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上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 i 上海市政府信息公开建设研究 以青浦区为例 摘 要 政府信息公开是指公民、法人或其他组织依法要求政府公开信 息，或者政府依法主动公开信息，以使社会民众和组织了解掌握政府 活动的行为和制度。随着我国政府职能的转变和建设责任政府、法治 政府、服务政府的不断深入，政府信息公开日趋重要。目前，我国各 级政府在政府信息公开的建设中进行了卓有成效的实践， 并取得了良 好的成效。但在政府信息公开这一长期的艰巨的建设过程中，尚有许 多新情况、新问题、新领域去探索和研究。本文通过研究上海市特别 是青浦区政府信息公开工作中存在的不足和问题， 提出改进建议和措 施，以期对上海市政府信息公开的建设和发展提供有益的借鉴和促 进。全文共分四个部分： 第一部分探讨了政府信息公开的概念和理论基础。 认为政府信息 公开的概念是指公民、法人或其它组织依法要求政府公开信息，或者 政府依法主动公开信息的行为和制度。分析了政府信息公开在建设 “透明政府” 、促进公民参与、惩治和预防腐败以及加快经济发展方 面的意义及在我国的研究现状。提出了在公民社会中，为了保障公民 权利、实现民主自治，政府信息都应该向公众公开的观点。 第二部分介绍了国外政府信息公开的实践， 并提出了国外政府信 息公开的内容范围明确、配套法律完整和救济措施完善，对我国的政 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 ii 府信息公开有着较好的借鉴作用。 第三部分阐述了上海市的政府信息公开工作， 并对其中较为典型 的青浦区作了较为详尽的剖析。总结了青浦区的主要做法，取得的成 效，分析了在政府信息公开工作中存在的认识、制度、实施、救济等 方面的问题，并对产生不足的原因进行分析。 第四部分则针对存在的问题， 对完善上海市政府信息公开提出了 提高公务员服务意识和水平、 鼓励和和支持社会民众对政府信息公开 建设的参与、 完善政府信息公开的制度建设、 建立市、 区和镇 （街道） 三级信息公开的网络、更新提供政府信息公开的技术含量、加强政府 信息公开建设的立法等较为实际和具体的措施。 关键词：政府信息公开，建设，知情权 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 iii the shanghai municipal government information public construction studies taking qingpu as example abstract government information disclosure generally refers to the system of publicize information required either by a citizen, a corporate or other organizations, or by laws in order to keep people and institutions aware of governmental policies and activities. together with the transformation of governments functions as well as the deepening of restructuring governments, it has become increasingly essential for all governments to disclose information appropriately. although governments of all levels in china has achieved great advance in practice, there still exist quite a number of question open to discuss in the arduous course of disclosing information. this thesis proposes a few measures in regard to problems and weaknesses existing in the practice of government information disclosure of qingpu district, shanghai, in hope of further accelerating the development of disclosure practice of shanghai municipal city. there 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 iv are altogether four sections in this thesis: section one discusses the definition and theoretical foundation of government information disclosure, then reviews information disclosure study in china and its benefits to the society, and puts forwards the necessity of information disclosure to ensure civil rights and achieve democratic autonomy. section two introduces some overseas governments information disclosure system and, then summarizes what chinas governments at different levels may learn from in terms of scope, applying laws. section three explores the current practice of government information disclosure of shanghai municipal city, with special attention paid to the practice of qingpu district. it then figures out both achievements and problems by reviewing some major measure of qingpu dictrict government. section four attempts to provide a few detailed solutions to improve information disclosure of shanghai municipal government, for example, increasing the awareness of all civil servants, encouraging participation of common citizens, upgrading the network of information disclosure, accelerating legislation of information disclosure, etc. key words: government information disclosure, construction, the right to know 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：潘辉 日期：2008 年 6 月 15 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：潘辉 指导教师签名：张明军 日期：2008 年 6 月 20 日 日期：2008 年 6 月 20 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 1 第一章 绪 论 第一节 政府信息公开的涵义 一、信息和信息社会 信息是从英文“information”翻译而来，还可译为资讯、情报和资料。对于 信息的定义， 目前学术界还没有统一的概念。 有从生物与外界的关系来定义信息； 有从信息与通讯的关系来定义信息；还有从信息的本质来阐述信息的概念。另 外，还有根据信息的种类来定义信息的涵义，认为信息的种类归纳起来只有两大 类：一类是自然信息，比如，树木的年轮是树木生长发育的信息；另一类是人工 信息，比如，图纸、语言等都是人工信息。在区分了自然信息和人工信息的异同 后，将信息概括为：事物属性、内在联系和含义的表征。 笔者比较认同这种定 义，它可以简单明了地概括出信息的本质含义。 信息对人类来说从来都是重要的，为了说明信息对人类社会影响的程度，人 们制造了一个词“信息社会” 。信息社会是以信息经济为主导经济，以信息 技术为技术基础，以信息文化改变着人类教育、生活和工作方式及价值观念的新 兴社会形态，它的基本标志是社会系统的信息化、工厂自动化、办公自动化和家 庭自动化。无论我们愿意不愿意，信息已经成为当今社会存在的基础。正如美国 麻省理工学院教授尼葛洛庞帝（negroponte）所说的，我们存在的状态是“数字 化生存” （being digital） 。信息已经与我们的生存息息相关。 二、政府信息和政府信息公开 政府，一般有广义和狭义之分。广义的政府包括立法机关、司法机关和行政 机关，狭义的政府仅指行政机关（包括行政机关和法律、法规以及规章授权和委 樊洪业.世界新技术革命小词典m.上海：科学普及出版社，1984.4. 魏宏森.系统科学方法论导论m.北京：人民出版社，1983.102103. 张守刚，刘海波.人工智能的认识论问题m.北京：人民出版社，1984.260264. 张守刚，刘海波.人工智能的认识论问题m.北京：人民出版社，1984.263. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 2 托的组织） 。从中国的现状来看，无论是立法机关、司法机关、以及有权行使公 共权力的社会团体、事业单位等，他们掌握着社会上大部分的信息，因此，本文 所指的政府信息是指立法机关、司法机关、行政机关、以及有权行政公共权力的 社会团体、事业单位等所拥有的涉及公民、法人和其他组织利益的信息。 信息系统是由信源、信道和信宿构成的。 信源是信息的发出者；信道是信 息的传播者；信宿是信息的接受者。在信息社会中，政府作为国家的管理者，在 有关公共管理的信息系统中， 它是最重要的信源、 信道和信宿。 而在公民社会中， 为了保障公民的知情权、实现民主自治，政府信息都应该向公众公开。从一定意 义上说，政府信息公开成为了公民社会的表征之一。 关于政府信息公开的定义，笔者以为，政府信息公开的发展历程，实际上是 公民对于言论自由、知情权以及参与政治活动等正当权利诉求不断得到认可、享 有和实际行使的过程，其本质在于，这是一项公民权利而非政府权力，体现了权 利本位的特征。基于此前提条件，为突出政府信息公开的本质，政府信息公开应 定义为：公民、法人或其它组织依法要求政府公开信息，或者政府依法主动公开 信息，以使社会民众和组织了解掌握政府活动的行为和制度。 第二节 政府信息公开研究的理论基础 一、人民主权理论 人民主权理论是由法国的思想家卢梭提出的，该理论认为，人们最初自由、 独立、平等地生活在自然状态中，由于私有制的产生，出现了不平等，为了保障 个人的权利，人们才把自然权利交给社会，同时从社会得到保护。 据此，国家 是根据人们订立的契约建立的，大家必须服从“公意”。公意即为最高权力，即 主权， “主权属于享有人权的全体，政府只是实现人民意志的工具，是主权者的 执行机关”。 公共权利来源于公民的委托，其基本职能就是通过提供公共服务 和公共产品来维护和增进公民的权利。到近代，人民主权已经成为世界各国宪法 的普遍原则。可以说,人民主权理论是民主政治和现代政治文明发展的基石。既 张守刚，刘海波.人工智能的认识论问题m.北京：人民出版社，1984.277. 张庆福.宪法学基础理论m.北京：社会科学文献出版社，1999.180. 陈贵民.现代行政法的基本理念m.山东：山东人民出版社，2004.20. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 3 然政府的权力来源于人民，那么，政府权力的运行就应当为公众所了解和监督， 人民必须有一定的途径了解并监督政府是否适当、完整地执行了授权的目的。因 此，政府必须公开政府信息，接受授权者的监督。政府信息公开反映出国家政治 民主的程度，是发展民主政治的重要内容，是实现人民主权理念的重要途径和形 式。 二、知情权理论 知情权，又称为“知的权利”、“知悉权”或“了解权”。知情权最早产生 于美国。二战后，美国政府为了应对日趋紧张的国际形势，采取秘密主义政策对 政府信息严加控制。此举引起了美国国内新闻界的不满，各报刊杂志纷纷发文批 判秘密主义， 掀起了一场新闻界的知情权运动。 1945年1月， 美国新闻记者肯特 库 柏从民主政治的角度呼吁官方“尊重公众的知情权，并建议将知情权提升为一项 宪法权利。” 到20世纪中叶以后，各国开始广泛关注知情权，并通过各种方式 将知情权确认为公民的基本权利。当代对于知情权的理解有广义和狭义之分。广 义的知情权是指公众知悉、获取信息的自由和权利，包括私法领域中的平等主体 之间的知情权，比如消费者对商品的知情权和病患者对治疗情况的知情权等。狭 义的知情权仅指知悉、获取官方信息的自由和权利，仅限于官方领域。 但是， 无论怎么定义知情权，作为一项公民基本权利，其实现必须依靠政府公开其占有 的信息。而政府公开信息决不是权力的体现或者是对公民的某种恩赐，而是应当 自觉履行的义务和职责，因为说到底，权力必须为权利服务，保障公民实现基本 权利是政府的基本职责。 三、政府回应性理论 在新公共行政理论中，政府回应性是衡量政府治理效果的一个重要指标，所 谓政府回应， 就是作为公共管理主体的政府之于非政治整合的公民意愿和利益诉 求的反应及相应予以回复的过程和作为，其强调的是政府和公民的合作治理。回 应方式有三种模型：“管制”型回应。这是在政府和公民之间管制关系的维度下 得以确立, 以传统公共行政学为知识背景的政府回应模式， 其功能在于消化民意 以应付政策回馈, 弥补政策过失, 确保高效、经济地落实政治意志。 “市场”型 回应。在市场价值和工商管理经验的基础上, 以“管理效果”为主导价值观的新 宋小卫.略论我国公民的知情权j.法律科学，1994.5. 张明杰.开放的政府政府信息公开法律制度研究m.北京：中国政法大学出版社，2003.8081. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 4 公共管理主义作为知识背景, “市场服务型” 逐渐成为政府回应的主导承载模式, 它是在政府和公民之间“企业家- 顾客”关系维度下得以成立的。这使得公共服 务的效能成为政府利益的决定性因素, 从而促进行政主体对自身顾客关系的关 注和回应能力的提升, 确立了 “顾客驱动型政府, 满足顾客的需要, 而不是满足 官僚机构需要”的回应理念。 “民主”型回应。其特征就在于政府和公民社会之 间共同拥有公共事务的治理权威, 共同追求善治的目标公共利益实质性的 实现, 其本质上是公共管理权力之于社会的回归。由此,“ 民主”型回应就理应 成为公共行政“公众回应性”的主导承载模式(新公共行政的理想模型) , 它是 政府对于依靠自身信息、 技术和诚信优势通过与公民之间善意的对话交流和教导 所引导出的公民理性意志和利益的反应和回复过程。 而政府信息公开，不管其 出发点是什么， 它体现了政府对社会民众要求获得政府信息这一基本诉求的积极 回应，它是现代公共管理发展的趋势和必经之路，是各国政府在追求“善治”过 程中应尽的义务。 第三节 政府信息公开研究的意义 现代社会，公共信息的重要性日益体现。比如，政府在决策前，要事先听取 公众的意见，了解不同群体的利益诉求，以做出正确的决策。这里公共信息的采 集、加工和处理成为政府科学决策的前提。此外，公共信息对于私人也有重大意 义。比如，人们在购房前，总要考虑小区周边环境、治安状况、今后规划等等。 信息只有流动才能实现其价值。政府所控制的公共信息必须得到充分的自由流 动， 才能为公众所利用， 创造出巨大的效益。 如果公共信息不透明， 流动不通畅， 就会造成信息扭曲和失衡，其结果是经济上增加市场主体的交易成本，政治上政 府利用信息的垄断地位进行寻租，甚至还可能危及政府的管理。比如在 2003 年 的非典事件中，一开始由于相关信息被封闭，造成人心恐慌，社会动荡。后来政 府及时转变策略，将有关非典的各类信息通过各种渠道在第一时间予以公开，整 个形势迅速得到控制，非典疫情也在较短时间内得以消灭。这一事件充分说明了 公共信息自由流动的重要性。在公共管理视角中政府信息公开意义十分深远。 牛美丽.新公共行政（npa）评论j.中山大学研究生学刊，2006.1. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 5 一、建设透明政府的需要 距离可以产生美，神秘可以产生权威。传统体制下的政府就是在这种神秘的 氛围中保持权威的，政府的许多活动都处于不公开状态，事关百姓切身利益的各 种政策和决定就是在这样的习惯思维中出台和实施的。必须看到，虽然神秘产生 了所谓的权威，但是，神秘带来的“暗箱操作”问题是传统体制政府的最大弊端 之一。在经济全球化和区域经济一体化背景下，尤其是在我国加入 wto 以后， 政府承诺的及时通知义务、 及时公布法律法规和其他具有约束力的司法行政决定 义务、设立咨询点义务等无一不是强制性的法律要求，不容回避。以此为重要契 机的透明政府理想也露出曙光。 透明政府的核心思想是政府掌握的各类信息向社 会公开，即“阳光法” ，它的执行将意味着两种特权的丧失：首先是政府难于继 续保持神秘感或者说神圣感，其次是利益分配公开化之后，不再有传统的暗箱操 作。 政府机关的所有活动，从立法、执法、提供资讯、社会服务，以及政府所 掌握的各类信息，除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外，都有义务向社会公 众开放。 二、促进公民政治参与的需要 根据现代新公共管理的理论，一个好的社会基本上是有良民和良官所构成 的。政府治理的过程，并非政府单方面行使权力的过程，而是政府与公民的互动 过程。 有好的国民，才有好的政府。一般而言，政府本身是不易从内部主动地 改造的， 政府的为善与为恶， 尽责与失职， 在很大程度上视国民是否尽了合理的、 相当督促的作用， 也就是说， 公民参与是保证现代政府实现 “善治” 的重要方式。 美国著名政治学者科恩在论民主一书中指出： “如果一个社会不仅准许普遍 参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与 并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。” 而 公民参与的前提就是他们能了解到足够多的与政府治理有关的信息， 因此政府信 息公开既是保障公民获得信息的有效途径，也是提高公民参与治理的基础。 三、预防和惩治腐败的需要 从 20 世纪起，随着经济社会的全面发展，行政权力不断扩大，国家的权力 李文良.中国政府职能转变问题报告m.北京：中国发展出版社，2003.203. 张成福，党秀云.公共管理学m.北京：中国人民大学出版社，2001.339-340. 李德平.论构建和谐社会视野的政府信息公开j.甘肃社会科学，2007.3：228. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 6 中心从议会转移到了政府。正因为行政权力的扩大，带来了权力“寻租” 、暗箱 操作等腐败问题的发生。在我国，公款吃喝、公车私用、公款旅游的“三公问题” 更是被认为是腐败的重要表现。因此，如何控制行政权力的滥用，保障公共资金 的安全，已成为世界各国关注的问题。阳光是最好的防腐剂。政府信息公开能够 把政府的行为置于全体社会公众的监督下，使政府官员自觉约束自己的行为，不 敢腐败。如：日本的交际费公开诉讼中，在 1993 年度，全国 47 个道府县中仅 40 个县的秘书处、 财政处和东京办事处就有 53 亿日元的公共资金以 “误餐补贴” 的名义用于接待。在普遍的信息公开请求和大量的信息公开诉讼的压力下，日本 交际费或误餐补贴方面的反腐败取得了相当大的成果。1996 年东京都宣布全面 废除官官接待，需要接待时，应公布接待对象包括姓名在内的全部资料。 实际 上，近年来我国在反腐败工作中采取的一系列措施，如政务公开、村务公开、厂 务公开等政府信息公开的方式，也都是基于这样的考虑。 四、加快经济发展的需要 在信息时代，信息经济是经济的基础。美国图书馆与信息科学全国委员会在 2001 年发表的一份报告中，分析了信息技术发展给政府信息资源利用所带来的 挑战，将政府信息资源列为与土地、能源、劳动力和资金等并列的国家的战略性 资源。 而政府是社会中最大的信息所有者和控制者，政府信息公开就能使政府 信息资源得到有效地开发和利用，从而促进信息经济的发展。西方发达国家很早 就注意到政府信息资源的开发利用对经济发展的作用， 积极推进政府信息公开法 律制度的建设，为政府信息资源的开发利用创造条件，为信息经济的发展奠定了 基础。 而中东欧国家近年来经济的发展就与这些国家的政府信息公开制度的建立 和发展有一定的关系。世界银行和国际货币基金组织的研究已经证明了这一点。 第四节 政府信息公开研究的现状 政府信息公开作为公民社会的产物， 在国外已经有 300 多年的历史， 而在我 国，专家学者对政府信息公开的关注和研究也在不断的深入，相关的学术成果也 周汉华.外国政府信息公开制度比较m.北京：中国法制出版社，2003.8283. 张明杰.开放的政府政府信息公开法律制度研究m.北京：中国政法大学出版社，2003.118119. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 7 较为翔实，其中比较典型的有杨解君的行政契约与政府信息公开 ，探讨了政 府信息公开的理论基础；周汉华的外国政府信息公开制度比较和政府信息 公开条例专家建议稿 ，介绍了外国政府信息公开制度的情况，并对我国政府信 息公开立法提出了中肯的建议等等， 这些研究对我国的政府信息公开建设提供了 坚实的理论和实践基础。纵观我国对政府信息公开的研究情况，主要可以概括为 以下三个方面： 一、对政府信息公开理论依据的研究 理论是指导实践的重要依据。 政府信息公开之所以成为现代政府治理的一项 重要内容，其必然存在着合理的、具有说服力的理论支撑。在我国，政府信息公 开制度实施以前，理论界对政府信息公开的理论研究也一直在深入的推进。通过 研究政府信息公开在保障人民知情权、建设透明政府、惩治腐败等理论意义，研 究政府信息公开的起源和理论基础等。 为政府信息公开的实施奠定了重要的理论 依据，使政府信息公开的实施成为可能。 二、对政府信息公开法律制度的研究 在法治社会，政府的一切行政和管理行为都需要有法律的保障才可以实施。 政府信息公开的实施要成为可能，除了理论依据充足外，还必须在法律上得到认 可。因此，通过研究政府信息公开与宪法 、行政法的关系，政府信息公开对 保密法 、 档案法的影响等，对政府信息公开立法工作提供翔实的材料和依 据，解决了政府信息公开的合法性问题，使政府信息公开的立法成为可能，对政 府信息公开工作提供相应的法律保障。 三、对政府信息公开国外发展的研究 政府信息公开在国外已经有了 300 多年的历史， 国外的政府信息公开工作有 着及其丰富的经验和及其惨痛的教训。因此，通过研究国外政府信息公开的法律 制度和发展现状，对国外典型国家的政府信息工作制度进行比较，找出其中的经 验和教训，可以对我国的政府信息公开实践提供有益的借鉴，通过借鉴国外的经 验和教训，更好地促进我国政府信息公开工作，避免国外在政府信息公开工作中 的错误和教训在我国的发生。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 8 第二章 国外政府信息公开的经验与借鉴 第一节 部分国家政府信息公开的经验 西方国家由于受民主人权思想的影响， 对于政府信息公开工作很早就已十分 重视，从 1766 年北欧国家瑞典制定出版自由法以来，世界上大约有 70 个国 家已经对政府信息公开制订了相应的法律， 可以说政府信息公开是世界各国政府 治理的发展趋势，没有政府信息公开，各国政府所追求的“善治”就无法实现。 对于我国来讲，政府信息公开的实践时间还比较短，相应的制度还不够完善，因 此，通过剖析国外的政府信息公开制度，对我国政府信息公开的开展有着非常重 要的现实和借鉴意义，以下就瑞典、美国和日本三个典型国家的政府信息公开实 践作一简要分析。 一、瑞典的政府信息公开 瑞典是世界上最早确立新闻出版自由和信息公开制度的国家， 其新闻出版自 由和信息公开制度是瑞典历史上王权和国会相互斗争和妥协的产物。1766 年， 受当时瑞典“自由时代”思想观念的影响，瑞典制定了新闻出版自由法 ，这 部法律被赋予了基本法的地位，属于世界首创。它规定，每个瑞典国民都有不受 中央机关或其他公共机构的妨碍而出版任何书面材料以及传播关于任何问题的 信息的权利，任何出版物付印前都不应受到审查，公民为了行使上述权利，有收 集关于任何问题的知识和信息的权利。 出版自由法还规定，为了鼓励思想的 自由交流和对公众的启蒙，每个国民都享有查阅官方文件的自由，同时对官方文 件限定了七种限制条款。1991 年，为了使出版自由法确定的一般原则能够 同样适用于广播、电视等新闻媒体，瑞典以出版自由法为蓝本，制定了表 达自由法 ，该法贯彻了出版自由法的一般原则，但仍有所区别，突出表现 为广播、 电视等电子媒体所享有的表达自由不如报刊杂志等印刷媒体充分以及不 能完全免除政府的事先审查。同时，瑞典还于 1980 年制定了保密法 ，该法详 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 9 细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件（官方文件）的范围，任何非 该法所明确指定需要保密的文件，公众都有权利要求查阅，可以说， 保密法 有效地限制了瑞典行政机关在保密问题上的自由裁量权， 为宪法性权利和自由的 实现提供了切实的保证。另外，瑞典还通过建立了责任出版人制度、规定免除消 息来源的法律责任、 建立司法审查和诉讼制度等方式保障了政府信息公开的真正 实现。 二、美国的政府信息公开 美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家。 美国法律对信息公开与开 放政府的价值比较重视，以保护公民与企业不受限制地合法利用联邦政府的信 息。美国宪法第一条修正案规定国会不得制定限制言论或出版自由的法律， 尽管他没有规定信息公开，但它对美国的信息公开制度具有决定性的作用。对宪 法第一条修正案的重要补充是美国法律明确禁止联邦政府援引版权法律保护联 邦政府信息，以防止联邦政府借版权为名垄断信息。1976 年的版权法明确 规定版权保护不适用于美国联邦政府的任何文件。 宪法第一条修正案和版 权法尽管可以防止联邦政府机关封锁信息或借信息牟利，但它们没有直接规定 政府的信息公开制度。1966 年，美国制定了信息自由法 ，该法要求在法定范 围内，任何公民无论其目的如何，均享有得到政府信息的权利，同时， 信息自 由法 规定了信息公开与不公开的标准， 明确了九类材料可以作为例外不予公开， 但政府机关负有举证责任，证明不公开的材料属于例外。1974 年，美国又制定 了隐私权法 ，该法是信息自由法的补充，规定了行政机关对个人信息的 搜集利用和传播必须遵守的规则，保证了政府对个人信息使用的正确性。 信息 自由法与隐私权法所要求的均是政府信息的公开，不涉及政府的活动或者 会议。而 1976 年制定的阳光下的联邦政府法则又进一步规定联邦政府的一 切会议，除符合法律规定免除公开条件的，必须公开举行，允许公众出席、旁听 和观察。进入二十世纪八十年代以后，随着电子数据的大量采用，美国国会与政 府都意识到信息自由法已经显得有些过时，无法满足时代的要求，为此，美 国于 1995 年制定了削减公文法 ，进一步禁止政府机关以版权之类的措施控制 信息。1996 年，美国国会又通过了电子信息自由法修正案 ，要求每个政府机 关以电子数据的方式为公众提供索引材料或本机关指南，以便公众提出信息申 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 10 请。同时，美国还对政府机关拒绝信息公开申请的行为制定了行政复议和司法审 查制度，以保障信息申请人的利益不受侵害。 三、日本的政府信息公开 日本一直是秘密主义严重的国家，过去，行政机关及其公务员总是在尽可能 的范围内想方设法隐匿政府文件，国民对此反映强烈。而该国的信息公开首先是 从地方开始的。1982 年，日本山形县金山町首先制定了信息公开条例 。以此 为开端，日本的地方公共团体纷纷就自身的自治事务制定了相应的信息公开条 例。到 2006 年底，日本都道府县 85的地方自治体都颁布了各自的信息公开条 例。 而适用于行政机关的信息公开法制定于 1999 年 5 月 7 日。可以说，作 为国家法律的信息公开法的颁布，在时间方面是对日本在建立行政信息公开 制度方面所进行的探索实践活动的一个总结， 在内容方面则构成了日本行政信息 公开制度的中心。日本信息公开法最大的特点在于既没有照搬美国的司法审 查机制，也没有模仿英国等欧洲国家采用信息专员及信息裁判所的机制，而是重 点改造了行政复议机制。该法没有为政府信息公开设置专门的行政救济方式，但 是，在行政复议制度方面则特别引入了复议机关向专门的“信息公开和个人信息 保护审查会”咨询的机制。该审查会设在总理府内，所有委员均由内阁总理经议 会两院同意后予以任免，因此，其独立性较强。而且，该机构审议有关案件实行 合议制，并有权对有关信息实行不公开的审查。该机制在现实中发挥着相当大的 作用，据统计，从 2001 年 4 月到 2005 年 3 月，该审查会共收到咨询 2255 件， 其中认定行政机关决定不当或者部分不当的共计 824 件，占所有咨询案件的 36.5。 第二节 国外政府信息公开的经验对我国的借鉴 由于西方国家政府信息公开工作实施的实践较长， 已形成了一整套比较完善 的制度，因此，这些国家在政府信息公开制度以及实践中的好的做法对我国更好 刘静.美日政府信息公开制度比较及其启示j.科技情报开发与经济，2007.17（13） ：146. 欧阳武，吕艳滨.政府信息公开制度与我国的政府信息公开立法j.广西政法管理干部学院学报，2006.21 （6） ：16. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 11 地开展工作还是有着积极的借鉴意义，主要是： 一、以公开为原则、不公开为例外成为普遍接受的原则 政府信息公开最根本的意义是保障人民主权的实现， 而人民主权的基础就是 人民的知情权。各国在政府信息公开立法时，囿于各自国情，在具体规定上是有 差别的，但其出发点却是一致的，那就是要保障公民的知情权。各国在政府信息 公开的立法中一般都规定了公民的知情权， 或从另一个角度上规定了政府机关的 “告知”义务或是“说明”义务。可以说，公民有权请求公开政府信息被明确确立为 各国政府信息公开的核心制度。而知情权的确立，必然使“以公开为原则，不公 开为例外”的信息公开制度，变得更加实在、具体，使得政府与公众的沟通、公 民的参政以及对政府的监督更具实效。从一定意义上说，政府有义务对外公开政 府信息已经在各国公民中达成了一致的共识，以公开为原则、不公开为例外也已 经成为各国政府、民众普遍接受的准则。 二、政府信息公开的范围和内容明确 确认了公民一般意义上的知情权，确认了公开的原则，公开的范围和内容也 必然要求明确。首先，政府信息的请求权人不再限于直接的利害关系人，而是扩 大至“任何人”均享有请求权；其次，公开的对象遍及所有的行政机关，甚至包括 立法机关、司法机关以及行使一定行政职能的社会团体；再者，公开的内容涉及 几乎所有的公共事务，而且仍有不断扩大的趋势，而不公开的内容则越来越少， 日渐萎缩，如美国的信息公开法规定了 9 类例外信息属可以不公开的政府信 息， 英国采用列举的方式规定涉及国家安全等国家和社会利益的文件为可以不公 开的例外信息等。这一改过去由政府机关自由决定是否公开、公开什么的做法， 政府机关对不公开的裁量权被限制到非常有限的范围之内， 防止了政府在政府信 息公开过程中的自由裁量权， 真正使政府信息公开成为保障公民知情权的重要手 段。 三、政府信息公开的配套法律完整 立法是政府信息公开发展的关键。不能说，没有信息公开的法律就不会有信 息公开的实践；但是可以肯定地说，没有专门的法律保障，就不可能有规范的政 府信息公开行为。由于政府信息公开涉及的内容面广量大，公开的主体、程序复 杂，有的还涉及到国家机密，个人隐私等。因此，单纯的制定政府信息公开法律 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 12 还不能使政府信息公开工作得到顺利的开展。在政府信息公开工作的实施过程 中，必然还会涉及到与其他法律的碰撞问题，完善政府信息公开的配套法律是完 善政府信息公开法律制度，保证政府信息公开顺利实施的关键。从国外的实践情 况看，各国政府除了完善政府信息公开法律，对公开的内容、主体、程序作出明 确的规定外，大多数还完善了如保密法 、 个人隐私法等相关的配套法律制 度，使政府信息公开成为一个完整的法律体系。 四、政府信息公开的救济措施完善 权利依赖于救济。 救济是防止对权利的侵害以及当权利受到侵害时纠正和补 救受到侵害的手段。若要使法律规定的权利成为现实，必须对其附以行之有效的 救济手段，当当事人的合法权益受到侵害时，必须允许其以有效的救济途径维护 其权益。在政府信息公开中，亦是如此。如果没有相应的救济手段，政府信息请 求权以及作为其基础的知情权则仅能流于形式， 而政府信息公开也必然难逃被束 之高阁的命运。 因为任何一个国家的行政机关及其公务人员都难免会从本部门或 者自身的利益出发，利用法律规定的相对不确定性以及其自由裁量权，以“公共 利益”等的借口阻止政府信息的请求权人得到对行政机关或者有关公务人员不利 或其不愿公开的政府信息。美国 1946 年的行政程序法因为没有规定相应的 救济手段，致使该法中已规定的知情权空有虚名，最终促使美国又制定了信息 自由法 ，这可以说明救济手段在政府信息公开中的作用。而在各国政府的具体实践 中也可以看到，各国的政府信息公开法大多规定了明确的救济措施，如：行政复 议、专门信息委员会、信息裁决所等。可以说，政府信息请求权令知情权从抽象 走向了具体，而救济制度的导入则令知情权有了确实的保障，两者的结合最终才 能使政府信息公开不至空有其名。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 13 第三章 上海市政府信息公开建设的现状：以青浦区为例 1949 年中华人民共和国成立后，由于社会主义民主政治制度中出现的曲折， 曾一度将政治权力的公开行使与保守国家机密对立起来。 党的十一届三中全会以 后， 随着改革开放和政治体制改革的深入， 逐渐提出了政府信息公开的问题。 1988 年，中共中央书记处提出各级领导机关要实行“两公开一监督”的工作，即公开 办事程序、公开办事结果，加强群众监督。 之后，随着我国社会主义市场经济 体制逐步建立以及“依法治国”方略的提出，社会主义民主和法制建设的步伐进 一步加快。1998 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出“关于在农 村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知” ；2000 年 12 月，中共中央办公厅、 国务院办公厅发布“关于在全国乡镇机关全面推行政务公开的通知” 。与此同时， 各类国家机关和非国家机关都开始了公开实践，比如警务公开、检务公开、审判 公开、厂务公开、校务公开等等。以上的公开，从严格意义上讲，属于政务公开 的范畴。政务公开与政府信息公开有着一定的区别，政务公开的内容是有关行政 事务的事项， 既有信息的公开也有行为的公开， 而信息公开是政务公开的一部分， 是政务公开的核心内容。随着政务公开的持续推进，政府信息公开也得到了长足 的发展，同时，人们的注意力也从宽泛的政务公开逐渐转向更具体的政府信息公 开。值得注意的是，1999 年开始的政府上网工程对政府信息公开起到了巨大的 促进作用，到 2006 年 6 月，全国共建立了约 1.2 万个以“”为域名的政府 网站。 政府网站成为了解政府信息的重要途径，对政府信息公开起到了不可替 代的作用。而从 2003 年广州市政府信息公开条例这一中国首部地方规章颁 布以后，我国的政府信息公开工作开始走向了规范化的轨道。至 2006 年 6 月， 全国已有 31 个省区市和 36 个国务院部门制定了政务公开规定，其中有 11 个省 （市）制定了政府信息公开的地方性法规。 2007 年 4 月 5 日， 中华人民共和 中央纪委办公厅.政务公开m.北京：中国方正出版社，2001.1. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市政府信息公开建设研究 14 国政府信息公开条例的颁布，以国家立法的方式明确了政府信息公开的形式、 内容、程序和相关责任，则预示着我国政府信息公开工作在全国范围内真正向法 制化、规范化发展。 上海市作为我国对外开放的窗口，其政府信息公开工作具有一定的代表性。 而从笔者对上海市政府信息公开工作的了解来看， 笔者所工作的青浦区的政府信 息公开建设是在上海市政府信息公开工作的统一部署下进行的， 分析青浦区的政 府信息公开工作实施情况，能较为全面的反映上海市的总体情况，以下就对上海 市政府信息公开的基本情况作一简要介绍， 并对青浦区的政府信息公开现状作一 重点分析。 第一节 上海市政府信息公开的基本情况 上海市的政府信息公开始于 2004 年。2004 年 1 月 20 日， 上海市政府信息 公开规定 （以下简称规定 ）发布，该规定从 2004 年 5 月 1 日起实施。 上海市的政府信息公开工作是在政府信息公开联席会议的领导下开展的， 联席会 议负责研究、协调政府信息公开过程中的重要问题，对上海市政府信息公开的实 施起到了非常重要的领导作用。为规范和推进信息公开，在联席会议的协调下， 上海市各相关职能部门制定了如关于进一步做好政府信息公开工作的意见 、 关于本市政府机关依申请提供政府信息收费问题的通知 、关于加强政府公开 信息送交工作的意见 等一系列配套政策， 进一步完善了 规定 所设定的制度， 对各级政府实施信息公开起到了很好的推动作用。 据统计，2004 年实施政府信息公开当年，上海市政府各级机关主动公开信 息达 106730 条，2005 和 2006 年分别比上年新增主动公开政府信息 50271 条和 48824 条，三年主动公开的全文电子化率分别为 95.7、95.2和 95，政府信 息电子化比率超过了一些发达国家的电子化水平。 2004 年接到公开申请 8799 件， 答复 8722 件，2005 年接到公开申请 12465 件，答复 11700 件，2006 年接到公开 申请 7533 件，答复 6852 件。2004 年的所有答复中， “同意公开”的为 6913 件， “同意部分公开”的为 479 件，未能提供相关信息的为 1330 件，200