理海关减免税手续、从事加 工贸易管理和企业稽查等职责。但是这些工作负荷量在关区海关普遍不大。由于 海关机构区内部职能分工较细，又出于廉政、制约因素考虑，部门与部门之问工 作不能交叉分配，因此关员不能一人身兼数岗。在各海关总体工作量不饱和的情 况下，造成相当部分关员人力资源闲置。 另一方面和关区人力资源分布不合理有关。近年来杭州海关人员又有较大幅 度的增加。从9 9 年到2 0 0 3 年期间，人员从6 0 0 多人增加到1 0 8 7 人。这些人力资 源随着关区业务的发展以及业务改革和内部管理的需要作了下列分配：一是增设 机构。关区内科级机构由2 4 0 个发展到5 0 0 个，副处级以上机构由7 3 个发展到1 3 5 个。二是增加管理层人员，副科长以上人数由2 4 0 个增到5 0 0 余人，处级以上人 员已增加了3 倍，达到1 0 0 余人。三是增加职能管理层力量。随着海关总署制定 的现代化方案的实施，直属海关逐步从具体业务中脱离出来，履行职能管理和业 务指导职责。总关内现有2 1 个部门，近4 0 0 人。占有关区总机构数和人员数的一 半左右。但是，这种人力资源配置目前从运作效果上看，不甚理想，与信息化社 会所倡导的“扁平化”模式相违背。存在以下弊端：一是职能交叉，资源浪费。 如份报关单涉及到现场海关、审单中心、征税、统计等多个职能部门，多道管 理环节，造成职能交叉、职责不清、扯皮现象。二是中间管理层职能出现“虚化”。 有岗位、无实责；或者有些管理环节弗无必要，作用不大。三是形成了一种“大 机关、小基层”的格局。从整体来看，关区海关人员结构设置表现为：直属海关 人员相对较多，隶属海关人员绝对数量大、相对数量少、监管一线严重缺人。“这 种纺锤状机构模式，无疑增加了管理层次，实际是多养了许多闲人。”惮”1 再者，与近年来海关职能和有限资源相比存在“无限”扩张趋势有关。一直 来，对海关职能的描述局限在抽象领域。海关总署也只是泛泛地提出“依法行政， 为国把关，服务经济，促进发展”海关十六字工作方针要求，对下属海关缺乏明 t t l ，1 应企业的要求，货物要在内地海关办理进出口通关手续这种情况下，口岸海关与内地海关之问拄转关 运输方式对该票货物进行监管，如涉及到电子信息的传输、对运输该货物的集装箱加封海关“封锁”等工作。 因此转关业务系指货物启运地海关和指运地海关对进出口货物联合监管、联系配合的办法或手续程序等事 直。 【4 1 q 数据来源：杭卅i 海关总关人力资源配置的研究报告，杭州海关与新扛大学台作课题，2 0 0 4 年 9 塑塑兰壁叁苎堕堡雯士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 确的职能界定和科学的量化指标。( 仅在征税、统计等工作上制订了少数量化指标) 造成海关内部职能有扩张的趋势，超出外韶环境对海关的要求。表现在职能外延 上的扩张倾向和职能内涵上“无限”追求完满理想目标两个方面。从管理学上讲， 这是公共部门的“帕金森怪圈”。“无限”的职能扩张造成“无限”的资源投入。 而这些投入与海关核心业务量没有很多关系。 三、海关经费使用的定量分析 杭州海关1 9 9 0 - - 2 0 0 3 年人员工资和海关经费情况如下表： 表2 51 9 9 0 - - 2 0 0 3 年人员工资和海关经费隋况表 淡 人员经费海关经费 汰 人员经费海关经费 ( 万元)( 万元)( 万元)( 万元) 1 9 9 01 6 05 1 21 9 9 78 4 03 2 5 0 1 9 9 12 8 81 0 2 51 9 9 89 1 53 6 2 7 1 9 9 24 1 81 4 5 51 9 9 99 7 94 9 8 5 1 9 9 35 1 41 7 3 82 0 0 01 3 7 96 0 0 4 1 9 9 46 2 12 0 2 62 0 0 l2 2 4 48 9 7 3 1 9 9 56 8 82 4 6 02 0 0 23 1 9 31 0 2 7 4 1 9 9 67 6 32 8 8 32 0 0 33 7 2 01 2 3 1 0 摘自：杭州海关历年财务报表数据 以人员经费为自变量，以海关经费为因变量，利用上表数据，以下列简易模 型进行回归分析： 3 0 1 h g j f = a + b r y j f + 其中h g j f 表示海关经费，r y j f 表示人员经费。上式用来对海关经费和人员 经费两者的关系作普通回归分析，以定量说明海关经费和人员经费的相关程度。 普通回归分析结果如下： 1 0 塑墼鲎竺苎竺翌曼主! 坚! 童些兰竺篓茎! 璺塑叁垫垡垡垡星空塑望皇堂堂坚望壁窒 表26 ： 回归统计 m u l t i p l er 0 9 8 3 9 8 0 4 5 4 rs q u a r e 0 9 6 8 2 1 7 5 3 3 a d j u s t e drs q u a r e0 9 6 5 5 6 8 9 9 5 标准误差6 8 4 、2 6 9 6 6 4 7 观测值1 4 表2 7方差分析( 一) s i g n i f i c a n c e d f s sm sf f 回归分析 1l7 l e + 0 8l7 l e - 加83 6 55 6 6 723 6 e - 1 0 残差1 25 6 l8 7 0 04 6 8 2 2 5 总计1 3l7 7 e + 0 8 表28方差分析( 二) u p p e r 下限上限 c o e f f i c i e n t s标准误差t s t , a tp v a l u el o w e r9 5 9 5 9 5o 9 50 i n t e r e e ：p t 4 2 36 0 6 32 7 67 2 3 9l5 3 0 7 90 1 5 1 7 4 81 7 93 2 31 0 2 65 3 61 7 93 2 31 0 2 65 3 6 x v a r i a b l el33 2 4 4 5 40 1 7 3 8 7 51 9 1 1 9 823 6 e 1 029 4 5 6 1 337 0 3 2 9 429 4 5 6 1 337 0 3 2 9 4 f 值= 3 6 55 6 6 7 f ( a = 00 5 ) = 23 6 e 一1 0 ，表明模型线性关系在9 5 的水平上成 立。b 系数为3 3 2 4 + ，所以，h g j f = 4 2 3 6 1 + 33 2 r y j f + 0 3 ，说明了在杭州关区人 员工资每增加一元钱，海关经费将增加33 2 元。这33 2 元经费除了包括人员工资 本身的l 元之外，其余的23 2 元用于其它的资源消耗。 四、有关结论： 通过以上关区内运作成本分析，可以得出下列结论： 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 l 、杭州关区的资源配置并不按业务量大小为标准。杭州关区近年来经费的增 加主要是机构、人员数快速增涨的函数。海关经费的投入与人员工资成本的正相 关性要远紧密于和业务量指标的相关性，其原因与关区业务分布不平衡以及和关 区人力资源分布不合理有关，也是由于海关职能有过度扩张、偏离海关核心业务 及内在要求等原因所致。 2 、与口岸海关比较而言，关区内陆海关机构更易发生资源浪费现象。从上述 业务量和人力资源配备情况看，口岸海关工作压力较大，某种程度上可以说，效 率要高于内陆海关。关区内陆海关机构业务量相对不足，不同程度上存在人力资 源及其它资源闲置浪费现象。 3 、要适度控制关区机构、人员规模。考虑到近年来海关关员平均工资年增加 幅度大约在5 左右水平，可以看出近年来关区海关人员工资成本的大幅增加主要 是由于人员大量招录所致。我们看到每增加一元钱工资会带来海关经费将增加3 3 2 元的结果。因此我们要改变以往“增人只增加点工资，多不到哪里去”这种传统 的观点，增加人员后，还会引发许多隐性成本。如增加办公经费、设备等固定资 产投入、福利成本增加等资源消耗。 4 、海关要节约管理资源需进一步改革管理体制和业务体制，同时还应明确界 定职能、制订科学的量化指标，避免职能“无限”扩张出现浪费。 2 2 直属海关关际之问的运作成本( 成本i i ) 不同关区海关之间的业务合作在于以下两方面：一是关际之间的正常的转关 以及深加工结转等业务，需要有关海关密切联系配合，简化操作手续；二是海关 为加强管理，关际之间应尽可能多合作，整合共享资源，沟通信息，交流情报。 但是目前海关之间的合作还不尽满意。原因一是以行政区域为基础划分关区，造 成关区数目众多，各海关本位主义意识强烈，合作意识淡薄。关际业务联系手续 繁杂。海关机构设置众多，又强调分口把关，致使横向沟通联系不够，增加了内 部协调的难度，影响了团队合力的形成。二是由于片面绩效考核和利益分配机制 的作用造成各海关之间出现恶性竞争现象，阻碍了关际合作的良性发展。各海关 为了实现自身利益最大化，最终出现“囚徒困境”局面。【1 0 l 案例lh 海关关长带队前往口岸海关要货 h 海关杭州海关下属的内陆海关机构，其办理的进口货物均为转关货物，由口岸海关转关 1 2 浙江大学公共管理硕士( 城) 专业学位论文中国海关现代化进樱中的效率增进问题研究 至h 海关办理进口手续，劳交纳关税及进口环节增值税。0 3 年度h 海关征了2 3 亿税收，由 于0 4 年度总署给杭州海关指导下达了1 0 0 亿的税收任务，因此h 海关0 4 年的税收任务也增 加到了3 5 亿。这是一项考核工作绩效的重要指标，h 海关关长年初就下定决心坚决完成。可 是半年过去了，h 海关只收了【亿左右的税款。经丁，解是由于口岸海关也存在税收任务的压力， 为确保税源不流失，口岸海关采取了相应的限制转关措施。眼看0 4 年税收任务缺口太大，下 半年完成任务不太可能。h 海关关长想出一个办法，就是在海关监管点设立电子卡日，完善转 关信息电子核销等措施，加速转关，通过提高服务效能方式来吸引企业转关。这本是一件好 事，但实旆起来需口岸海关的配合。由于口岸海关从自身利益考虑，带故拖延，一直没有落 实。h 海关关长迫于无奈，只有多次带领主要业务科长前往口岸海关，通过个人私交关系去拉 货源。 关际海关之间的业务运行和工作配合势必会引起成本问题，虽然这方面成本 很难进行量化，但确是存在的，而且会引发各海关内部成本( 成本i ) 的增加。 其原因一是关际海关配合不畅，手续繁多，势必使两地海关投入更多的管理资源， 增加不必要的人力，从而导致增加成本；二是如果关际海关之间资源不能共享， 管理力量不能整合，那么各海关为了实现管理目标，势必要各自投入成本，创建 管理基础条件，单独构建整套管理手段方法体系，这样，既不能起到最佳管理效 果，又会在海关之间造成重复建设，出现浪费。例如，萧山海关所辖企业大多在 上海、宁波等口岸海关进出口清关。e l 岸海关为确保企业通关时实现“严密监 管、高效运作”目标，往往要建立企业管理档案，以提高管理质量。而主管地海 关一萧山海关出于加工贸易管理、企业管理等需要也要建立类似企业管理档案。口 岸海关由于存在地理间隔、信息不对称等与企业沟通不便等因素，其档案建立远 远没有主管海关一萧山海关建立更为方便、高效。但现在由于两地海关不能做到信 息共享，因此出现两地海关重复建档现象。 2 3 海关工作引致外部交易成本分析( 成本) 交易成本理论是制度经济学中重要的内容。关于交易成本定义，可以认为是 交易活动的参与者为实现交易而发生的成本，由信息搜寻成本、合同履行成本、 交易风险成本组成，包括交易过程中的货币资出以及时间、精力等耗费。f 8 盯1 交易 本是经济市场经济领域的概念，制度经济学派将交易活动作了泛化，“交易成本” 的范围更广 k 2 t 。不仅指微观经济活动领域，也可以引申到政府管理领域。3 2 1 e 3 s ( 乜1 7 1 李晓钟：比较优势转化为竞争优势的研究，浙江大学博士论文2 0 0 3 年，第2 5 页 j ， 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国海关现代化进程中的效率增进问题研究 海关工作的效率以及手续的便利性直接影响到国际贸易的交易成本。据估计， 海关工作能影响到国际贸易2 0 左右的交易成本。【“q 因此，近年来，世界贸易组 织( 、t o ) 启动的以贸易便利化为议题的多边贸易谈判中，一直把海关手续作为 重要的内容。海关为履行国家赋予的职责，维护贸易市场和秩序，在进出口环节 进行把关，履行一定的管理手续，这是必要的，由此产生的交易成本也是难免的、 正常的。然而海关工作应在确保管理到位的前提下，进一步降低给社会带来的交 易成本，却是无庸质疑的。但是，从目前工作分析看，海关存在给社会造成额外 的交易成本，在于以下方面： 一是海关作为外贸进出境管理的垄断部门，具有追求自身经济利益的本能动 机，在给定条件下，有获取垄断租金最大化的倾向。在信息不对称或社会监督成 本高昂的背景下，面对的管理相对人由于自身力量弱小或是担心外部性等因素， 往往会采取被动地与海关合作的态度，海关部门利用垄断的权力，获取租金最大 化的动机会更加强烈。f l l j l 如某口岸海关，利用海关进出口数据库，自主开发了信 息及时查询系统，通过让企业交纳会员制年金的形式，获取利润，一年获利可达 上千万的利润。许多企业不得不为这种并不很需要的海关服务而买单。 二是海关管理体制上存在一些问题，管理方法落后，管理能力低下，给企业 带来许多手续上的不便，为办理通关等海关手续所耗人力、经费等成本增加。现 阶段下，尤其表现在关际台作不畅等原因，造成企业进出口通关成本上升。转关 运输业务的开展本是为了方便企业，加速通关，更好地促迸对外贸易的发展。但 是，由于口岸海关的不合作态度，造成的不利影响往往由企业来承担。主要表现 在以下方面：1 、一些特定的情况下，出于查验、装卸等因素