（公共管理专业论文）地级市党政机关科级及以下公务员绩效考核评价体系研究.pdf

原创性声明 l i i l l lrlll ll i iilllr lli l l jr f r i f i r l l l l l l l y 18 8 8 4 5 4 ； 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：坠鱼 ： 日期：型! ! ：! ! ：! 三 指导溯签名：丕主剜边 1 3 期：笙z ! ：! 兰：奠 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 一 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 、 k 学位论文作者签名： 日期： 銎鱼 指导教师签名： 翌! ! ：! 三：! 三 日 期： 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 地级市党政机关科级及以下公务员绩效考核评价体系研究 以鄂尔多斯市委组织部公务员绩效考核为例 摘要 国家公务员是国家人力资源的重要组成部分，鄂尔多斯市委组织部的公务 员是从事中高级公务员( 旗区和市直部门县处级以上干部) 管理的公务员，加 强对其管理具有较强的必要性和示范性。而公务员绩效考核是公务员管理的核 心功能，是人力资源部门的一项重点、难点工作，公务员工作的特殊性，更增 添了对其进行精确考核的难度。因此只有以科学的考评技术和方法作指导，完 善考评体系，充分与公务员的工作实际相结合，才能得出真实、全面的考核结 果，并成为指导改进公务员绩效的依据，从而公正、公平、客观地识人、用人。 本文在对鄂尔多斯市委组织部公务员的绩效考评体系运行现状及存在问题 调查分析的基础上，结合该类公务员的工作实际，应用人力资源管理等现代管 理理论，采取实证分析与理论分析相结合、定性分析和定量分析相结合的方法， 对公务员绩效考核的内涵和特征、公务员绩效考核体系构造的技术和方法进行 了系统的理论研究和实证分析，从而提出了地级市党委组织部公务员绩效考核 体系的构造模式，对这类公务员分类别、分职位、分职级进行绩效考核。同时， 论文还就建立公务员绩效考核运行保障机制进行了分析，并提出了相应的对策 和建议。 关键词：鄂尔多斯党委组织部公务员绩效考核运行保障机制 内蒙吉大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ar e s e a r c ho np e r f o r m a n c ea p p r a i s a lm e t h o d s t oe i v i ls e r v a n t i nt h eo r g a n i z a t i o nd e p a r t m e n to fo r d o sc i t y a b s t r a c t c i v i ls e r v a n ti sa ni m p o r t a n tp a r to fh u m a nr e s o u r c ei nac o u n t r y c i v i ls e r v a n t ， i nt h eo r g a n i z a t i o nd e p a r t m e n to fo r d o s c i t yp l a yi m p o r t a n tr o l e i ti se s p e c i a l l y - n e c e s s a r yt om a n a g et h e m c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l i st h ec o r ef u n c t i o no f c i v i ls e r v a n tm a n a g e m e n t c i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li sa ni m p o r t a n ta n d d i f f i c u l tt a s kf o rh u m a nr e s o u r c ed e p a r t m e n t t h ep a r t i c u l a r i t yo ft h ew o r ko fc i v i l s e r v a n ti n c r e a s e st h ed i f f i c u l t yo ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l s oo n l yg u i d e db yt h e t e c h n o l o g ya n dt h ew a yo fs c i e n t i f i ca p p r a i s a l ，w i t hai m p r o v e dc i v i ls e r v a n t a p p r a i s a ls y s t e m ，f u r t h e r m o r e ，c o m b i n e dw i t ht h ec i v i ls e r v a n tp r a c t i c e ，w ec a ng e t t h et r u ea p p r a i s i n gr e s u l t ，w h i c hw i l lb et h eb a s eo fp e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n to f c i v i ls e r v a n t o n l yw i t ht h et r u ea p p r a i s i n gr e s u l t ，w ec a ns e l e c ta n da p p o i n tr i g h t p e r s o nw i t ha b i l i t yj u s t l y , f a i r l ya n do b j e c t i v e l y t h i sa r t i c l ei sb a s e do nt h ep r e s e n tc i v i ls e r v a n ta p p r a i s es y s t e ma n dt h e i n v e s t i g a t i o no f t h ep r e s e n ts i t u a t i o no fo p e r a t i o na n dp r o b l e m so fa p p r a i s i n gi nt h e p r o v i n c i a lg e n e r a lo f f i c eo fg o v e r n m e n t r e f e r e n c i n go nt h et e c h n o l o g ya n dt h ew a y o f a p p r a i s a li ni n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a le n t e r p r i s e ，c o m b i n i n gw i t ht h ec i v i ls e r v a n t p r a c t i c e ，u s i n gt h ec o n t e m p o r a r yt h e o r yo fh u m a n r e s o u r c em a n a g e m e n t ，a d o p t i n g p r o v i n ga n dt h e o r ya n a l y s i s ，a d o p t i n gt h eq u a l i t ya n dq u a n t i t ya n a l y s i s ，ih a v e r e s e a r c h e dt h et h e o r y , t h ei n t e n s i o na n df e a t u r eo fc i v i ls e r v a n tp r a c t i c e ，a n dt h e t e c h n o l o g ya n dt h ew a yo fc i v i ls e r v a n ta p p r a i s a ls y s t e m f i n a l l y , ih a v ep r o p o s e d t h em o d e lo fc i v i ls e r v a n ta p p r a i s a ls y s t e mf o rt h ep r o v i n e i a l g e n e r a lo f f i c eo f g o v e m m e n ti nw h i c hc i v i ls e r v a n ta r ec l a s s i f i e da n dd i s t i n g u i s h e di nt h et i t l e sa n d i i ， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 g r a d e s f u r t h e r m o r e ，i nt h i s a r t i c l eih a v ea n a l y z e dt h em e c h a n i s mo fo p e r a t i o n g u a r a n t e eo f c i v i ls e r v a n ta p p r a i s e m e n ta n dg i v e nr e l a t e dm e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s k e y w o r d s ：t h eo r g a n i z a t i o nd e p a r t m e n to fo r d o sc i t y ，c i v i ls e r v a n t ，p e r f o r m a n c e a p p r a i s a l ，t h em e c h a n i s mo fo p e r a t i o ng u a r a n t e e i i i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 一、导论1 ( 一) 研究背景1 ( 二) 研究的目的和意义1 ( 三) 国内公务员绩效考核研究现状2 ( 四) 国外公务员绩效考核研究现状4 ( 五) 研究思路和方法5 二、公务员绩效考核理论和方法6 ( 一) 公务员绩效考核的基本概念6 1 公务员绩效的内涵和构成要素6 2 公务员绩效考核的内涵和特征7 3 绩效考核系统”7 ( 二) 绩效考核指标体系8 1 绩效考核指标以及指标体系的概念和涵义8 2 考核指标体系的设计步骤8 3 考核指标的要素8 4 考核标准9 ( 三) 设置绩效目标的理论和方法9 1 绩效目标设置的理论9 2 设置公务员绩效目标的方法”1 0 3 设置公务员绩效目标应考虑的主要因素1 1 ( 四) 考核权重1 l ( 五) 公务员绩效考核主体的选择分析1 2 i v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 三、鄂尔多斯市委组织部公务员绩效考核现状分析” ( 一) 鄂尔多斯市委组织部公务员结构现状分析一1 5 ( 二) 鄂尔多斯市委组织部公务员考核现状15 1 考核的内容15 2 考核等次标准- 1 5 3 考核方法和程序”1 6 ( 三) 鄂尔多斯市委组织部公务员绩效考核结果的使用1 7 ( 四) 鄂尔多斯市委组织部公务员绩效考核存在的问题及原因分析1 7 1 考核方法缺乏量化指标，随意性大l7 2 缺乏必要的沟通与反馈机制1 8 3 考核结果注重平衡，激励不够18 4 考核人的主观色彩强，评价有失客观1 8 5 岗位职责分析不够，考核标准模糊1 9 6 考核小组成员结构不尽合理2 0 四、鄂尔多斯市委组织部公务员绩效考核的改进 ( 一) 考核的内容2 1 ( 二) 制定公务员绩效目标和责任2 l ( 三) 建立考评指标体系2 2 1 政务业务公务员“能 和“绩 考评指标内容一2 3 2 服务事务公务员“能”和“绩 考评指标内容2 3 3 领导秘书人员“能”、“绩”考评指标内容2 3 4 考评等次划分2 3 5 考核主体及其权重的确定2 4 ( 四) 考评方法2 4 ( 五) 绩效考核结果的反馈和运用2 5 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 五、结论与建议 2 7 ( 一) 结论”2 7 ( 二) 建议2 8 参考文献 致谢 附录 3 0 3 1 3 2 一 附录1 3 2 附录2 3 4 v i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、导论、寸l ，l ( 一) 研究的背景 绩效考核是人力资源管理的一项重要活动，通过绩效考核，使员工确定个人成长方向， 找到现存的不足；明确与组织要求的差距，获得组织的支持；使员工与组织加强沟通交流， 融洽关系；为组织提供制定薪酬、培训、晋升、奖惩等各项人力资源管理制度的客观依据。 绩效考核有悠久的历史。自工业革命时代由人事管理之父罗伯特欧文采用四方颜色木 块订在机器上，以激发工人的工作积极性之后，考核的作用在单位( 组织) 内就越来越受到 重视，成为人力资源管理的核心。当今社会，市场经济体系和公共行政体系是影响和控制社 会的最大两股力量，“绩效管理”、“顾客至上 、“公平与效率并重 等理念已经为越来越多的 国家所接受，并成为各国改革的指导思想。 我国1 9 9 4 年3 月8 日，颁布了国家公务员考核暂行规定，将公务员的考核工作纳入 规范化轨道。2 0 0 6 年1 月1 日起开始实施的中华人民共和国公务员法，将我国干部人事 管理纳入了法制化轨道，标志着中国特色公务员制度的形成。2 0 0 7 年1 月印发的公务员考 核规定( 试行) 标志着我国对公务员考核提到了日程上来。近些年来不断改进完善，逐步形 成了具有中国特色的公务员考核体系。但是现阶段我国各级党政部门中仍然存在“官本位 意识重，服务意识差，法律观念淡薄，考核形式化等现象。 随着全球经济一体化的加快和市场经济改革的逐步深化，以公共服务为价值取向的政府 管理职能变革已经逐步演变为不可逆转的世界潮流，我国政府切实履行公共服务职能也已是 、大势所趋。以服务为导向的目标确立，表明党政部门人力资源可以凭借服务质量和公众满意 度为导向的绩效考核评价体系，引导公务员不断提升履职能力。在这样的大背景下，如何建 立适合我国公务员的绩效考核体系，也已经成为目前迫切需要解决的问题。 ( 二) 研究的目的和意义 按照公务员法，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 福利的工作人员。按此定义，我国的公务员范围包括：行政机关的工作人员、中国共产党机 关的工作人员、人大机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判机关的工作人员、检察机 关的工作人员和民主党派机关工作人员。依据公务员是否以政治性责任为标准，我国公务员 一般分为政务类公务员和业务类公务员两大类。公务员在人力资源中处于特殊重要的地位。 公务员法和公务员考核规定( 试行) 的颁布实施，使公务员的考核工作逐步走上 了制度化的轨道。但是，由于这些规定过于原则、考评层次和方式单一、评价指标和标准模 糊，不易被考评者掌握，导致考评结果的准确性差，难以进行比较。因此，对公务员的绩效 考核问题进行专题调查研究，具有很强的现实意义和理论意义。 第一，有利于提高公务员工作效率。通过对公务员实行科学、严格的绩效考核，能够促 使他们按照党和政府以及所在职位的要求，规范服务行为，提高履职能力，从而促进公务员 t 整体素质不断提升。 第二，有利于加强对公务员的管理。考核是优化公务员队伍的必要方式与途径，通过对 公务员的考核，可以为公务员升降、奖惩、培训、工资等环节提供可靠的依据。 第三，有利于加强对公务员的监督。通过考核内容、标准与过程的公开以及群众的民主 评议环节，可以充分发挥民主监督与公开监督的威力，有效地防止各级公务员搞特殊化，防 止公务员滥用职权，促使公务员正确地行使权力，认真履行职责。 公务员居于非盈利性的政府机构中，从事非生产性的政务管理活动，行使国家行政权力， 执行国家公务。这就决定了对公务员的绩效不能简单地用对企业管理者的考评方法、指标和 标准去考评。【1 特别是在担负着鄂尔多斯市高层次人力资源管理职能的市委组织部进行公务 员绩效考评体系的改进和研究，不仅研究对象具有广泛的代表性，而且研究结果也具有一定 的示范性。通过专题调查研究，构造地级市党委组织部公务员绩效考核体系，解决评价中的 。 科学性i 口- j 题，无疑对丰富人力资源管理的内容和指导机关公务员绩效考核的顺利开展具有重 要的理论意义。 ( 三) 国内公务员绩效考核研究现状 当前，国内学者对于公务员绩效考核的研究越来越多，但大部分学者都是从比较宏观的 角度来研究，有以下几种主要观点： 第一，从考核制度出发指出了现在的考核制度的弊端。中国人民大学行政管理系的谢明 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 教授指出：在考核方面，择优汰劣机制还没有真正形成，千人一面的现象仍比较严重，失 真失实的问题也多有发生。主要表现：一是考核的指标设计操作性差，难以全面反映实际绩 效。二是主观因素对考核结果影响较大，实际的操作往往流于形式，考核只是走了过场。三 是考核的等级偏少，只划分了优秀、称职、不称职三个层级。四是考核结果与使用相脱节， 除了考核连续三年优秀或者五年称职可以晋升一个工资档次外，几乎没有其他方面的关系， 且一个工资档次增量很少。此外，有些部门还存在轮流使用优秀指标的问题，失去了考核的 意义。祝建兵，王春光也指出，我国公务员考核制度存在的问题包括考核标准不明确、考核 等次少、考核方法简单化不科学、考核结果使用不当、考核主体责任不清等，应根据不同的 考核目的，不同的考核对象及工作性质，因事制宜，设计不同的考核标准。四川大学姜晓萍 教授也指出我国公务员绩效考核存在以下几个问题：激励功能失效；考核主体与被考核者之 、间的信息不对称；考核指标的粗糙化；考核手段的一、陈旧。 第二，提倡引入企业管理中绩效考核理念和方法。申喜连提出从绩效考核到绩效管理是 考核方式的革命。他认为在强调“管 的作用下，政府更应重视“理”的作用，将“理”看 作是比“管”更深层次的管理理念。重视“理，则要求在考核方式上重视考核中的双向互动， 实施绩效管理。李明试图以平衡记分卡理论为基础在政府内部建立一套政府部门绩效指标体 系。他提出具体的作法以党政部门使命、核心价值观、远景目标、业绩测定为基础，根据党 政部门职能和工作特点将平衡计分卡客户服务、内部流程、财务、学习创新四个维度转换为 公众服务、职能业绩、内部管理、创新学习四个维度，结合具体部门职能特点设计出能够全 面反映并且准确量化党政部门工作绩效的一系列关键指标。罗永新认为实施机关目标管理绩 效考评是提高公务员考核工作质量的有效途径。他认为开展机关目标管理绩效考评应做到将 工作目标与个人的工作业绩、领导职责、考核结果兑现统一起来。 第三，建立科学的绩效考核体系。吴建南、庄秋爽从公众满意度出发，试图在政府内部 、建立一套自下而上的公务员绩效考核体系，改变过去传统的上级部门通过听取下级部门的报 告及其提供的相关资料等进行的“自上而下 的评价模式。王谦也试图在政府部门内部寻找 公众满意度评价的一种有效途径，以此来提高公务员的绩效水平，从而达到较高的公众满意 度。 国内学者侧重于考核制度本身的研究，指出问题的多，运用到实际工作的少，或者就某 一个环节进行研究，缺乏系统性和可操作性。大部分的研究都是以整个公务员队伍为研究对 象，对地方公务员的研究较少。以上这些研究成果对本文研究鄂尔多斯市委组织部公务员的 绩效考核问题具有较强的借鉴和指导意义。 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 四) 国外公务员绩效考核研究现状 国外学者对于公务员绩效考核研究较早于我国，已经探索出了较丰富的理论成果，有些 思想还付诸于实践，非常值得我们借鉴。 一是考核制度研究。美国公务员考评体系从1 8 8 3 年的“公务员 法到现在，不断发展和 完善。近1 2 0 年间，联邦共建立了2 1 个相关法律、修正案和行政规章。英国在公务员绩效考 核方面也积累了较丰富的经验。英国现行的绩效考核制度，将在提高考核的民主程度、扩大 ， 被考核对象的范围( 公务员及政府机构) 、规范一次性的奖薪办法和适当简化考核的标准档次 等方面继续进行改革和完善，使其更好地发挥激励作用，更充分地调动被考核者的积极性， k 更有效地发挥考核制度的作用，最大限度地实现社会最佳价值。 二是绩效考核体系研究。哈佛大学商学院教授r o b e r t s k a p l a n 于1 9 9 2 年提出了“综合测 评体系”，其主要指导思想是人员考评应以实现本单位的未来目标为目的；考评是机构改进工 作和个人发展提高的过程；考评应面向公务人员的服务对象，将他们的反馈意见纳入考评指 标体系。美国学者g r e a tb o u c k a e r t 的模型被认为是对绩效考核体系和结果进行再评工具。 b o u c k a e r t 模型认为：有效的绩效考核系统应该符合三条基本标准一计划所要评出的内容并提 供有用的数据，考核应该是合法的；考核应该提供可以理解的利益一即有效性、合法性和功 能性标准。 三是绩效考核指标研究。麦康基认为，在目标管理的范围内，人们已经就组织目标的三 个方面达成了近乎统一的认识：一是目的和目标应该是具体的；二是应该根据可衡量的标准 ，对目标进行定义；三是应该使个人目标和组织目标相互联系起来。墨菲和克莱弗兰德认为， 有效性具有特殊的意义，因为绩效管理系统目标一般都是以笼统的方式表达的。我们采用的 k 准则更加具体化，不仅有助于评价绩效管理系统的有效性，同时也为设计出符合要求的系统 提供了一个坚实的基础。 四是考核标准研究。绩效评价的关键在于评价标准的构建。其中p a t r i c i acs m i t h 提出的 三条标准比较有代表性：第一，与个人、组织或社会的某些重要目标相关。第二，可靠性， 即在不同时期采用不同方法所作出评价的一致性。第三，实用性，即评价指标应当是现实的、 合理的、可接受的，且具有可操作性。a l t i n k e t a l 认为良好绩效标准的要求包括：可量；内容 的有效性；定义的具体性；独立性；非重叠性；全面性；易于理解性；兼容性；及时更新性。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 五是考核结果应用研究。近年来，韩国政府在公务员绩效考核与薪酬制定之间的关系进 行了大量研究。韩国政府从1 9 9 8 年1 月起在全体公务员中引入绩效工资制。绩效考核审查委 员会根据公务员的工作鉴定( 成绩、态度) 、特殊成绩评价( 对特殊项目和政策发展做出的贡 献) 以及部长评价对其分别做出相应的奖励。在此制度下，政府每一年度均授予那些在年度 表现特别优异的公务员特别奖励，他们都可获得绩效工资或绩效津贴。 总体上讲，目前国际上对公务员考核的最新研究有四个特点：一是注意学习和借鉴企业 人力资源管理的理论与实践，把企业中行之有效的一些方法和模式导入到公务员考核中来； 二是注意引入经济学和管理学的最新研究成果，指导公务员考核体系设计；三是在考核内容 上，逐步向定性与定量相结合、以定量考核指标为重点靠拢；四是在考核方法上，由自上而 下逐步向上下结合或者是3 6 0 。考核靠拢，强调公务员服务对象的参与。 ( 五) 研究思路和方法 本论文的形成主要分成三个阶段。 第一阶段为资料收集阶段。笔者根据论文需要，收集了大量的相关文献资料。 第二阶段为资料整理和专题调研阶段。本阶段对收集的文献资料进行筛选，并就论文的 重点内容进行了有针对性的调查研究和大量调查数据的分析处理，为实证分析做好充分准备。 第三阶段为论文撰写成稿阶段。 本论文研究的思路是：在对鄂尔多斯市委组织部公务员绩效考核体系和运行保障的现状 及存在问题的调查分析的基础上，结合公务员的工作实际，应用人力资源管理、组织行为学、 ， 统计学等领域的理论知识，采取实证分析与理论分析相结合、定性分析和定量分析相结合的 方法，对这类公务员绩效考评体系及其运行保障问题进行系统分析和研究，从而提出鄂尔多 、 斯市委组织部公务员绩效考核体系构建模式和运行保障机制建议。全文共分五章三大部分。 第一部分为第一章，主要阐明了论文提出的背景、研究意义和研究思路。 第二部分包括第二章、第三章、第四章，这部分是本论文的重点。主要对公务员绩效考 核体系进行理论分析：对地级市党委组织部的公务员绩效考核系统构造的理论和实践问题进 行实证分析，提出地级市党委组织部公务员绩效考核体系的基本模式。 第三部分为第五章。得出结论并对地级市党委组织部公务员绩效考核体系的运行保障问 题进行分析并提出建议。 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、公务员绩效考核理论和方法 ( 一) 公务员绩效考核的基本概念 1 公务员绩效的内涵和构成要素 对于绩效的定义，不同的学者有不尽相同的阐述和解释。刘远我等学者在现代实用人 才测评技术一书中这样表述“绩效是指人们在一定时间和条件下完成某一任务所取得的业 。 绩、效果和效益。绩效主要体现在工作效率、工作成果的质量和数量、工作效益等三个方面。 一个人的工作绩效可以在很大程度上反映其自身的各项素质，它是个人素质与工作环境相互 作用的产物。公务员绩效可定义为在特定的政府机构中，公务员在为实现既定的目标的过程 中，所采取的行为和实现的工作成效。也即：公务员的工作态度、工作能力等行为表现、工 作成绩及其贡献。 按此定义，公务员的工作绩效的构成要素包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点是工 作实绩。 2 】 德，是指人的精神境界、政治、思想和道德品质的综合体现。德决定一个人的行为取向 为什么做；行为的强弱努力的程度；行为的方式如何科学地达到目的。德的标 准不是抽象的和一成不变的。一般而言，对于中国的公务员来说，德包括遵纪守法、爱岗敬 业、使命感、责任心和进取精神。 能，是指业务知识和工作能力，也就是人的能力素质，认识世界和改造世界、完成工作 、 任务、达成绩效目标的能力。能力不是静态和孤立存在的。因此对能力的评价应在素质考察 的基础上，结合其在实际工作中的种种具体表现来判断。具体来说，一个人的能力主要包括 如下几方面：在学业方面，包括文化水平、专业知识水平、工作经历等；在工作能力方面， 包括创新能力、计划能力、组织能力、一协调能力、控制能力、决策能力、执行能力、信息 能力、应变适应能力、语言表达能力与文字写作能力等；在身体能力方面，包括年龄、身体 素质、心理素质等因素。对不同职位、不同层次的公务员能力的要求也各有侧重。 勤，是指对待工作的态度和勤奋敬业的表现。主要体现在公务员日常工作表现上，对工 作积极性、主动性、创造性、努力程度以及出勤率等方面，对勤的考评既要有对量的衡量， 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 又要有对质的评价，即是否以满腔的热情、积极主动地投入到工作中，在工作中是否充分调 动起体力和智力等各方面的因素。 绩，是指公务员工作的数量、质量、效果和贡献。在评价公务员工作业绩时，不仅要考 核公务员的工作数量、质量，更要考核其工作为组织所带来的经济效益和社会效益。这是对 公务员绩效考核的核心。在组织中，岗位和职务不同的人，衡量其绩的重点也有所侧重。l 廉，是指公务员廉洁自律的情况。主要考核执行党和国家清正廉洁的有关规定和严格要 求自己情况，有无违纪现象；自身修养，爱好是否健康向上，能否积极参加一些公益活动， 自觉抵制不健康行为，遵纪守法、克己奉公、廉洁自律等状况。 2 公务员绩效考核的内涵和特征 公务员绩效考核就是国家机关根据管理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标准，应 用科学的方法，对公务员履行岗位职责，完成工作任务的情况进行定性和定量的事实评判和 价值评判的过程，并以此作为公职人员奖惩制度、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观 依据的管理活动过程。【3 】公务员绩效考核是一种人力资源管理活动，贯穿于公务员管理工作 的全过程，具有以下特征： a 以公务员为对象，按照一定的原则和测量标准作出判断，是人力资源管理活动过程。 绩效考核与工作岗位评价在方法上有相近之处，但两者的目的和对象不同。绩效考核是以公 务员为对象，其主要目的在于通过对公务员的行为表现和工作业绩的全面综合评价，判断公 务员是否称职，并以此作为组织进行人力资源管理的基本依据，切实保证公务员的报酬、晋 升、调动、职业技能开发、激励、辞退等各项工作的科学性。 b 对公务员在现实环境中的行为表现及行为结果的客观的事后反映。绩效考核关注的是 一种行为方面的现实表现及其结果，也关心诸如责任心方面的东西，但它强调公务员在现实 环境而非模拟的情景中有关责任心的实际行为表现，是公务员在特定的环境中工作了一段时 间以后进行的。因而它更能全面地反映公务员的实际能力，以及对某类工作岗位的现实适应 程度。 3 绩效考核系统 绩效考核系统是指保证绩效考核顺利实施和绩效考核结果科学性的体系和机制的总称。 主要由绩效考核的指标结构体系、权重体系、绩效考核实施的科学方法、绩效考核结果的运 用机制和绩效考核工作有效运行的保障机制构成。【4 】 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二) 绩效考核指标体系 绩效考核指标是绩效考核内容与标准相结合的具体表现形式或者操作化形式，包括绩效 考核内容的确定和细化、标准的制定、量化等。 1 绩效考核指标以及指标体系的概念和涵义 绩效考核指标是对考评对象特征状态的一种表征形式，可根据不同的目的制定不同的指 标。【5 】单个的考核指标反映的是考核对象某一个方面的特征状态，而由反映考核对象各个方 面的特征状态的指标所构成的有机整体或集合，就是绩效考核指标体系。 当前，对于鄂尔多斯市委组织部来说，其绩效考核指标有其特定的内涵：首先，具有公 开性。指标应该是可以公之于众的指标，至少是可以在组织内部、向所有考核对象和考核主 体公开的指标，这是由行政机关是公众服务部门的性质决定的，也是考虑到必须便于接受考 核对象和考核主体的评价和监督；其次，具有标杆性。行政机关的行为和绩效应体现其职能， 具有规范性和尺度标准，具有目标管理的性质；第三，可测量性，无论是定性指标还是定量 指标，绩效指标应强调量化、可操作性和实用性，以尽可能作出客观的衡量。 2 考核指标体系的设计步骤 公务员绩效考核指标的设计与构建是一个系统工程，其基本步骤为：( 1 ) 初拟考核指标： 考核要素拟定、考核标志的选择和考核标度划分；( 2 ) 对初拟指标进行简化优化：合并、筛 选；( 3 ) 对考核指标进行量化：包括加权、赋值和计分。 6 】6 设计和构建指标体系的过程中关键在于把握两点：一是将行政机关的工作目标置于核心 地位，围绕工作目标进行绩效考核，以促进工作目标的实现。二是把公务员法和公务 员考核规定( 试行) 提出的德、能、勤、绩、廉五个方面的考核内容作为四个一级指标，并 把“绩 的权重置为最大，从而体现注重工作实绩的公务员绩效考核指导思想。在此基础上， 以行政机关的职责范围和职能为基础，确定每个一级指标应从哪几个方面或角度进行考核， 一般确定3 至4 个方面，即为二级指标，将二级指标进一步具体化为各种业务活动，根据行 政机关的工作目标，从中选出关键业务领域和关键业务结果，将关键业绩结果设定为关键业 绩指标( k p i ) ，即三级指标。 3 考核指标的要素 公务员考核指标要素就是能够揭示考核对象行为、特质、完成工作任务结果情况的主要 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 因素。考核要素设计是整个考核指标体系内容设计的基础。考核要素设计的方法有多种多样， 但就公务员而言，只能根据公务员法和公务员考核规定( 试行) 提出的德、能、勤、 绩、廉五个方面的考核内容和优秀、称职、基本称职、不称职四个考核等次的基本标准，对 不同职级、不同职位的公务员进行职位职责分析，初步拟定一些考评要素，然后将初步拟定 的考评要素印发考核对象的上级主管、组织人事工作者、考评工作者以及被考核对象，广泛 征询不同价值判断者的意见，从中选择能够反映被考核对象的考核要素。按照简化、优化的 原则，对己选择的要素进行审查、比较，把内涵相同、内容交叉重叠的要素合并，对具有因 果关系、矛盾关系的指标进行筛选，按照简便易行的原则剔除可操作性差的考评要素，再由 决策层和考核专家一起审定最优的考核要素。【7 】 4 考核标准 绩效考核标准就是绩效考核评价过程中，对公务员绩效进行考核的准则和尺度。 公务员法和公务员考核规定( 试行) 明确规定，国家公务员考核标准以国家公务 员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据。考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称 职四个等次。其中所描述的考核标准存在以下几个不足：一是定性判断，难以比对性：二是 标准模糊、笼统，难以区分。因此，改进公务员绩效考核体系最重要的是区分不同的职位制 定相应的、具体的考核要素，以增强考核标准的区分性；尽量使用客观标准，减少主观标准， 以防止人为因素影响考核的准确性；弱化特质考核，减少行为考核，强化对完成任务的结果 考核，以增强公务员绩效考核的科学性和公正性。 ( 三) 设置绩效目标的理论和方法 设置绩效目标是公务员绩效考核系统的十分重要的环节。首先，行政机关要制定一个总 体的、符合行政机关特点的、需要所有公务员共同努力才有可能达到的总目标。以总目标为 导向，将组织将要达成的总目标层层分解落实到一个小的团队或每一位公务员，通过对公务 员的工作表现和工作业绩进行考核和分析，改善公务员在政府机构中的行为，充分发挥公务 员的潜能和积极性，可以更好地实现政府的既定目标。 1 绩效目标设置的理论 a 日本学者中松义郎建立了“目标一致理论 模型： 8 】 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 f 一- - - f m a xx c o s 0 式中， f ：代表一个人实际发挥出的能力； f m a x ：代表一个人潜在的最大能力； 0 ：代表个人目标与组织目标之间的夹角。 上面的公式表明，当个人目标与组织目标一致时，即夹角为0 时，个人实际发挥出的能 力最大。该模型精辟地论证了个人实际发挥的能力与潜在能力之间的关系。 b 美国著名心理学家勒温提出了个人绩效与环境、能力模型，用公式表示为： b = f ( p ，e ) 式中， b ：个人绩效 p ：个人能力 e ：环境系数 上式表明：员工个人绩效不仅取决于他的能力大小，而且还要受到环境的影响。在绩效 目标设置中，必须充分考虑，员工个人在实现绩效目标的过程中，环境是否具有支持性，即 环境因素的影响。如：员工工作的基本条件有无保障；工作环境是否宽松愉快；同事能否提 供相互支持等。否则，个人绩效就会受到影响。【9 】 c 目标设置理论认为目标引导行为，个人努力受到个人目标的影响。6 0 年代末，爱德温谘 克提出，“目标是人们知道要完成什么工作，以及必须付出多大努力。 目标设置理论还认为， 在某些情况下，参与式的目标设置能带来更高的绩效，原因在于提高了目标本身作为工作努 力方向的可接受性。人们对于自己亲自参与作出的选择投入程度更大。 d 期望理论认为，要使员工发挥出更大的潜能，就要让员工认识到，他们的努力能够导 、 致良好的绩效评估成绩，而这种成绩会给他们带来自己期望的奖酬。因此，如果员工期望实 现的工作目标不明确，衡量这些目标的标准模糊不清，组织绩效评估手段不健全，员工不能 确信自己的努力能够导致令人满意的绩效评估结果，或者认为，他们的绩效目标完成后，组 织不会给予他们期望的报酬，那么，可以预期，员工就不可能充分发挥个人的潜能。【9 】 2 设置公务员绩效目标的方法 从公务员绩效目标设置的实践看，要使设置的绩效目标具有可行性，使个人绩效与政府 机构目标保持一致性，最好的办法就是实施目标管理。目标管理是美国管理学家德鲁克首创 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的，他认为目标管理最大的优点是它能使人们用自我控制的管理来代替受他人的支配管理， 激发人们发挥最大能力把事情做好。目标管理强调参与式的目标设置，这些目标是明确的、 可检验的和可衡量的。目标管理强调把组织的整体目标转化为组织各部门和员工个人的具体 目标。具体的做法是，首先是制定组织的总体目标，其次是将组织的总体目标分解为部门目 标，最后将部门目标分解落实为个人的绩效考核目标。结果，形成一个各层次目标相衔接的 目标层次。【l o 对员工个人来说，目标管理提出了明确的个体绩效目标。如果全体员工都实 现了各自的目标，那么组织的总体目标也就实现了。 3 设置公务员绩效目标应考虑的主要因素 a 情境因素。在公务员绩效目标设置过程中必须充分考虑公务员个人在实现绩效目标的 过程中，环境是否具有支持性，即环境因素的影响。如：公务员工作的基本条件有无保障； 工作环境是否宽松愉快；同事能否提供相互支持等。否则，公务员的个人绩效就会受到影响。 在绩效目标的设置实践中，可以通过如下方法来减少或防止环境因素的不利影响。一是减少 或增加工作任务的数量；二是降低或提高工作任务的质量标准；三是调整权重。 b 不可预见性因素。公务员工作受政策调整和上级人事变动的影响较大，而政策调整和 人事变动则是经常性的。所以公务员的绩效目标设置过程中，乃至实施过程中均应充分考虑 这一特殊因素。通过年度目标设置、监控和月度目标调整相结合的办法来消除不可预见因素 的不利影响。 1 1 】 c 克服短期行为。不论公务员职位的高低，从一定意义上讲，或多或少地从事着管理工 作，即政务管理。而政务管理效益( 社会效益和经济效益，乃至生态效益) 的高低和管理方 法的优劣与两个方面的情况直接相关：一是公务员本身素质的高低；二是原有工作基础与工 一 作条件。 因此，对公务员的考核要设定公务员素质提高与公务员从事政务管理的工作基础和工作 、 条件的改善两个方面的绩效目标。否则，只设定效益和行为目标，就容易将公务员导向不顾 长远和全局，只顾眼前和局部的急功近利的政务行为短期化；导致忽视干部队伍建设和自身 素质的提：高，忽视基础投资与工作条件改善；导致追求政治上的轰动效应，而忽视效率( 以 投入产出比衡量的效益) 的行为。 ( 四) 考核权重 内蒙古大学公共霄理硕士( m p a ) 学位论文 公务员考核系统是一个多目标、多功能的系统。在构建这一系统时，如果仅仅依靠主观 判断和定性分析，是缺乏科学性的，而且很难解决问题。考核的权重分配方法有多种，比如 主观经验法、考察调查加权法、比较加权法、德尔菲加权法、层次分析法等。但是，片面地 依赖数学工具和模型，又将造成理论上的“科学 和公务员考核应用中的繁琐。实际上，公 务员考核评价是不能完全用某种定量化的标度来提供信息的，大量的定性判断穿插其中，这 往往要求考核主体凭借经验、阅历、知识、智慧来进行判断。因而，在公务员的考核实务中， 需要一种有效的权重分配工具，这种工具既要能适应考核对象规模的庞大性、考核因素的复 杂性、考核状态的多变性、影响的广泛性，在理论上科学、合理，在公务员考核的