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摘要 随着农业生产力水平的提高，食品的短缺问题已得到一定程 度的缓解，与此同时，食品的质量安全问题越来越为社会所关注， 消费者比以往任何时候都注重食品的质量安全，各级政府都明显 加大了对食品安全的管理，学术界对食品安全的研究也越来越深 入。本文就是在这样的背景下，从当前国内外管理的现状出发， 通过数据分析和经济学分析等方法对食品市场特点、消费者、生 产者的行为和政府的职能进行了研究考察，为改善地方政府的食 品安全的管理提供参考。 本文共分四部分，第一部分为导言，主要介绍研究的背景和 意义、目的、方法等；第二部分为地方政府在食品安全中职能和 角色的理论分析，明确了政府管理的必要性；第三部分为实证分 析，指出当前我国地方政府在食品安全管理控制中所存在的问 题；第四部分为建议，对地方政府如何构筑有效的食品安全管 理体系提出了想法和建议。 关键词：食品质量安全，地方政府，管理体系 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ea g r i c u l t u r a lt h r o u g h p u ti n c r e a s i n g ，t h ef o o d s e c u r i t yac e r t a i ne x t e n tr a v e lo u t i nt h er e c e n ty e a r s ，c u s t o m e r p a y m o r ea t t e n t i o no nt h ef o o ds a f e t y , o u rg o v e r n m e n th a sm a d e g r e a t e r e f f o r tt oi m p r o v ef o o ds a f e t ym a n a g e m e n t ，a tt h es a m e t i m e ，i tw a s b eah e a ta n d t h o r o u g hd i s c u s s i o ni nt h ea c a d e m i cd o m a i n u n d e rt h e s u c h b a c k g r o u n d ，t h ed i s s e r t a t i o nr e v i e wo f p r o b l e m s a n d p e r f o r m a n e eo f o u rl o c a lg o v e r n m e n t s b yc u s t o m e rs u r v e y , e c o n o m i c a n a l y s i s a n dd a t e a n a l y s i s s o m ec o n c l u s i o n sm a yd og o o df o r c o n s t r u c t i n gl o c a lg o v e m m e n t s t oc o n s t r u c tf o o d s a f e t ym a n a g e m e n t s y s t e m t h e p a p e r i sd i v i d e di n t of o u r p a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c et h e g e n e r a li d e ao fb a c k g r o u n d ，f r a m e w o r k , a n dt h em e t h o d so fr e s e a r c h t h es e c o n d p a r tp o i n t o u tt h er e l a t i o na m o n g t h e c u s t o m e r ，p r o d u c e r a n d g o v e r n m e n t ，d e m o n s t r a t et h en e c e s s i t yo ft h e g o v e r n m e n t s m a n a g e m e n t t h et h i r dp a r tp o i n to u tw h a tp r o b l e m so u rl o c a l g o v e r n m e n tf a c e do ff o o ds a f e t ym a n a g ea n dc o n t r o l ；t h ef o u r t h p a r tp u tf o r w a r ds o m ei d e a sa n ds u g g e s t i o n sf o rl o c a lg o v e r n m e n t s t oc o n s t r u c tf o o d s a f e t ym a n a g e m e n t s y s t e m k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y , l o c a lg o v e r n m e n t s ，m a n a g e m e n t s y s t e m 浙江太学公拱管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 1 导言 民以食为天，张餐桌，关系千家万户群众的生活质量和生命安全。随着我国 食品长期短缺历史的结束，人们的生活水平正逐步从温饱向小康过渡，对食品的要 求也由供给安全( f o o ds e c u r i t y ) 向质量安全( f o o ds a f e t y ) 转变，后者越来越 为人们所关注。本文所讲的食品安全是指质量安全( f o o ds a f e t y ) 1 1 研究背景 当前的食品安全问题警报频闪，几乎成为社会管理的雷区，难以根治的顽症。 化学着色绿茶，钻进饭碗的“毒大米”，闻之色变的“瘦肉精”，硫磺熏的黄花菜， 劣质食品已成为人们生活中不期而遇的“隐形杀手”。据卫生部2 0 0 4 年第9 期发布的 公报，2 0 0 3 4 年第二季度全国重大食物中毒事件激增。2 0 0 4 年第二季度，卫生部共收 到重大食物中毒事故报告1 3 2 起，中毒4 7 0 0 人，死亡9 7 人，涉及1 0 0 人以上的中毒1 0 起。与本年第一季度相比，报告起数增加了8 0 8 ，中毒人数增加了1 8 8 5 ，死亡 人数增加了6 4 4 ；与去年同期相比，报告中毒起数增加了6 0 、中毒人数增加了 4 0 、死亡人数增加1 7 0 。“”专家估计，我国每年食物中毒超过2 0 万人，“问 题食品”平均每天毒倒国人达5 0 0 人以上( 李尧天) ，”食品安全已成为社会重大 问题。2 0 0 4 年5 月2 3 臼一6 月2 0 日，中国青年报社调查中心对食品安全问题进行了一项 调查，这次调查共收到来自全国3 1 个省、自治区、直辖市的1 1 1 3 名对象信息，其中 男性占6 9 ，女性占3 1 ；受访者的平均年龄为3 0 岁，1 9 3 5 岁读者占7 8 ；大专及以 上学历者占7 8 。调查显示，8 2 的人对近期频发的食品安全事件表示关注，认为这 些事件“肯定会”引发自己对周围食品安全问题的担心，1 3 的人表示“可能会”。2 7 的人认为，他们在日常生活中，“经常会遇到”食品安全问题；6 4 的人认为“有过， 但很少”的；仅有9 的回答“从来没有过”。很多被调查者还在来信中提到了发生 在自己身边的食品安全隐患。虽然这些问题并未产生大范围的影响，但对每一个遭 遇来说，却造成了相当大的困扰甚至是伤害。因此，加强食品安全监管工作，解决 食品安全问题已成为各级政府一项十分迫切的任务。 1 2 研究的意义、目的、内容 1 2 1 研究的意义和目的 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 食品安全关系到全社会每个人的最基本利益，这不仅是一个市场需求问题，更 是一个非常重要的公共管理问题。对政府而亩，不仅有利于认识当前管理的现状， 也有利政府后来改进措施的出台，提高行政管理效率。对消费者和生产者而言，有 助于他们认识风险，提高避免风险的信息。 本文研究的目的是为探索当前形势下推进食品安全管理的途径和措施，提出建 设性意见和建议，为地方政府制定和实施有效的食品安全管理制度提供参考，以最 大程度的提高食品的质量安全。具体目标有以下几个： 1 、分析政府干预食品安全管理的原理及其职能； 2 、分析当前国内地方政府在食品安全管理和控制中的问题和不足； 3 、提出建立有效的地方食品安全管理体系的建议。 1 2 2 研究的内容 本文主要研究内容主要包括三个部分： 第一部分为地方政府在食品安全中职能和角色的理论分析。通过运用经济学分 析方法对食品的特性分析，明确了食品市场存在的信息不对称现象，由此产生的问 题和对政府公共管理的压力，引出政府管理的必要性；并对中央政府地方政府在食 品安全管理中分工、地方政府的管理目标和管理手段进行了研究。 第二部分是对地方政府食品安全管理的实证分析。通过国内外的食品安全研究、 管理体系的现状的对比，以及以实际案例和调查数据来说明目前地方政府在食品安 全管理中存在的问题，特别是在组织、控制、和信息管理方面的不足； 第三部分是对建立有效的地方食品安全管理体系建议。对影响地方政府管理效 能的各个要素的关系进行排列，从改变和减轻这些要素的影响出发，提出了组织建 设、控制体系建设和信息管理三个方面，构筑有效的食品安全管理体系提出了想法 和建议。 1 2 3 研究的方法和数据来源 研究的方法：对比分析法，定量分析法，案例分析法等，通过对国内外实行的 食品安全管理制度的对比，地方政府在食品安全管理工作中有关检测、制定标准、 质量信息等方面的数据分析，现实案例分析等形式，对当前食品安全中管理存在的 2 浙江大学公菇管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 问题进行剖析，归纳其特性，提出相关建议。 数据来源：对湖州市食品生产企业、食品管理部门包括检测机构和执法机构的 实地调查情况，共走访企业1 6 家，部门和机构1 2 家。 地方政府和食品管理管理部门统计资料和报告，包括政府的规范性文件，工作 报告、调查报告，部门政务信息和统计年鉴等。 对消费者相关研究文献和报道，包括书籍、期刊、网络资源、新闻报道等 1 2 4 可能的创新和不足 目前，各级政府对食品安全的管理越来越重视，但许多管理工作还处于探索起 步阶段，特别是地方政府食品安全的管理工作还很不完善，学术界对管理工作的研 究也比较偏重于国家中央政府所承担的工作，对地方政府食品安全的管理工作研究 相对较少。因此，本文在以下几个方面可能有所创新： 一是对影响地方政府管理效能的各个要素的关系进行排列，提出了“尖塔型” 影响效果图，使人们对这些要素影响有了直观的了解： 二是较详细的明确了信息在食品安全管理上作用，为地方政府为将来改进管理 工作提供了新视野。 但是由于本人水平所限，撰写论文的时间仓促和资料数量不多、来源范围较小等， 所以，在研究的角度、看问题的视野等方面和专业研究相比肯定还较大差距，所提 建议的合理性和普遍性还有较大不足，特别是从湖州实际角度出发研究的问题，不 适合其它地方。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 2 地方政府食品安全管理的职能和角色分析 2 1 政府实施管理的必要性 2 1 1 食品市场是“柠檬市场” 在食品市场中，消费者和生产者、管理者之间存在严重信息不对称现象。信息 不对称问题，简单地说就是存在使交往或交易当事人的一方拥有与交往或交易密切 相关的信息，而另一方则没有，从而造成交往或交易的结果可能会由于拥有信息一 方的机会主义行为而明显不利于缺乏信息一方的局面。咖“为什么食品市场存在 信息不对称现象，因为从经济学原理来讲，食品分别具有“经验品”和“信用品” 特征。 食品是经验品。经验品是反映消费者在购买前不能正确评价，但在使用后可以 根据以往的经验进行评价的商品。食品是日常生活必需品，消费者重复购买的概率 很大。对于有些食品，虽然消费者在购买商品前缺乏良好的质量信息，但消费者在 购买后能认识到产品质量特性或通过长期购买所形成的经验能判断出其质量和安 全，如牛奶的新鲜程度。周洁红( 2 0 0 4 ) 等通过对食品特性的研究，认为尽管消费 者每次购买时信息不完全，重复购买促使生产者为了维持其声誉而努力提高产品质 量。“”格罗斯曼 g r o s s m a n ( 1 9 8 1 ) 同样认为，虽然经验品市场信息不对称，但可 通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格市场均衡，以取得与市场信息充分状态 下一样的结果，当然生产者需花费一定的费用建立产品质量声誉，但生产者可通过 建立产品品质声誉而制定相应的高价以补偿生产成本和建立质量信誉的成本。”“ 沙皮罗( s h a p i r o ，1 9 8 3 ) 研究了无限重复博弈情况下生产者的质量声誉形成机制，认 为如果能够确保维持高质量而带来的未来收益，生产者就不愿意榨取其声誉。因此， 尽管许多食品的经验品特性面临着严重的不对称不完全信息，但可以通过促使生产 者维护声誉机制来解决食品质量安全，使消费者吃到安全、健康的食品。”“”政府 通过在这方面建立信用记录档案等措施可以促使生产者加强食品安全工作，从而提 高整个市场的食品安全水平。 食品是信用品。信用品是指在缺乏详细明确的信息情况下，消费者即使在消费 后也不能正确检查和评价其特征的商品。当食品质量涉及到化学结构、化学毒素残 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方政府的食品安全管理体系研究 留或微生物时，添加剂等，其不良的反应结果往往要经过几年甚至几十年才能表现 出来，这些特征往往很难让消费者识别，无论是购买前还是消费后。在不对称不完 全信息状态下，就需要由足以令消费者信任的第三方介入市场，通过设计出一些管 制性的干涉和第三方独立的质量见证如质量认证、标签管理等，有效地将信用品转 换成经验品，来保证生产者向外界传达信息的真实、准确，建立起供求双方间的信 任关系，完成商品交易。如果信用商品是在对称不完全信息下，即生产者或供应方 自己都不能了解全部品质特性时，因供应者无法提供法律或管理者所需的质量信息， 设计的政策如标签管理往往也变得无效。 因此，在现实生活中，在缺乏有效可靠食品安全信息的情况下，消费者往往是 无法确定食品品质的，食品安全信息被掩盖了，食品严重信息不对称使消费者不能 区分高品质或低品质，生产者也很难建立质量声誉，也就是说，现实中的食品市场 往往是“柠檬市场”，甚至会出现劣货( 低质量、低成本) 驱逐良货( 高质量、高成 本) 的现象。由于食品安全市场信息不对称问题的存在，除需要市场主体的自律来 规范外，更需要政府的强制力来规范，所以政府对食品安全要实行干预政策。 2 1 2 食品安全问题给政府带来的压力 首先，食品安全问题威胁到公众身体健康，直接关系到个人和家庭的生活。因 食用不安全食品得病会减少收入，增加开支，降低家庭生活水平，并且会造成社会 生产效率降低，以及给公共医疗卫生系统带来沉重的负担。更为严重的是，食品安 全问题会打乱社会生活秩序，产生社会性不稳定因素。 其次，食品安全问题会影响社会对食品的需求，降低本地食品在国际国内市市 场上的销售量，同时会给外来产品进入本地市场创造机会，影响本地食品产业的发 展和国民收入。 第三，食品安全问题会影响公众对政府执法信心。中国青年报社调查中心对食 品安全问题的调查还显示，政府有关职能部门在食品安全问题上的“缺位”同样引 起了公众的强烈关注。被调查者中认为“各监管部门责任不明晰，互相推托的达到 了7 2 ”；“各执法部门之间缺乏配台，信息不沟通”以及“对相关执法部门人员不 作为的惩戒力度不够”，分别被6 4 和6 5 的公众认为是食品安全问题频出的根本原 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方政府的食品安垒管理体系研究 因。 因此，食品安全给政府给带来巨大的压力，政府要缓解这些压力，就必须承担起 管理工作来。 2 2 地方政府在食品安全管理中的职能 2 2 1 地方政府在管理职能中的分工 中央和地方政府的管理职能的分工。政府的职能在本质上就是要保证社会的效 率。政府作为国家公共权力机构，它的最基本职能就是处理国家公共事务。食品安 全是一项涉及到每个人的公共事业，食品安全管理需要从中央到地方各级政府的参 与，是政府的一项重要的公共管理事务。关于政府的具体职能，欧文休斯认为， 每一个政府的核心使命包括五个基本责任：1 、确定法律基础：2 、保持经济的稳定； 3 、向社会服务和基础设施投资；4 、保护弱势群体；5 、保护环境。”“”从这个总 的管理职能上来看，中央和地方政府的方向和目标是一致的，但从现行行政管理体 制上来看，由于在国家行政管理系统中所处的地位、职责、权限的不同，中央和地 方政府的管理职能分工是不同的。中央政府负责管理制度即法律法规的制订和修改， 以及对下级的监督。地方政府作为政府体系的重要组成部分，它的权力来源中央政 府的法令赋予和地方人民的权力授予，因此其职能既要秉承中央政府而来，与中央 政府的管理方向保持一致性，又要有地方区域性分层管理的特点，”“”按现行行政 管理体制来讲，只是执行者，但却是整个管理工作的关键，因为通过地方政府来提 供公共物品和服务比中央政府更加具有效率，因此它的管理效果的好坏，无论对消 费者还是生产者来讲都具有直接影响。 同时，对于不同层级的地方政府来讲，由于所拥有的管理资源和所处的环境的 不同，也会影响其管理职能的先例。如有发布地方法规权的政府和没有相应权力的 政府，前者比后者拥有更加多的执行自主权。因此如何从自己的角色和实际出发， 认清管理职能，履行好管理工作，做到“到位不错位”是各级地方政府做好食品工 作的一个前提。 2 2 2 地方政府的管理目标 如上所述，从政府具体职能来分析，地方政府在食品安全管理上有目标有两个： 浙江大学公共管理颈士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 首先是保护消费者利益。 民以食为天，食以安为先。由于食品在人们日常生活中有着不可替代的作用， 因此公众对食品安全的关注程度始终是非常高的。不仅中国青年报社调查中。l 2 0 0 4 年5 月2 3 日一6 月2 0 日对食品安全问题的调查结果，每次食品不安全事件上被披露后所 引起的群情激愤，近年来两会代表有关食品安全的提案及质询数量剧增等等，无不 表达出食品消费者自身包括身体、精神、经济诸方面的权益已因食品不安全问题而 受到了巨大的损害。 同时，由于食品安全问题的特异性，消费者始终处于信息不完全、不对称的不 利地位，政府的良好管理可以使消费者降低风险。消费者可以从食品安全中获取价 值，是因为食品的安全会让他们面临较低的健康风险水平。v a nr a v e n s w a a ya n d h o e h n ( 1 9 9 6 ) 设计的食品安全分析的理论模型结果显示，消费者对食品安全的需要和 支付意愿取决于消费者健康风险水平，当消费者感觉到的边际健康风险越大时，对 隐藏风险的食品的需求量越低。健康风险函数一方面取决于与居民的健康有关的人 力资本参数如收入、年龄等因素，另一方面取决于消费者对风险知识的了解和对风 险的感知。显然，如果没有一个消费者了解食品安全，那么也不存在对安全产品的 需求，因此知识性的消费者( 即能根据可获得的信息对某一产品的品质特性进行评估) 与非知识性消费者( 指即使得到完整的关于产品质量信息也不能评估质量) 对食品安 全的支付意愿和评估安全的标准不同。假定非知识性消费者以低价( 也就是说以低质 量) 选择产品，那么一部分非知识性消费者会选择购买比其了解到的安全状况更低的 产品，在这种情景下市场是无法高效配置资源的。嘲”s t i g l i t z ( 1 9 8 9 ) 认为，在 具有完全信息的竞争市场和不完全信息但企业非常信用的市场，市场能为知识性消 费者提供高效安全的产品。而且，在不同消费者风险意愿情况下，即使一部分消费 者缺乏知识，但市场仍然是商效的，因为知识性消费者完全能断定产品的安全。“ 这种情况与绝大多数消费者对市场价格的反映是类似的。对于大多数长期存在 的食品安全性问题，可以假定有大量的知识性消费者，而对于诸如使用激素、通过 基因重组使奶牛增加产出的新的安全问题，相信大多数消费者是缺乏知识性的。 政府管理对消费者购买行为有很大的影响。黄祖辉等人( 2 0 0 4 ) 在茶叶安全性 消费的调查中，通过对1 6 4 份总体样本分析中发现，这些消费者特性变量与是否愿意 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 购买安全茶叶都具有统计显著性。进一步按样本资料统计发现，愿意购买安全茶叶 的消费者，青年8 2 8 3 ，中年8 3 3 3 $ ，老年6 1 5 4 ，中青年比老年人更加注重安全。 受教育程度为义务教育的是5 5 5 6 ，中等教育程度为9 0 9 1 ，高等教育程度8 1 2 5 ， 即消费者受教育程度较低，其购买安全茶叶的意愿比受教育程度较高的群体来得淡 薄。消费者中医生愿意购买的占7 6 9 ，比例最高，国家工作人员7 6 4 7 ，无固定职 业为7 5 ，但消费者无论从事什么职业，大致都愿意为健康支付成本。城市为8 4 7 2 ， 郊区为5 2 9 4 ，城市的人们可能因为意识、收入、知识等原因而对安全茶叶比郊区 的人们更为青睐。通常收入越高，购买安全茶叶的意愿越是强烈。“”一1 ” 其次是促进食品产业的发展。 信息不对称现象在食品市场中普遍存在。由于生产者拥有关于产品的内在品质 和功能的信息，而消费者事先则没有这方面的信息，只有用过了该产品之后才会部 分获得，或者仍然完全不能获得，在这种情况下，拥有信息优势的人就有可能源于 道德障碍，隐瞒产品信息、制造虚假信息，采取机会主义行为或欺诈行为来谋取自 己的利益，从而对信息劣势者乃至社会造成危害，例如食品生产者或销售者的掺杂 使假的制劣行为或伪造仿冒名牌的造假行为，坑蒙拐骗事件层出不穷。在客观现实 中，由于生产劣质食品被查处的概率极低而获利却很大，即使被查处受到的惩罚也很 小，对外溢成本的赔偿并不能使其放弃产生外溢成本的活动，食品生产企业及个人违 法犯罪成本远远低于收益。“”所以在巨额利益的驱动下，一些企业大肆生产假冒 伪劣食品，使得食品安全事件时有发生，企业的承诺往往与实际情况相差甚远。这就 需要政府制定相应的法律法规来限制和惩罚信息优势者可能的机会主义行为，保护 信息弱势者的合法权益，同时也促进食品行业的健康发展。 此外，由于有些食品安全信息本身难以测定，因此它对消费者和生产者、管理 者来讲，都不是完全信息。比如，水果生产者知道自己使用了哪些农药及用量，但 是他不一定知道其生产的水果在出售时含有多少农药残留。又比如，一些有害病源 是在生产中间进入产品的，如果没有专业的检验技术和设备，生产者对此的信息根 本不会比消费者和管理者知道的多。通过政府介入，实施管理，促进三者之间信息 的良性互动，可以进一步规范生产者行为，促进行业的发展。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方政府的食品安全管理体系研究 3 对地方政府食品安全管理的实证分析 作为食品生产与消费大国，我国各级政府对食品安全问题很重视，有关各职能 部门为解决食品安全问题，保障食品安全供给与安全消费，作了大量的工作。如把 食品安全列入国民经济和社会发展规划及年度计划等，经过几十年的努力，食品安 全总体上呈现出上升的趋势。但是横向比，对食品的管理无论是在源头生产、流通、 加工等过程，还是在政府在管理体制和机制上都与发达国家存在一定的差距。 3 1 管理理念偏差 欧盟最近发表了份长达6 0 页的食品安全自皮书，推出了一个庞大的保证安 全计划，内含8 4 项具体措旖。这一计划要求有关方面保证食品生产和销售情况的透 明度与安全性，要求对诸如转基因等有争议的食品贴标识，让消费者自由选择：对 动物饲料的生产也做出了明确规定，以防有害饲料危害禽畜，殃及人类；还强调了 加强食品研究和检验部门的作用，以便及时发现问题，确保食品安全。与此同时， 新规则主要有以下几方面的改进，一是引入了从农场到餐桌的概念。二是确立了食 品生产经营商对食品安全负首要责任。这一原则加大了生产经营者的安全卫生责任。 生产经营商主要依靠自我核查机制及对有害物的现代监控技术来确保食品的安全卫 生。有害物关键点控制( 简称h a c c p ) 体系的实施对于所有非主要食品经营者来说成为 强制性义务。“6 “9 “”这种管理是以一种系统的管理理念统领的。 相比之下，我们的管理理念存在较大的偏差。通常以食品卫生管理取代了食品 安全管理，对于食品初级生产过程中安全操作生产对食品安全性和适宜性的影响不 够重视。不少地方还存在重城市，轻农村；重蔬菜，轻大宗粮油产品；重出口产品， 轻内销产品的现象，还没有将发展无公害食品工作当作一项公益事业，而更多地是 作为一个经济问题来看待。“” 3 2 管理的组织机制不健全 一是实行多头管理，管理职能不明确。药品食品脏管、农业、商务、卫生、工 商、公安、技术监督、环保等部门都具有食品安全管理职责，并且在许多方面部门 分工不明确，出现部门职能重叠。管理比较混乱。以湖州市生猪屠宰检疫为例，动 物防疫法第3 2 条规定，生猪屠宰检疫由于农业部门负责实施。但市政府在1 9 9 9 年 浙江大学公共管理硕士( 瑚p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 经政府令的形式将市区集中生猪屠宰点的检疫权交由市商务部门负责，一些企业自 宰自检，造成检疫管理上的混乱。“部门协调难度大，最近新成立的药品食品监 管部门被协调食品安全管理的职能，但食品安全的权限仍在其它主管部门。 与此相比，国外管理体制比较全面。美国在“2 1 世纪食品工业发展计划”中将食 品安全研究放到了首位，1 9 9 8 年美国在食品的微生物快速检测技术研究上的专项经 费是4 3 亿美元。美国建立的食品安全系统有较完备的法律及强大的企业的支持， 它将政府职能与各企业食品安全体系紧密结合，担任此职责的主要由人类与健康服 务部( d h h s ) 、食品药品管理局( f d a ) 、美国农业部( u s d a ) 、食品安全与监测服务部 ( f s i s ) 、动植物健康监测服务部( a p h i s 、环境保护机构( e p a ) 这几个部门组成。同 时海关定期检查，留样监测进口食品。此外，还有其它部门，如疾病控制预防中心 ( c 9 c ) 。孱家健康研究所( n m ) 、农业研究服务部( a r s ) 、国家研究教育及服务中心、 农业市场服务部、经济研究服务部、监测包装及畜牧管理局、美国法典办公室、国 家水产品服务中心等部门也负有研究、教育、预防、监测，制定标准、对突发事件 做出应急对策等责任。f s l s 主管肉，家禽、蛋制品的安全；f d a n 负责f s i s 职责之外 的食品掺假、存在不安全因素隐患、标签有夸大宣传等工作。在美国，若某种食物 中的食品添加剂或药物残留未经f b k 审查通过，则该食品不准上市销售：e p h 主要维 护公众及环境健康，以避免农药造成的危害，加强对宠物的管理；a p h i s 主要是保护 动植物免受害虫和疾病的威胁。由此可见，f d a ，a p h i s 、f s i s 、e p a 运用食品安全法 律法规维护食品的安全，从而保护了消费者的身体健康。欧盟委员会成立一个名为 “欧洲食品权力机构”的组织，统一管理欧盟内所有与食品安全有关的事务，负责 与消费者就食品安全问题直接对话和建立成员国问食品卫生和科研机构的合作网 络。并对维持0 2 5 年之久的欧盟食品安全卫生制度进行根本性的改革，对原1 7 项法 令进行合并、简化和协调统一，力求制定一项统一的、透明的安全卫生规则。“”2 ” 二是执法机构建设还适应严峻的管理形势。主要表现为队伍建设进展不快，以 湖州市农业局动物防疫队伍建设为例，全市1 1 5 名防疫执法人员中，4 0 周岁以下占 2 2 ，4 0 5 0 周岁的占5 3 ，5 0 周岁以上占2 5 。具有大专学历的仅占2 4 ，防疫队 伍年龄老化、知识结构老化等矛盾比较突出。整个队伍建设已不能适应防疫形势的 需要。”。同时执法方式落后。注重运动式执法，忽视平时经常性执法，在管理方 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 地方政府的食品安全管理体系研究 式上是一种被动管理，事后管理模式，对食品质量安全的前期控制作用不明显。在 执法上缺乏刚性手段。职能部门对违规违法生产、销售有毒、有害、超标食品等不 法行为的处理，方法不多，力度不大。对检测不合格品种的处理，缺少刚性手段， 只能对经营者进行警告或劝其退场，不能予以没收或销毁，最终仍然会卖到消费者 手中，“放心菜”的放心程度仍然得不到保证。而且在这利执法体制下，造成生产 者只对已存在的损害承担责任，对潜在损害不负责受损，对于潜在损害消费者很难 得到赔偿。 3 3 管理的控制机制不健全 3 3 3 食品管理源头的食用农产品生产控制机制还不完善 酋先是食用农产品生产标准体系不完善。与世界发达国家相比，我国的食用农产 品生产标准工作目前还存在着明显差距，特别是地方制定的农业生产标准还很不完 善，主要表现为； 质量标准研究工作滞后。标准是食用农产品安全的重要保证，质量要以标准体 系为支撑。美国、日本等发达国家十分重视标准的研究与制定工作，把基于健康保 护为目的的食用农产品安全标准作为标准化战略的重点领域，如：美国政府每年以7 亿美元的经费支持标准的研究与制定。我国虽然制定了系列有关食用农产品安全 的标准，在技术内容方面与w t 0 有关协定和c a c 标准存在较大差距。早在2 0 世纪8 0 年 代初，英、法、德等国家采用国际标准已达8 0 ，日本国家标准有9 0 以上采用 国际标准，发达国家目前采用国家标准的面更广，某些标准甚至高于现行的c a c 标准 水平。而我国国家标准只有4 0 左右等同采用或等效采用了国际标准，食用农产品 行业国家标准的采标率只有1 4 6 3 。跚 标准数量严重不足，全国正式发布的农业国家标准和行业标准涉及的产品不到 2 0 0 个，有将近8 0 的上市食用农产品没有标准，特别是农药残留、兽药残留等安全 限量标准，更是严重缺乏。如我国食品卫生法仅对1 0 4 种农药在4 5 种食品中规定了允 许的残留量，总含2 9 1 个指标。而国际食品法典则对1 7 6 种农药在3 7 5 种食品中规定了 2 4 3 9 条农药残留标准。加入世贸组织后，出口食用农产品要符合联合国粮农组织的 标准农药残留限量标准多达3 7 5 4 项，相应标准的缺口很大。2 3 。“ 浙江太学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 标准技术内容陈旧，已不适应农业发展的新形势。标准不配套、不统一，实施 统一标志认证产品目录难以扩大，许多地方对一个产品采取多重标准，如生产者和 消费者无所适从；许多标准制定时间过长，与目前的要求不相适应；许多标准要求 的检验项目不全面，有些对人体产生不安全因素的物质尚未列入检验范围，在实际 的实施中又缺乏监督管理。 其次是食用农产品生产环境污染问题严重。食用农产品的生长都离不开其周围 环境因素的影响，在饱受污染的环境中生产出来的本身就没有安全性可言。因此， 生产环境是关系食用农产品安全的一个基础因素。但从目前现实来看，我们对遏制 和缓解污染的努力都还是不够的。如浙江省和湖州市近年来的环境质量公报中对环 境的总体评价都有有这样一段表述“环境恶化加剧的趋势得到一定的遏制”，。”。 这说明环境恶化的速度越来越快，只是恶化的加速度有所放慢而已。食用农产品生 产环境污染的来源有以下三类： 工业污染。工业污染主要来自工厂的废气、废水和废渣。目前，工业的点源污 染虽然已大大减少，废水处理能力明显增强，排放总量得到一定控制，但要达到根 本性的好转尚需时日。如一些企业经营者严重缺乏环保意识，在利益驱动下，治理 污染消极，超标排放的现象仍较普遍。以浙江省湖州市为例，据该市统计局2 0 0 3 年统计年鉴显示，1 9 9 9 至2 0 0 2 年全市工业废水、废气、废渣排放总量对比，如下 图3 1 所示： 图3 1 ：湖州市1 9 9 9 年、2 0 0 2 年工业污染物排放虽对比表 ( 单位分别为百万吨、十亿立方米和万吨) 由图1 可以看出，2 0 0 2 年比1 9 9 9 年分别增长1 0 6 、7 8 9 、2 1 1 ；。“( p 3 4 2 ) 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 农业面源污染。农业的面源污染主要来自于三个方面：一是肥料污染。肥料污 染尤以化学肥料污染最为突出。以湖州市为例，2 0 0 2 年化肥和农药的流失率约在3 0 左右，全市年均流失的化肥约3 0 万吨标肥。化肥流失造成水体总n 增加的贡献率达 到三分之一，对水体环境质量的负面影响不可低估。“。二是农药污染。农药使用 是食用农产品最严重的污染源。据有关资料显示，我国6 0 7 0 年代使用的有机氮、 有机汞、有机砷，8 0 年代以来使用的有机磷等化学农药都是高毒高残留农药，一旦 施用不当，极易造成人畜中毒，而长期大量使用，不仅严重污染食用农产品，损害 人体健康，而且还大量杀伤天敌，破坏生态平衡，引起生态恶性循环。农药年均使 用量达5 0 万吨左右，其中3 0 被农作物吸收，而3 5 万吨流入江河，进入人的食物 链。在蔬菜生产上，目前仍有部分农民不顾农药使用限制规定，滥用高毒高残留农 药和过度使用农药，导致食用农产品中农药残留严重超标。汹“农业的面源污染， 由于面广量大，根据浙江省人大常委会2 0 0 4 年对环保法的执法检查情况显示， 目前全省各级政府对农业面源污染在认识上引起重视，但在治理上还都有处于起步， 探索阶段，还没有制订具体的防治规划。 生活污染。生活污染主要来自城镇垃圾、人体排泄物、居民生活废水、医院及 餐饮业等的废弃物等等，这其中含有大量的有害病毒、病菌及微生物。此外，目前 农村的禽畜粪便的利用率尚不足三分之一，严重污染水体环境。以太湖为例，据2 0 0 2 年太湖管理局的太湖水质分析报告中测算，在水体总n 、总p 污染中，来自禽畜粪便 的贡献率分别达到1 9 和3 5 。”生活的面源污染在城市已开始治理，但在农村则 刚开始起步。总之，食用农产品生产环境的污染情况不容乐观。 3 3 2 食品安全生产) j o t 安全认证落后。 从国外食品认证情况来看，较有影响和代表性的类型有；产品认证，如无公害 食品认证、绿色食品认证、有机食品认证等；体系认证，如i s 0 9 0 0 0 系列认证、h a c c p 和g a p 认证等。从国内情况来看在产品认证上，主要存以下几个问题： 认证体系分散，标准偏少。无公害食品认证、绿色食品认证由农业部门执行， 有机食品认证由环保部门执行( 2 0 0 4 年5 月起已移交国家认监委管理) ，在有些产品 升级认证标准时存在不衔接现象。在1 9 9 0 年到2 0 0 3 年期间，全国共发布1 9 5 条无公害 浙江大学公共管理硕士( l a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 食品标准，6 0 多条绿色食品标准，4 条有机食品标准，数量偏少。”8 h ”o 加上一些生 产者炒作，造成不少消费者对除了符合这些标准以外的其它产品的不信任。 在体系认证上，缺少覆盖全行业的指导原则和评价标准。近年来，发达国家纷纷 建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，在生产方面广泛采用 “良好农业规范”( g a p ) 、“良好兽医规范”( g y p ) 等技术，在加工方砸也广泛采用 了“良好生产规范”( g m p ) 和“危害分析与关键控制点分析”( i a c c p ) 等先进的安全 控制技术，对提高食品质量安全十分有效。“1 目前在韩国，h a c c p 已发展到把 凉粉、冷冻水饺、面条这些基本食品都一网打尽的程度。在欧美，不但食品生产企 业必须通过h a c c p 认证，餐馆酒家也要过这一关。日本于1 9 9 5 年5 月通过了食品卫生 法的修正而重新公布了综合卫生管理制造过程，即在食品的制造、加工及其管理 方法基础上为防止食品卫生危害特别加强预防性措施的综合制造加工过程，工厂均 积极施行h a c c p 管理制度。厚生省通告屠宰场、食肉加工厂等业者必须彻底实施h a c c p 管理制度，以防止食品中毒案件再度发生。但目前，我国仅是在部分食品行业的出口 企业强制推行ha ccp 管理，而且我们的haccp 体系还处在初级阶段，国外已 经研究出许多h accp 管理的软件，实现了h accp 体系的自动化管理，这表明 了我们与国际水平的差异。“2 0 0 4 年1 2 月，通过对浙江省湖州市1 6 家食品加工 企业的调查，显示有3 家采用食品卫生良好生产规范( g m p ) ，9 家没有相应完善的 食品卫生生产标准，只是通过市质量监督部门的认证。对于h a c c p 方面，1 2 家企业都 还没采用。又据湖州市卫生监督所2 0 0 4 - - 2 0 0 5 年对食品加工企业的处罚情况统计， 2 3 家企业受罚原因基本为以下几个：一是生产加工企业未严格按工艺要求操作，微 生物杀灭不完全，导致食品残留病原微生物或在生产、储藏过程中发生微生物腐败 而造成食品安全问题，数量为3 家，占1 3 。二是超量使用或滥用食品添加剂或非法 添加物造成的食品安全问题，为4 家，占1 7 4 。三是应用新原料、新技术、新工艺 所带来的食品安全问题。如在食品工业用的黑曲霉、米曲霉等会产生对人体健康造 成危害霉菌毒素，为2 家。占8 7 。四是生产场地不符合食品安全要求，为1 4 家，占 6 0 9 。从上述情况统计来看，主要是生产过程缺乏科学管理的问题。由此来看，在 实施安全生产控制方面，我们的差距还是比较明显的。 浙江大学公共管理硬士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 3 3 3 有效的市场监控机制尚未形成 一是检测机构不健全。从2 0 0 1 年开始，北京、天津、上海、深圳四个试点城市 的蔬菜农药残留和生猪“瘦肉精”污染定点监测工作开始实施。进而逐步扩展到全国 3 7 个城市全年5 次的蔬菜农残、1 6 个城市畜产品污染和5 个城市水产品中药物污染定 点监测。随后又开展了符合国际规则和惯例的兽药及兽药残留监控计划、农药及农 药残留监控计划、饲料及饲养违禁药物监控计划、食品产地环境普查计划、农业投 入品监测计划、食品品种普查计划以及农资打假监控计划等。“但从总体上来看， 各个地方对食品安全检验检测体系还不完善，以湖州市为例，全市共有一个市级、 三个县级检测检测机构，两区还没有成立相应机构。 二是对已有的检测机构建设重视不够，致使农业检测事业一直处于步履艰难的 状态，大部分市、县实验室基本上处于“有室无人，有人无事”的局面；不少检测单位 都没有通过国家或行业质量计量认证和取得“食品质量检测中心”的资质。由于投 资较少，检测设备陈旧落后，缺乏事业维持经费，检测内容简单，检测能力和范围的 有限，不能全面准确反映食品整体质量状况，与国外相比差距很大。如在农药残留 检测方面，以美国食品药品管理局( f d a ) 的多残留方法可检测3 6 0 多种农药，德国可 检测3 2 5 种农药，加拿大多残留检测方法可检澳1 2 5 1 种农药；“而我国缺乏同时 9 1 4 定上百种农药的多残留分析技术，如湖州市农业局检测中心只能检测2 0 个左右的 有机磷、菊脂类的农药品种。在环境污染物检测方面，发达国家拥有针对二恶英及 其类似物的超痕量检测及对”瘦肉精”、激素、氯丙醇的痕量检测技术和大型精密仪 器，而我国尚缺乏对这些污染物的有效快速检测方法、技术和设备。嘲”此外， 一些发达国家投入大量资金研究食品中疯牛病朊蛋自和禽流感病毒的检测方法，我 国也尚无可供监督检测用的实用方法和技术。检测不高。即使进行检测，由于设备、 检测水平等原因，同样的商品可能在不同的检测条件下出现不同的结果。据2 0 0 3 年 l o 月8 日中国食品报报道，2 0 0 3 在南京，发生了这样的事：为检测同一厂家的腐 竹是否含有甲醛，3 个部门对之进行了检测。检测结果令人太跌眼镜：工商部门的检 测结果为甲醛超标1 0 0 多倍，质检所的检测结果为合格，省、市疾病控制中心检测结 果均为含有甲醛，且含量超标严重。 1 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文地方政府的食品安全管理体系研究 第三缺乏例行市场监测制度，使市场准入制度实施工作流于形式，大多数食品 未任何检验检测就可进入市场，管理粗放，质量安全存在较大隐患。o ” 3 4 对信息作用还没有足够的重视 3 4 1 信息工作投入不足 目前虽然已不少地方建立了食品污染物监测机构，食品污染物监测工作运转不 顺利。一方面信息处理成本高，需要投入大。完全分析一组食品安全的生物或化学 的指标，对设备、技术、人才要求高，处理周期长，资金成本高。如对蔬菜甲胺磷 的农药残留，就需要气象色谱仪、电子分析天平、光度分析仪等先进仪器，仅一台 气象色谱仪就需投入四十多万元，还需专业人员进行操作，无论是设备购置还是人 员培养，都有需要政府投入大量资金。二是由于日常检测经费得不到保障，检测信 息量偏少。湖州市农业部门农药残留检测机构，这四家机构都不是全额拨款的事业 单位，农药残留检测没有列入政府财政预算，生猪屠宰防疫检测费用只是屠宰费中 按每头猪一元收取，但最近这项费用又面临取消，所阻，在某些方面，可以说，工 作做得越多，单位的负担越重，所以，许多单位在实际过程中，往往是减少检测项 目和检测量，由此造成信息量偏少。 3 4 2 信息传递困难，部门问资源不共享 食品安全数据利用不充分，信息交流不畅。没有一套对监测网络数据的收集、整 理、储存、发布等有效的管理机制，使得监测数据利用不充分，没有充分起到对政府 和卫生行政部门决策的支持作用和对食品生产经营单位及消费者的指导作用，急需 制定相应的管理制度，搭建食品安全的信