（公共管理专业论文）国库集中支付制度的问题与对策研究——以池州市为例.pdf

iii 国库集中支付制度的问题与对策研究国库集中支付制度的问题与对策研究 以池州市为例 摘 要 以池州市为例 摘 要 国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为资金 拨款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这一制度下，国库将直接控制从 预算分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的 全过程。这是当今世界发达国家普遍采用的先进国库管理制度。我国也正从传 统的生产型财政模式转为公共财政模式，各级地方财政应积极按照财政部要求 逐步建立适合自身情况的国库集中支付制度。 本文通过选题背景和国库集中支付相关理论的介绍，紧紧围绕国库集中支 付这一主题，在借鉴国内外先进经验的基础上，提出池州市推行国库集中支付 的紧迫性和现实意义，并以池州市本级国库集中支付改革做出案例分析，对改 革中存在问题提出完善的对策和建议，以实现国库集中支付改革的平稳有效过 渡。 关键词关键词: 国库集中支付；会计集中核算；财政；制度改革 iv title: research on centralized treasury payment system issues and countermeasures take chizhou city as an example abstract centralized treasury payment system is based on single account system and it is the abbreviation of treasury finance management system in terms of fund allocation through centralized treasury payment system. under the way, state treasury is in the charge of the whole process in which budget is allocated, fund is disbursed and used, and bank is liquidated until fund reaches the account of the providers of goods and services. nowadays, centralized treasury payment, the advanced treasury payment system, is widely used in many developed countries. china is also changing from the model for convention manufacturing finance to the model for public finance. all levels of local government are setting up their own centralized treasury payment sysetem step by step, according to the requirement of ministry of finance. through the introduction to the background of topic selection and the related theory of centralized treasury payment, the dissertation closely focuses on the theme of centralized treasury payment. in addition, based on advanced experience abroad, the author proposes to urgently and significantly promote centralized treasury payment system in chizhou city. the author also makes case study of reform of centralized treasury payment system in chizhou city, provides complete comments and solutions to the problem existed in the reform, and realizes smooth and efficient transition of reform of centralized treasury payment. keywords: centralized treasury payment system； centralized accounting； finance； reform viii 插图清单插图清单 图 1-1 论文内容框架.3 图 2-1 预算单位效用最优线.7 图 2-2 提高发现违规概率后的变化.8 图 5-1 用款计划流程图.28 图 5-2 财政直接支出流程图30 ii 独独 创创 性性 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得 合肥工业大学 或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说 明并表示谢意。 学位论文作者签字： 李青 签字日期： 2010 年 12 月 12 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 合肥工业大学 有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人 授权 合肥工业大学 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文者签名：李青 导师签名： 余志虎 签字日期：2010 年 12 月 12 日 签字日期：2010 年 12 月 12 日 学位论文作者毕业后去向：池州市财政局 工作单位：池州市财政局 电话通讯地址： 池州市贵池区秋浦东路 77 号 邮编： 247000 39 特别声明特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导 师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术不端 行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 作者签名 ：李 青 签字日期：2010 年 12 月 12 日 1 第一章第一章 绪论绪论 1.1 选题的背景和意义 1.1 选题的背景和意义 1.1.1 选题的背景 我国传统的国库管理制度是计划经济时代的产物， 是在 50 年代逐步确立并 完善的，适应当时经济发展的需要，然而对着时间变迁，上世纪末期，我国社 会的物资供应日益丰盛，从卖方市场转变为买方市场，这是一个根本性的历史 性转变。但同时市场机制存在诸多缺陷：如市场失灵、 “不完全竞争”市场、公 共资源配置不均衡等，这些都依赖于政府通过财政政策和货币政策来指导和修 正。而政府强有力的调节经济能力，更需要政府以集中财力和高效运转体制作 为保障 1。 上世纪九十年代，我国财政体制对收入制度进行了改革，如实行分税管理 体制，收效显著，却未对支出方面做出根本性的调整。事实上，财政收入是手 段，财政支出才是目的。 随着我国市场经济的快速发展，传统体制下的运作方式暴露的弊端越来越 明显。财政支出增长过快，需求过大，财政收支矛盾突出，财政管理越来越不 能适应市场经济发展的客观要求，存在着诸多弊端： 一是财政资金分散，多重开设银行账户，各银行为各自利益压制在途资金， 使得收支情况不那么透明，导致财政部门很难对资金进行高效管理； 二是财政资金分部门科室管理，层次多，资金拨付难免出现滞留、挪用等 问题，这样会导致财政资金使用效率大大降低并且诱发腐败的可能； 三是财政收入征管不严，预算外收入规模过大，乱收费、乱罚款问题严重， 大量财政性资金脱离财政监管，造成部门、单位之间苦乐不均，滋生腐败和铺 张浪费； 四是财政支出管理不规范，结构不合理，财政困难突出； 五是一些单位从个人和小集团利益出发，假造账册，账外设账，转移财政 资金，严重影响了会计职能的发挥和会计信息质量。 2001 年，为改变财政资金粗放管理模式，我国财政部在学习考察外国先进 经验的基础上，选取中央六部委进行试点工作，这些都是具有典型性特征的部 门，希望在这次试点基础上把工作经验、实施方案向全国各省、地区推广。这 次公共财政支出改革正是以财政支出为改革重心的。 正如经济学家布坎南所提出的，收入改革即税收制度的最优与否取决于两 个方面：一是在于它和经济增长的关系，二是对收入的使用即财政支出的使用 方向与效益 2。 目前，国库集中支付改革在我国取得了阶段性的成效，但是由于转型时期 2 各方面条件的限制，改革中存在一些不完善的地方，需要有针对性地进行指导 和修正。 1.1.2 选题的意义 国库集中支付改革是目前财政管理制度改革的一项重要内容，它使财政资 金效益得到提升，并将财政监督寓于管理职中，这样财政在国家经济决策中具 有更加重要地位。目前，由于客观条件存在差异性，各地区国库集中支付改革 推进程度和模式选择都有所不同。 随着公共财政支出改革的深入和推进，2002 年池州市实行了会计集中核算 制度，在全市的行政事业单位推行开来，对会计核算监督水平都有所提高，随 着改革的不断深化，更加规范化的要求日益凸显，这些包括财政资金使用效益 的进一步提高、预算编制的精细化等等。中央、省级政府都先后下发文件要求 各地区进行规范化的转轨。2008 年末，池州市在学习考察兄弟省市成功经验的 同时，积极按照省财政厅在全省全面推行市级财政国库管理制度改革的要求， 对会计集中核算向国库集中支付进行转轨。但由于始终未能出台一个规范的、 统一的指导性研究型方案，改革过程中遇到很多问题，因此本文对此问题研究 显得更加有意义： 一是更能深刻把握好国库集中支付改革的政策解析，了解其原由，并且对 目前我国国库集中支付制度实施情况有了深刻了解； 二是综合目前改革案例分析国库集中支付对财政支出管理所带来的效益 性，合理配置财力，做到可行、可控； 三是宏观上把握目前改革发展方向，理解这场改革所带来财政工作的有益 变化，明确当前要做的工作，并推进其改革进程。 1.2 研究内容与研究方法 1.2 研究内容与研究方法 1.2.1 研究内容 本文系统阐述了现代国库管理制度相关理论，介绍了国库集中支付模式和 做法，结合池州市国库集中支付实施情况存在问题，具体提出措施和建议。第 一部分介绍论文的选题背景和意义；第二部分介绍国库集中支付的相关理论； 第三部分阐述国库集中支付的涵义与模式；第四部分说明国库集中支付制度改 革的进程与意义；第五部分对池州市本级国库集中支付改革做出案例分析；第 六部分对改革中存在问题提出对策和建议。本文架构如图 1-1 所示。 3 图 1-1 论文内容框架 1.2.2 研究方法 本文采取的主要研究方法有以下几点：一是调查法，通过有目的、有系统 的对相关材料和文献进行搜集；二是个案研究法，对池州市国库集中支付实施 情况实行案例分析，以一个案例来理解国库集中支付制度改革的模式选择、完 善方向；三是经验总结法，通过借鉴国内外发展模式及其成功经验的研究，针 对目前池州市国库集中支付实施的具体情况，提出符合池州市自身特色的会计 集中核算融入国库集中支付的新模式。 1.3 论文的创新点与特色 1.3 论文的创新点与特色 1.3.1 研究视角的创新 笔者以一个改革参与者的角度，从池州市国库集中支付改革进程中，发现 当前改革中亟待解决的问题，并提出符合实际情况的一些完善措施。 1.3.2 研究内容的创新 目前，国内关于国库集中支付制度的研究，多是从宏观的角度进行论述和 分析，但涉及市级具体国库集中支付制度改革的方案基本没有。随着财政部的 支出改革进程要求，池州市级财政改革正在推开，作为制度改革的尝试，会计 集中核算虽然改革不彻底，但却为以后国库集中支付改革奠定了良好基础。本 文就如何将会计集中核算功能更好融入国库集中支付中做出理论及实践的详细 探讨，希望在今后实施工作中有所帮助。 国库集中支付的涵义与模式介绍 国库集中支付制度改革的进程与意义 国库集中支付制度完善和深化 池州市本级国库集中支付制度改革分析 国库集中支付的相关理论与文献综述 绪论 4 第二章第二章 相关理论与文献综述相关理论与文献综述 2.1 基本理论 2.1 基本理论 2.1.1 公共财政理论 公共财政是在市场经济的背景中，处在市场失灵的情况下，必须依靠外部 力量来弥补对无人提供公共部门市场需求的公共产品，公共财政就是这个外部 力量 3。马克思曾明确预言道，用于满足“共同需要”的那部分，“将会立即 显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加”。在市场经济发展的今天，政 府部门公共支出急剧膨胀，构建公共财政框架是必须的。 美国著名经济学家马斯格雷夫在其经典著作中，从弥补市场经济缺陷的角 度提出需要公共政策来加以矫正或采取弥补措施的主张方式，并将公共经济职 能分为以下几个包括: 资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能这三大职能，而资源配置职 能是其中最关键的一个职能。 财政配置资源的机制和手段主要有： (1)社会产品分为私人产品和公共产品， 那就需要理性的按照政府职能范围 来确定社会公共需要支出的基本内容，从而确定财政收支占 gdp 的合理比例， 以此来使资源达到高效配置； (2)使财政支出结构得到优化。如社会保障、廉租房补贴转移性支出，这些 都是现今社会支出增长很快的支出项目，涉及国计民生，政府部门的公共支出 这些都需要被合理安排，使财政资金使用效益高； (3) 加强对政府投资的规模安排，使其政府投资对社会有益，并且符合当 时经济情况，提高社会回报率 4。 我们国家是个社会主义国家，但是公共财政并不仅仅是资本主义国家独有 的，它也适用于我们国家。在我国社会经济快速发展的同时，财政体制并未能 同时进行同步发展，目前，公共财政支出的急速膨胀凸显财政体制的不协调， 需要建立与之相适应的国库管理新体制，适应于高效资源配置、政府公共职能 和财政宏观调控模式的需要。 政府为实现最优化的资源配置，虽然不可能完全按照市场的规则来追求利 益最大化，但不代表政府可以不追求财政资金的高效化。因此，政府部门在财 政制度的创新上要不能停止脚步，将财政收入得到合理的支出，确保财政资金 的高效和公平。国库集中支付的改革在很大程度上用于减少财政资金的浪费、 运行成本，保证财政资金支出过程中的透明、高效 5。 2.1.2 国库制度创新的“需求供给”分析 2.1.2.1 现代国库制度改革的类型定位 5 我国一直以来是个中央集权的国家，市场经济发展并不完善，财政体制的 变化也很缓慢。随着我国市场经济的不断发展，物质社会日益丰富，政府财政 资金量大，分散的国库管理制度使相当多的“利益”摆在人们的眼前，因为“财 政蛋糕”越做愈大，预算管理没有做到精细化，部门争夺收入分配时可能产生 腐败现象；财政资金支出过程中，财政收入和指出的矛盾显著问题，使得政府 需要“开源节流” ，将钱用在刀刃上，用在国计民生的重大问题上，加强对财政 资金的监督和有效使用，那么建立国库集中支付制度的收益就能远远超过改革 的费用，在这种存在“改革利润”的情况下，当然有建立新的体制对社会是有 “盈余”的。在政府的主导下，通过政策引导和制度安排进行这种制度的变迁 6。 2.1.2.2 现代国库制度的需求分析 中国传统的国库管理体制从建国以来一直沿袭下来，在社会主义国家新成 立的时期、计划经济体制时期，这种分散的财政管理制度发挥过其积极地作用 和效果。随着市场经济的进一步发展，中国经济摆脱贫困走向小康的时候，虽 然收入等制度有过改革和创新，但是我们的财政支出管理制度依然没有什么变 化。然而经济发展水平需要与财政制度保持均衡性，否则落后的财政制度将阻 碍经济的发展。传统的国库制度的分散管理存在以下几点阻碍：财政支出进行 划拨时，由财政委托国库将资金转入商业银行，但由于利息收入等利益驱动， 商业银行经常会对财政资金进行押票，例如：财政部门对统发工资每月拨入到 各家银行时，银行有时会将款项不及时分解到个人账户而存在银行账户中，获 得短期利息收入；另外，财政资金按照预算安排分配给各预算单位，单位自行 采购货物，通过自己的银行账户付给收款人，这样的模式财政资金都分散在各 个银行账户中，又很难对财政资金进行监控，政府对财政资金的宏观调控能力 较弱。 在这种情况下，社会分配不公、资源浪费、财政资金收支突出矛盾都使得 对建立新的国库管理制度有了很强烈的需求。 2.1.2.3 现代国库制度的供给分析 长期以来，实施的传统国库制度必然被现代国库制度替代，社会将从建立 新制度的利益大于改革旧制度的成本的“改革利润”中获利，制度的供给能力 符合利益需求。新的国库管理制度是财政支出改革的一次重要创新，对政府来 说，这是政府加强掌控力的机会，不同于以往财政资金处于政府监督范围以外， 政府各部门“各行其政” ，都追逐各自小利益集团的利益的情况。新的制度将财 政资金始终集中单一账户中，减少资金运行成本，提高政府的宏观调节能力， 财政资金使用的透明化，提高资金的使用效率。这是政府改革的推动力，也是 6 实行新的国库管理制度供给的可行性。 2.1.3 委托代理理论 委托代理理论是研究社会经济活动中各种委托代理关系的理论，委托人面 临着道德风险的问题，委托人无法使代理人的工作效益达到“最大化”的原因 是委托人对代理人的监督能力有限，即委托人与代理人的信息是不完全对称的 7。由此可见，委托代理问题产生的根源主要是由于过程的不透明、信息使用 者和提供者信息不对称造成的，而委托代理理论正是要解决管理制度的效率问 题。 解决委托代理问题的办法主要有以下两个:一是通过制度创新的公开透明 化来降低信息的不对称程度，增强了信息反馈的能力，减少信息反馈环节等； 二是设计合理有效的机制用来鼓励委托人、 代理人都能将信息真实表达的方法， 委托人和代理人双方都能达到最大化的努力。 在发生财政资金支出情况时，国家与资金管理部门、资金管理部门与预算 单位就是这样的委托代理关系。 2.1.3.1 国家与资金管理部门之间的委托代理问题 传统的国库管理体制中，财政资金是按照各预算单位分散管理的，部门预 算编制并未做到科学化、明细化，利用预算管理中的“软肋” ，许多部门它具备 “经济人”的特性，为求得部门利益最大化，不讳委托代理准则，向财政部门 资金管理人进行利益诱惑 8。而资金管理人也违背代理人理性，会产生寻租的 可能，那他们随即会组成利益联盟，牺牲国家利益而谋得小集团的利益。这种 委托代理关系的偏差导致的腐败行为，正是因为分散体制下的财政资金信息提 供者和使用者之间的信息不对称，资金分配不透明造成的。国库集中支付制度 正是能从资金透明化上防止委托代理关系出现偏差和腐败行为。 2.1.3.2 资金管理部门与预算单位的委托代理问题 由于传统国库制度管理中，财政资金处于分散管理状态，预算单位各设银 行账户，财政部门将财政资金按照预算安排划拨给预算单位。这种情况下，预 算单位作为财政部门交付资金的代理人对资金使用具有管理权。但是，由于部 门资金使用一直处在财政部门监管之外，财政资金很难做到专款专用，预算单 位支出也存在很大随意性， 造成财政资金的浪费甚至出现资金挪用等违法行为。 实行国库集中支付制度之后，财政资金集中在国库单一账户中，大部分支出通 过政府采购等方式直接支付，其他支出使用方向也通过直接支付和授权支付的 方式了解财政资金的使用用途，提高资金使用效率。 传统模式中，预算单位的支出进度和使用情况很难及时反馈给财政部门， 7 这种信息的不对称，使得信息失真，委托人收到的信息和代理人提供的信息之 间是不对称的。新的体制下，这种信息对称很容易完成，财政资金进行高效透 明运转。 我们可以用简单的数学模型代理人的效用函数加以分析说明。代理人的 效用函数不仅计算从违规行为中获得的正效用， 而且也计算违规惩处的负效用。 假设预算单位的违规效用函数为: u(x，y)=a+bx-cy 其中 u 表示效用，x 表示违纪行为，y 为违规惩处，a、b、c 为常数项。预 算单位会违规且不愿意受到处罚，因此，可判断 b、c 均为正值。根据法律惩处 的基本原则“罪责相当” ，y 与 x 应成正比例关系，我们假设 y=dx 9。 于是可得: u(x)=a+(b-cd)x 预算单位效用最优线如图 2-1 所示。 图 2-1 预算单位效用最优线 图 2.1 中，预算单位效用最优线是 ab 线。在 a 点处，预算单位违规没有被 发现，其效用最大。在 b 点处，预算单位违规被全部发现，其效用 y 为零。预 算单位根据自己情况在 c 点实现其预期效用最大化。显然，直线 ab 的斜率是 1-b/cd。这时加大对违规的惩罚力度 d，则预算单位违规行为效用降低。那么， 如果实施国库集中支付制度，财政部门能通过完善的制度安排和流程、发达的 信息系统及时理解财政资金的使用情况，提高了预算单位违规现象被监督部门 发现的概率，即提高 c 值，预算单位违规行为效用也会降低。这些说法都可以 用图示来表现 (如图 2.2 所示)。 u(x) c b x 8 2.1.4 福利经济学 福利经济学之父庇古的一个重要命题是:要使全社会福利达到最大， 就必须 使国民收入达到最大;要使国民收入达到最大，就必须使社会产品达到最大;要 使社会产品达到最大，就必须使社会资源的配置达到最大化 10。 社会资源分为公共资源和私人资源，政府部门掌握这公共资源，而私人则 掌握着私人资源，按照社会福利和产品最大化的要求，社会资源必须也是最大 化。政府部门和私人都需要通过资源的最优配置实行社会资源的最大化。 财政资金即主要是政府部门资源的组成部分，因此提高财政资金使用就是 对社会福利和社会产品的提高。 国库集中支付制度正是在这方面对社会有益的， 它通过制度化的安排、科学化的流程、发达的信息化使得财政资金运行时间短， 环节少，资金使用透明、高效。另外，财政资金通过国家单一账户的集中管理， 对资金的控制力加强，提高了政府宏观调控的能力。因此，国库集中支付方式 是政府公共资源优化配置的一个强有力手段。 2.2 文献综述 2.2 文献综述 实行国库集中支付制度是公共财政支出改革的一项重要组成部分，对于其 理论研究起源于西方财政学和公共经济学。 17 世纪中叶，威廉配第就发表了赋税论 ，他把国家经费分为六个项 目，开创了西方财政学的先河 11。自 19 世纪 80 年代起，西方的学者如萨克斯、 帕塔罗尼、马尔科等，系统地提出了公共产品理论，并且更侧重于支出的研究， 从而为财政学向公共经济学的演变奠定了基础 12。上世纪 50 年代，在新古典 经济学的基础上，英美财政学界开始对西方财政学研究原先不被重视的公共支 出。1954 年萨缪尔森对公共产品和私人产品进行了数学范畴的精确定义，他提 出公共产品消费需要公共支出来承担，并做了其有效供给模型 13。直到上世纪 a .b b x 图 2-2 提高发现违规概率后的变化 c c 9 50-70 年代，公共选择财政学是西方财政学发展的又一次转变，使得西方财政 学向公共经济学有演变。以布坎南为代表的西方学者在从“经济人”假设的角 度出发，认为政治家的行为、利益集团与经济利益是密不可分的，这项研究成 为财政学重要的一个组成部分。从这个意义上说，公共经济学是运用微观经济 学原理分析公共经济活动的产物。直到 20 世纪 80 年代，新凯恩斯主义财政学 又在学界兴起，它依然认同政府可以干预经济，理性的财政政策对经济可以起 到积极地作用 14。 财政学方面的研究与其他经济学研究的不同在于它与各国的政治体制紧密 相连，政策制定考虑到本国经济水平，还关系到各利益集团的所得，很多西方 的学者早在上世纪 40 年代就以本国既定的政治体制框架为基础研究了国库集 中支付制，我国学者也在 90 年代就提出了改革国库管理制度，构建国库单一账 户体系的设想。 廖俊英在对改革国库体制的几点看法中提到，国库管理应该从完善国 库机构和人员开始，制定国库制度，促进国库信息化系统建设，财政资金向管 理化迈进 15。 张泽荣在建立和完善国库集中支付收付制的考虑一文中谈到要从深化 财税改革和加强财政管理与监督的实际出发，对现行的财政性资金收付管理制 度进行根本性的改革:一要转变职能，重新界定财政收支范围；二要规范标准， 优化财政收支结构；三要完善管理体制，保证国库集中收付制的顺利实施 16。 王俊峰在实施国库集中支付制的原则及意义中，结合陕西省实行国库 集中支付制度试点中的基本做法，论述了现阶段实行国库集中支付制应遵循的 原则，以及实施此项制度在提高财政资金使用效益，降低财政资金运行成本， 推进部门预算改革等方面有重要意义 17。 邱华炳认为，国库管理是财政管理的基础，是财政管理的组成部分，应考 虑将央行国库机构划给财政，由财政直接管理，这样国库预算资金的收付和核 算由财政部门直接由商业银行进行办理 18。 俞雪花主张构建国库集中支付下的会计集中核算平台， 实行会计独立核算、 权限集中管理，即通过按集中式管理模式设计的信息系统，各单位财务管理人 员通过政府专用网进行财务管理，最终实现数据的集中，管理的集中、信息的 集中 19。笔者认为，各国都应该按照政治体制、社会经济程度不同建立国库管 理制度。像我们这样的国家，也是如此，各地经济条件和自然条件差异很大， 如果建立一个完全统一的国库集中支付模式，实际上是很难做到的。目前，比 较可行的方案是分别在各级地方政府建立适应自身情况的国库集中支付模式， 根据自身软硬件条件进行转轨，而不是实行全国统一模式，达到共同的目标。 10 第三章第三章 国库集中支付的涵义与模式国库集中支付的涵义与模式 3.1 国库集中支付的涵义 3.1 国库集中支付的涵义 3.1.1 国库集中支付的概念 国库集中支付是指财政资金从国库拨付到银行、中心，进行清算，到每笔 资金付款到达每个收款人的整个过程安排20。它涵括几项内容：各预算单位不 再单独设立账户。而是由财政部门设置国库单一账户，国库支付中心把单位作 为一个帐套进行账户管理；财政资金不再分层层拨付到预算单位；预算单位支 付商品的款项需通过中心直接支付模式或者间接支付模式付给收款人，预算单 位不再有结存资金留存。 3.1.2 国库集中支付的主要内容 国库集中支付的主要内容是是按照财政国库管理制度改革的基本发展要 求，建立国库单一帐户体系，所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理， 收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系直接支付到商品和 劳务供应者或用款单位。 3.1.2.1 改革的基本原则是“三不变、一改变” 一是不改变单位的预算执行主体地位。改革前，各单位是预算执行的主体， 改革后，各单位还是预算执行的主体，仍然按照各单位的工作职责和工作重点， 执行预算、开展工作。 二是不改变预算单位的资金使用权。预算一经人代会审议通过，单位即可 按照批准的预算，提出用款计划，根据批复的用款计划使用资金，不因改革所 带来的资金支付方式的改变而改变。也就是说，批准单位使用的钱，单位仍可 一分不少的安排使用。 三是不改变预算单位的财务管理和会计核算权限。预算单位原来在财务管 理和会计核算方面履行哪些权限，改革后仍然如此。 四是只改变财政资金的支付方式。资金支付方式由过去的财政拨给预算单 位改为财政直接或授权预算单位支付给商品供应者和劳务供应者。这样，相应 带来资金支付流程、账户设置和部分账务处理的变化。 3.1.2.2 建立国库单一账户体系 国库单一账户体系是由财政部门在金融机构开设的，以国库存款账户为核 心的， 全面反映财政资金收付业务的各类银行账户的总和 21。 其构成和功能是： 一是国库单一账户：财政部门在人民银行开设的资金账户，主要用于财政 收入分配、资金拨付以及零余额的资金清算，在账户内把预算单位按照帐套进 行分别核算、管理，每日待资金划转时与零余额账户清算； 11 二是零余额账户：预算单位和财政科室需要支出项时，为达到资金效率高 效化，由代理商业银行对该资金进行垫付，每日经银行和国库支付单一账户进 行清算，再将款项划回，保证该账户余额始终为零，它和国库单一账户相互配 合构成基础账户体系； 三是预算外资金财政专户：财政部门在代理商业开设专门用于记录、核算 和反映预算外资金活动。目前财政资金相当比例的未纳入预算资金情况导致账 户将在现阶段存在，以后随着预算改革的逐步完善，这个账户规模也将缩小甚 至取消。 四是特设账户：目前财政根据有关规定或者特殊要求开设资金账户，专门 管理一些特殊需求的项目资金 22。 由于目前我国税费改革未完成，财政资金还分为预算内外资金，甚至一些 特殊项目资金，这四类账户均需存在于现阶段。这样对于国库集中支付改革更 加平顺过渡有利，消除了有些部门人员的一些顾虑，为今后深化改革铺平道路。 但是随着收入支出改革的发展，会逐步形成只有国库单一账户和零余额账户相 结合的更先进模式，最大程度上加强资金的高效化。 3.1.2.3 改革后的资金支付方式 根据支出管理的需要，资金支付分为财政直接支付和财政授权支付两种方 式。 一是财政直接支付。预算单位按照批复的资金使用计划，向财政国库集中 支付中心提出支付申请，支付中心根据相关要求审核无误后，向代理银行开具 支付凭证，代理银行将资金通过财政零余额账户支付到收款人（即商品和劳务 供应者）。实行财政直接支付的类型包括：财政统一发放的工资支出（暂不纳 入支付中心管理）、工程采购支出、物品和服务支出以及适合财政直接支付的 其他支出。 二是财政授权支付。财政部门按照批复的资金使用计划，授权预算单位用 款额度。预算单位对于零星支出在用款范围内可自行支付款项，代理银行在收 到支付凭证后，通过零余额账户的明细款项将资金支付给收款人。实行财政授 权支付的类型包括：未实行财政统发的工资支出、未达到直接支付额度的购买 支出、零星支出以及不适合财政直接支付的支出。 3.1.2.4 改革后的银行结算方式 实行财政国库集中支付制度改革后，财政性资金在支付行为发生前，均存 放在国库存款账户和预算外资金财政专户，财政零余额账户和预算单位零余额 账户每日的银行存款都为零。财政部门开出财政直接支付凭证或预算单位开出 财政授权支付凭证办理资金支付业务时，暂不动用财政资金，由代理银行先行 12 垫付。每日终了，代理银行再将预算内资金与人民银行进行清算、预算外资金 与预算外资金财政专户银行进行清算。这种做法，改变了原来资金层层下拨的 支付方式，减少了资金流转环节，既不影响预算单位使用资金，又保证了财政 资金的安全完整。 根据上级要求，财政国库集中支付制度改革，依托计算机网络，实现信息 传递的现代化。全国采用统一的软件系统，以完备的计算机网络系统做支撑， 实现财政部门、预算单位、人民银行、代理银行之间的网络连接。财政资金的 指标、计划、支付信息均通过网上下达，各单位的支付申请、审核、批复、查 询、对账等环节均通过网上实时受理，方便快捷，安全高效。 3.2 国外国库集中支付的情况介绍 3.2 国外国库集中支付的情况介绍 当前，世界上国库集中支付改革已在财政管理中普遍使用，下面介绍两个 国家国库集中支付的情况。 3.2.1 美国的财政集中支付情况 美国是世界上的经济强国，财政制度和法律体系相对完善，国库集中支付 制度实施也更加成熟和完善。 3.2.1.1 国库集中支付的业务部门组成 美国的国库集中支付业务承担主要在以下几个部门：预算办公室、国库局 和会计局、联邦储备银行等部门 23。但是他们的管理部门和我国有所不同，预 算办公室由总统府管理，国库局和会计局由财政部管理。其实，原先预算办公 室也是财政部门的一个内设机构， 由于预算办公室是负责编制美国国家预算的， 为显示独立性和重要性的需要改为直接向总统负责。财政部的国库局主要承担 政府的财政资金收付管理，对于财政资金通过联邦储备银行的单一账户将其给 予支付；会计局主要承担政府的资金支出的账务处理、编制报表、签发支票等 工作。 3.2.2.2 财政性资金的分类 美国的各级政府：联邦、州、地方对于政府的财政性资金都纳入财政部门 进行管理，并统一实行国库单一账户制度。美国的政府部门将资金按照资金性 质的不同划分为不同类别的资金账户，而其将各项资金进行分帐套管理。它包 含有联邦资金和信托资金，联邦资金主要用于对政府机构的日常性开支、国防 支出等，它的资金支出占整个支出的大部分；信托资金是专门为一些由特别用 途的情况而设立的资金，比如说，攸关社会民生的社会保障资金、建设交通运 输基础设施、已退役军人退役资金等等。这些资金的来源虽然各不相同，但是 13 几乎都来源于税收。 3.2.2.3 财政资金支付程序 美国是个建立高度信息化平台的国家，在财政资金的收付过程中都实行了 网络化，这为其实行国库集中支付提供了基础保障。财政部门在各级代理行设 立资金账户，账户分为收入和支出两个户头。由于财政、税收、联邦储备行、 国库直接都进行了联网，税收收入可以直接存入财政资金户，信息的连同，使 得财政部门可以随时查询到收入的情形。 财政部门按照已经做好的预算安排数， 经各预算单位资金由收入户划入支出账户。 联邦政府按照直接支付方式将支出款划转给收款人。目前美国的部门预算 的明细化、政府采购的常态化使得每年的政府采购支出占有总支出达到 40%， 其他支出按照各预算单位的预算编制数分时间从国库单一账户进行资金直达子 账户。当预算单位进行业务支出时，财政资金会从单位子账户中支付。由于财 政部门都可以随时随地查询到账户的各项资金和流向，了解账户情况，可以进 行及时的资金补充。它的整个资金划转流程，收入和支出程序简单、操作透明， 流转时间快，资金使用效率高，值得我们国家借鉴24。 3.2.2 巴西的国库收支操作情况 巴西是位于南美洲的一个发展中国家，和我国的人均收入、社会发展程度 都相当，是我国国库管理体制的一个好的参考着，很多可以借鉴的方法和措施 都是我们值得学习的。巴西的政府机构设置和我国有很大不同，例如财政部， 它包含了我国的很多部门：税务部门、证监会、中央银行，相对于我们国家单 纯的财政部门有很大的权限。就国库管理部门能来说，也同样不同： 3.2.2.1 国库管理体制的设置 巴西的财政部门下设很多处室，其中有关国库业务管理的处室主要是预算 编制处、国库事务处和中央银行，预算编制处主要负责对国家的预算进行编制， 国库事务处是对国家的财政资金进行预算执行，巴西的中央银行主要是对通过 国库单一账户的资金收入支出进行商业银行清算的职能。 另外，如巴西银行：主要为国库单一账户的代理银行，具体承担当政府各 预算单位的有支出资金产生时，巴西银行对其资金进行划拨，对资金流转进行 全程监控，对国库账户的资金使用效益进行数据整理和调查追踪，并进行与央 行国库单一账户之间的清算功能 25。 还有其他有特色的部门如：国家财政计划委员会，他对巴西国家的预算管 理进行专门监督，减少因预算编制、执行等过程中出现的腐败现象。国库经收 部门，它被政府授权对国家的税收收入等进行收储工作，然后将财政资金划转 14 代理国库单一账户的商业银行。 3.2.2.2 巴西的国库收入和财政资金支出的操作过程 巴西的国库收入主要包含有国家税收收入、 国家发行政府债券等其他收入。 纳税人按照其应缴税款单上的上税金额存入到政府授权的各家可办理税收收纳 工作的商业银行，银行通过国库经收部门，利用其系统内的信息网络将资金转 入国家单一账户，并且每笔税款的具体登记情况也通过电子系统将信息反馈给 国家信息管理中心，财政部门根据信息系统中反馈的每笔税收款项与税务部门 系统的数据相对应检查，使其收入有个完整、准确的资金流程，整个过程的时 间都只有几天，为国家财政资金计入国库收入得到迅速传递。 巴西的国库支出主要是用于政府各部门的每项公共开支，预算单位发生业 务支出时，首先应得到用款申请的审核批准，否则不可进行相关支出，得到允 许后，向巴西银行提出用于签发政府专用的一种支付票据凭证；随后，巴西银 行通过财政部门电子信息系统对照其支付票据凭证，确认其无误时，随之向支 付资金数与国库单一账户来进行清算；同样的，中央银行也通过这个信息系统 将资金划转与巴西银行，即可将资金直接打到收款人账户上。这里的每项支出 流程大致相同，不过用款申请时间都不一样，处理申请时间也会不同，多按照 法律制度来进行分项申请以错开资金的集中支出，造成处理不及时。 3.2.2.3 巴西的电子信息网络系统 上述所有的资金流程的高效运行有依赖于巴西政府建立的完善电子信息 系统平台。它主要由两个部分组成：银行系统中的、政府财务系统中电子信息 平台，相当于我国的财税库银的各家系统，但是它的每项系统都是有统一的电 子平台，可互相了解信息，掌控资金运转情况等。他们这套系统由政府的信息 中心牵头设计的，全国所有预算单位、财政资金均通过这套系统进行流转，使 得所有需要了解信息部门都能及时掌握，提高了资金的使用效率。财政与银行 之间的信息系统由一个总电子信息网络进行互通，使得银行与央行之间的资金 清算及时，准确，并能反馈给国家财政部门信息管理中心。巴西的电子信息系 统都能通过统一系统收支是非常值得我们借鉴的。 3.2.3 借鉴作用 这几个国家的国库集中支付模式尽管不完全一致，但其都具备完善的电子 网络信息系统、严格的预算编制制度、法律保障、监督下的财政支出高效管理， 这些都是我们国家目前亟待解决的问题，对于如何推进国库集中支付改革进程 有指导意义。只有在这些条件都能完全具备时，才能更加有效实行国库集中支 付改革以达到预期效果。 15 3.3 国内国库集中支付改革进程及模式介绍3.3 国内国库集中支付改革进程及模式介绍 3.3.1 国内国库集中支付改革进程 新中国成立以来，我国传统的国库管理制度一直是粗放式的，财政部门设 立国库机构，人民银行也同样设立国库机构，但是这两个机构并不是相同的职 能，财政部门国库机构承担预算指标的拨付下达到单位，而人民银行的国库机 构承担资金流转的职能。国库分散管理的时期，国库机构的职能分散起不到对 资金的有效运作和监督的功能。 传统的国家收入收缴模式也比较分散，由于我国财政收入由预算内收入和 预算外收入两部分组成，预算内收入主要来自于税款的缴纳，预算外收入来自 于政府收费项目。这主要是由于当时税收收入规模小，各部门之间工作经费很 少，单位的职权造成的利益之争，各个收费部门都要有收费项目来增加财政收 入，确实成为当时财政收入的有益补充，但随着我国经济的强力增长，财政资 金的规范化管理显得尤为重要，因此取消预算外收入的要求越来越紧迫。由于 一直来我国信息化程度不高，纳税人文化素质有限，税款经常需要税务人员上 门“讨要” ，随着网络化的进一步发展，目前已有大部分的纳税人可以进行网上 申报，减少人员成本，提高工作效率。 而传统国库支付模式时，各预算单位都各设立自己的银行账户，甚至一个 单位存在多个银行账户。当财政部门按照部门预算数分配给个部门时，需要财 政部门将资金拨到预算单位的主管部门给个账户，然后主管部门在逐级将预算 拨款拨付给其基层单位，整个拨款，程序繁琐，时间跨度长，主管单位也有可 能存在挤占、挪用资金的情况。预算单位在发生支出业务时，按照单位业务需 要，行政事业单位财务制度的要求，单位自己在开户银行提取资金款项支付给 商品供应商和劳务供给者。整个流程是由财政部门国库处室将资金拨付到人行 的国库，然后通过商业银行流转到预算单位的主管部门账户，主管部门将资金 支付给收款人，月末年终，预算单位提供一份财务报表给财政部门留存。支出 过程中，财政部门对于资金的支出部门基本上完全不了解其用途，使用效益， 财政资金的运转完全脱离财政部门的掌控，谈不上对资金的监督等。 随着社会主义市场经济的发展，财政收支矛盾越来越凸显，国家酝酿的财 政制度改革在 1994 年终于做出了一些改变，财政资金使用部分转移支付、税收 部门划分为国家税收和地方税收，这些对财政资金收入是个大力的推动，加强 了地方政府的积极性和中央财政的掌控能力。但是这次制度改革，对财政资金 的支出制度并未触及，加强财政资金规范化管理的要求越来越明显。2001 年财 政部联合中国人民银行颁布了关于印发的 通知及财政国库管理制度改革试点方案 ，要求全国各级财政部门要加快推 进国库集中支付改革的工作。自此之后，中央下达多次文件，明确要求在全国 16 范围对此项工作全面运用到财政工作中去 26。温家宝总理也曾在会议上强调国 库集中工作必须加快脚步运以加强廉政廉洁工作， 打造 “廉洁政府、 阳光财政” 。 关于此项工作，财政部、各级财政部门都确立了改革目标，按照自身实际条件 进行国库集中支付改革，使改革实现“横纵到位”的实施情况。 改革的实施总是有个过程的，经过 2001 年的启动，直至今天，改革已经在 全国各省、市、县（区）实行国库集中支付制度