（公共管理专业论文）后农业税时代乡镇财政问题研究.pdf

公共管理硕士学位论文 摘要 从2 0 0 6 年1 月1 日起，中国正式全面取消农业税，从此中国步入后农业税时 代。后农业税时代乡镇财政问题研究是当前建设社会主义新农村进程中的热点问 题。本文以后农业税时代乡镇财政的困境与对策作为研究对象，以公共管理学、 公共经济学、公共财政学和政府经济学为指导，有选择地吸收了公共选择理论， 福利经济学理论和哲学理论的成果，以理论和实践相结合的方法，系统地研究了 我国后农业税时代乡镇财政问题，提出了我国后农业税时代乡镇财政走出困境的 对策和办法。 论文首先介绍了选题的背景与意义和相关文献综述，对后农业税时代的内涵 与主要特征进行了阐述，对国际国农业税政策作了比较研究并提出了对我国的启 示与借鉴，然后对后农业税时代乡镇财政的任务和困境表现进行了介绍，同时对 其成因进行了深入分析，在此基础上论文着重对后农业税时代乡镇财政如何走出 困境进行了深入研究，从六个方面提出了切实可行的对策，另外论文对文家市镇 的有关情况进行了实证分析。 论文认为全面取消农业税后中国步入后农业税时代，中国进入后农业税时代 后乡镇财政职能发生了变化，面临许多新情况和新问题，大部分尤其是以农业为 主的乡镇财政普遍陷入困境，其原因形成是十分复杂的；既有乡镇财政自身的原 因也有历史和体制的原因。后农业税时代乡镇财政求解破难迫在眉睫，要加快发 展，积极培植乡镇财源；要不断地完善体制，积极稳妥地推进农村综合改革，建 立适应我国实际情况的新型农村管理体制；要切实减轻负担，严格控制和化解乡 镇债务，树立“还债也是政绩”的新观念；要创新方法，进一步地改革和规范乡 镇财政管理；要转变观念，改变农村公共产品的供给；要加大投入，坚持统筹城 乡发展。只有这样才能逐步走出困境，担当起建设社会主义新农村重担。 关键词：后农业税时代；乡镇财政；公共产品与公共服务；体制改革；培植财源 童童兰兰竺竺：璧坠氅2 璧至窒 a b s t r a c t s i n c ej a n u a r yl ，2 0 0 6 ，c h i n ac a n c e l l e dt h ea g r i c u l t u r et a xc o m p l e t e l ya n d f o r m a l l y ，f r o mn o w o nc h i n ae n t e r e di n t ol a t e ra g r i c u l t u r et a xa g e ，a tt h i sa g e ，v i l l a g e p u b l i cf i n a n c ep r o b l e mr e s e a r c hi st h eh e a t e dp r o b l e mi n t h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i n g t h en e wv i l l a g eo ft h es o c i a l i s ma tp r e s e n t t h i st e x ts e tv i l l a g ep u b l i cf i n a n c eo f p r e d i c a m e n ta n dc o u n t e rp l a na tl a t e ra g r i c u l t u r et a xa g ea si t sr e s e a r c ho b j e c t s , w i t h t h ep u b l i c a g r e e m e n t ，t h ep u b l i ce c o n o m i c s ，p u b l i cf i n a n c e ，a n dg o v e r n m e n t e c o n o m i c sa si t sg u i d e ，a l t e r n a t i v e l ya b s o r b i n gp u b l i cc h o i c et h e o r i e s ，t h ef r u i t so ft h e t h e o r i e so ft h ew e l f a r ee c o n o m i c sa n dp h i l o s o p h yt h e o r i e s a f t e rs t u d y i n g s y s t e m a t i c a l l ya b o u tt h er e l a t e dp r o b l e m so ft h ev i l l a g ep u b l i cf i n a n c ea t t h el a t e r a g r i c u l t u r et a xa g e i tr a i s e st h ec o u n t e rp l a na n dt h em e t h o da b o u th o w t om a k et h e v i l l a g ep u b l i cf i n a n c eo fl a t e ra g r i c u l t u r et a xa g ei n o u rc o u n t r yc o m eo u to ft h e p r e d i c a m e n t t h et h e s i sf i r s ti n t r o d u c e dt h ed e f i n i t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h el a t e r a g r i c u l t u r ea g e ，a n dc o m p a r i n gt h ep o l i c yo fi n t e r n a t i o n a la g r i c u l t u r et a xb e t w e e n d i f f e r e n tc o u n t r i e s t h e ni tm e n t i o n e dt h et a s ka n dp r e d i c a m e n to fv i l l a g ep u b l i c f i n a n c ea tt h el a t e ra g r i c u l t u r et a xa g ea sw e l la st h et h o r o u g ha n a l y s i so nt h ec a u s e s i t i so nt h i sb a s i st h a tt h et h e s i sm a i n l yr e s e a r c h e so nh o wt h ev i l l a g ef i n a n c ew a l ko u to f t h ep r e d i c a m e n ta tt h el a t e ra g r i c u l t u r et a xa g e ，r e s u l t i n gi nf e a s i b l ec o u n t e rp l a n m e a s u r e s t h et h e s i ss t a t e st h a ta f t e rg e t t i n gi n t oan e ws t a g ei nt h en e wc e n t u r y , i t sv e r y n e c e s s a r yt oc a n c e lt h ea g r i c u l t u r et a xa n d i tw a sq u i t ep o s s i b l ea n dm e a n i n g f u l a f t e r c h i n ag o ti n t ot h el a t e ra g r i c u l t u r et a xa g e ，t h ev i l l a g ep u b l i c sf i n a n c ef u n c t i o n c h a r g e dal o t ，f a c i n gm a n yn e wc i r c u m s t a n c e sa n dn e wp r o b l e m s ，m o s to ft h e m ， e s p e c i a l l yt h ev i l l a g e sr e g a r da g r i c u l t u r ea si t sp r i n c i p l es o u r c eo ff i n a n c e ，s i n ki n t oa p r e d i c a m e n t t h ef o r m a t i o no f t h er e a s o ni sv e r yc o m p l i c a t e d a ss o o na st h ef i n a n c i a lp o l i c ya d j u s t st ot h es i t u a t i o n ，a n dw ed e e p e nt h er e f o r m ， s p e e du pt h ed e v e l o p m e n ta n ds t r e r i g t h e nt h em a n a g e m e n t ，w ea r ec o m p l e t e l ya b l et o t a k eo nt h eh e a r t yr e s p o n s i b i l i t i e so f i n s t r u c t i n gt h es o c i a l i s t i cu p t o d a t ec o u n t r i e s k e yw o r d s ：l a t e ra g r i c u l t u r et a xa g e ；v i l l a g ep u b l i cf i n a n c e ；p u b l i cp r o d u c t i o n a n dp u b l i cs e r v i c e s ；s y s t e mr e f o r m 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究 所取得的研究成都成果。除了文中特，i , j ) j n 以标注引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究 做出重要贡献的个人或集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名： 导师签名： 日期：护b 年月，0 日 日期：鼬产，月月e t 1 1 研究背景与意义 第1 章绪论 二0 0 五年十二月二十九日下午，第十届全国人大常委会第十九次会议经表 决通过了废止中华人民共和国农业税条例的决定，从2 0 0 6 年1 月1 日开始， 中国正式全面取消农业税。一个免征农业税的时代后农业税时代从2 0 0 6 年1 月1 日开始正式到来。9 亿中国农民将依法彻底告别延续了2 6 0 0 年的“皇粮国税”。 全国各地农民为之欢欣鼓舞、奔走相告，社会各界也普遍给与了高度评价。然而 东边日出西边雨，全国3 万多个乡镇尤其是以农业为主的乡镇其财政犹如“雪上 加霜”，更加捉襟见肘。农村原有的深层次矛盾更加凸显出来，并将引发不少新情 况，新问题和新矛盾。党的十六届五中全会又提出了建设社会主义新农村的重大 战略部署，明确提出了要使社会主义新农村建设成为全党全国的共同行动。作为 与农民群众直接打交道的最基层的乡镇政府和乡镇财政，面临着更加繁重的工作 任务和光荣的时代责任。 1 1 1 我国取消农业税的时代背景和重大意义 1 我国取消农业税的时代背景 国家统计局统计显示二o o 五年底全国g d p 达到1 8 2 万亿，财政收入达到 3 1 6 万亿元，我国总体上进入了全面建设小康社会时期，而与此同时中央又作出 了建设社会主义新农村的重大战略部署。在新时期新阶段党中央、国务院总揽全 局，审时度势，果断作出全面取消农业税的重大决策是基于有必要有能力的时代 背景。 有必要，就是说全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会难点和重点都在 “三农”，当前农业和农村发展还处在艰难的爬坡阶段，农村基础设施薄弱，公共 服务不足，农民收入增长困难问题还很突出，农业、农村仍然是我国经济发展中 最薄弱的环节。9 亿农民是共和国大厦的基石，9 亿农民不富，整个国家就不算富 裕，9 亿农民不稳，整个国家就难以稳定，9 亿农民不能实现小康，全国人民实现 小康就是一句空话。因此，取消农业税，这不仅是为了农业农村的发展和农民的 富裕，更是关系到国家的长治久安和民族的伟大复兴 有能力，就是说我国总体上已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段。近 年来，我国经济持续快速健康发展，国家财力不断壮大，国家财政有有能力、有 实力承担取消农业税这个成本。据国家财政部统计显示2 0 0 6 年全面取消农业税较 税费改革前的1 9 9 9 年国家减少财政收入1 2 5 0 亿元，较2 0 0 5 年的3 1 6 万亿财政收 入只占3 9 ，不足以影响全国运行和稳定。 后农业税时代乡镇财政问题研究 2 取消农业税的重大意义 全面取消农业税是中央统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大战略性举 措，充分体现了中央领导集体对广大农民的关爱，对农村繁荣的关心，对发展农 业的关注，具有十分巨大的政治、经济和社会意义，必将对促进农村发展、增加 农民收入、繁荣农村社会、维护农村稳定、构建和谐社会产生重大而深远的影响。 取消农业税是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会的重大举措。取消农 业税不仅降低了农业生产经营成本，提高了农业效益和农产品市场竞争能力而 且完善和规范了国家与农民的利益关系，从国家权力的高度和政策选择的角度考 虑和解决了“三农”问题的核心即农民权益的保护问题。从而维护了农民的 根本利益，促进城乡居民共同富裕，实现更大范围、更高水平的小康。 取消农业税是增加农民收入、扩大农村内需，促进国民经济持续快速健康发 展的必然要求。取消农业税，不仅本身可以减轻农民负担，而且由于涉农收费的 惯性影响，其他一切不合理负担都相应被禁止。对农民实施。零负担”政策，有 利于保护农民自身利益。彻底消除负担影响，尽管取消农业税对农民增收不会产 生直接效果，对农民较低的纯收入来说，取消农业税无疑是增加现金流入的一个 方面( 一些地方所占的份量并不小) ，同时，农民的经济和精神上也得到了解放， 取消农业税有利于增加农民收入，进而使亿万农民的潜在购买需求意愿转化为巨 大的现实消费需求，将进一步提高农村消费水平，进而推动整个经济的持续快速 增长，盘活国民经济的全局。 取消农业税是推进社会主义新农村建设、构建和谐社会的需要。十六届五中 全会提出建设社会主义新农村是一个关系全局的战略举措，全面取消农业税实行 工业反哺农业，城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针，加大各级政府对 农业和农村增加投入的力度，让公共财政阳光更大范围覆盖农村，能够调动广大 农民的积极性，保证社会主义新农村建设始终有力有序有效推进。同时，过来农 业税征管工作量大、征管成本高、处理不当会直接影响农村党群、干群关系。取 消农业税，有利于统筹城乡发展，也可以有利地促进政府特别是基层政府转变职 能把更多的精力放到履行社会管理，提供更多、更好的公共产品和公共服务上来， 从而进一步改善和密切政府与农民的关系，维护农村的稳定，促进和谐社会的构 建。 1 1 2 后农业税时代的内涵和主要特征 二0 0 五年十二月二十九日下午3 时零4 分，第十届全国人大常委会第十九 次会议以1 6 2 票赞成，l 票弃权，0 票反对，表决通过了废止 中华人民共和国农 业税条例的决定。个免征农业税的时代后农业税时代从2 0 0 6 年1 月1 日 2 公共管理硕士学位论文 起正式到来全面取消农业税后即后农业税时代出现了三个新闻题o ，第一；农村 社会利益关系面临调整，即农民、乡镇政府、国家三者的利益面临重新的调整( 百 姓笑，村组跳，乡镇叫部分乡村社会利益关系的真实概括) ；农村出现了新的 利益关系，利益博奕也趋于复杂化第二、政权和控制体系面临重建，国家制度 安排的权利关系、政府与农民之间的关系发生了变化；国家权力在乡村呈现逐渐 退出之趋势，更多的是提供公共产品和公共服务第三、农民面临到底怎么办的 问题? 总的来说应该是因地制宜加快发展，或农或工或三产业，最终目的就是要 增加农民收入，改变农民生活，实现城乡统筹发展。 后农业税时代农民出现“三盼”，“一盼“不要增加其他税费，这主要是指农 民负担问题；“二盼”不要放松对农资的价格管理，要防止此消彼涨；“三盼”政 府迅速转变职能，变管理为服务，更多更好地提供公共产品和公共服务。 后农业税时代并不是无税时代，它只是依法取消了传统的农业税即国家依法 向从事农业生产的单位和个人征收的一种税收。传统的农业税是国家税收的一种。 是国家有计划地集中广大农民为社会创造的部分纯收入的必要形式，它既具有税 收的强制性、无偿性和固定性的三个基本特征，又具有税源分散性、征收入库季 节性、税收形态的双重性( 征收实物与折征现金两种形式并存) ，征收管理的群众 性、税制的统一性与因地制宜的灵活性等自身的特征。后农业税时代农民告别了 古老的。皇粮国税”，政府与农民之间的分配关系的趋势是建立统一的城乡财政制 度。一方面靠规范增值税制度，完善直接补贴制度，另一方面靠建立城乡统一的 财政制度，提高农村公共产品的供给水平，将农民所承担的税费以公共产品的形 式返还给农民。 1 1 3 研究后农业税时代乡镇财政问题具有重要的现实和长远意义 后农业税时代乡镇财政出现了前所未有新情况和新问题，原有的深层次矛盾 更加凸显，全面取消农业税是中央，国务院的重大战略决策，是顺民意、得民心 的德政之举，必须全面贯彻执行，农民负担又绝对不允许出现反弹，社会主义新 农村建设任务艰巨，乡镇一级最基层政府理应多出力量、多作贡献。这一切问题 的解决都需要我们迅速适应新形势，进一步加快发展农村经济、积极培植政源； 完善体制、积极稳妥推进农业综合改革；减轻负担，严格控制和积极化解乡镇债 务；创新方法，进一步的改革的规范乡镇财政管理；同时要转变观念，改革农村 公共产品的供给；要加大投入，坚持统筹城乡发展。只有这样才能巩固和发展农 村税费改革已经取得的成果；才能保证农村经济社会的稳定发展；才能维持农村 基层政权的正常运转；才能促进社会主义新农村的建设，实现全面小康。 1 2 文献综述 。于建愫解开。后农业税时代”乡镇悬念2 l 世纪经济报道，2 0 0 5 1 0 - 9 3 后农业税时代乡镇财政问题研究 1 2 1 西方学者的主要相关理论和思想代表 i 、公共财政的正义论：自由主义的哲学家约翰罗尔斯( j o h ng a w l s ) 在正 义论( 1 9 7 1 年) 中提出，政府应该选择公正的收入分配政策，罗尔斯认为，因各 个社会成员所处的地位、环境不同，对他们而言，公正的含义是不同的，那么如 何来确定一个客观的公正含义昵? 罗尔斯指出：“由于所有的人都处于相似的状 态，没有一个人能设计有利于自己特殊状况的规则，所以，公正的原则是公正协 商或者谈判的结果。”罗尔斯认为，在尚未知道自己是处在收入分配最上层还是会 处在收入分配最下层的情况下，人们会不约而同的关注收入分配的最下层。因此 罗尔斯反对功利主义的个人效用总和的最大化，而是主张了最小效用的最大化。 罗尔斯的规则被称为最大化标准。最大化标准强调的是处在收入分配最下层的那 些不幸的人，主张政府的目标应该是让社会上状况最差的人的福利的最大化。因 此，罗尔斯主张政府推行收入分配平等化的公正政策是正确的和必要的，通过富 人收入转移给穷人，使社会增进了最不幸人的福利。罗尔斯强调，力求使社会每 个人都能从这种不平等的改迸中获益，这种分配才是正义的。 2 、公共选择理论：公共选择理论是最近4 0 年来在西方经济学界逐渐兴起的 一个新研究领域，它正式发端于1 9 5 7 年詹母斯布坎南( j a m e sm b u c h a n a n ) 等人在美国弗吉尼亚大学创办的“托马斯杰斐逊中心。”公共选择理论可以定义 为对非市场决策的经济学研究，或者说是对政府决策过程的经济分析o 。公共选择 理论涉及立宪、立法、行政与司法等政治过程的各个方面，主要研究集体决策或 者政治决策的决策过程和结构，重点是研究经济政策的制订过程，从中探索政治 经济问题的深层次原因。突出特点是以经济学分析方法研究政治问题，运用标准 经济学研究方法，即新古典的微观经济分析方法一一个人主义和理性主义，根据 交易范例来观察政治和政治过程o ，解释个人偏好与政府公共选择的关系，研究作 为投票者的消费者如何对公共产品的供给决定表达意愿。个人主义、理性原理， 交换政治和政治过程是公共选择理论基本研究方法的四个构成要素。 3 、福利经济学和帕拉托最优原则：福利经济学是西方经济国家从福利的观点 或最大化原则出发，对经济体系的运行予以社会评价的经济学分支学科。庇古是 资产阶级福利经济学体系的创立者，1 9 2 0 年庇古的福利经济学一书的出版是 福利经济学产生的标志。福利经济学的出现是英国阶级矛盾和社会经济矛盾尖锐 化的结果，边沁的功利主义原则是福利经济学的哲学基础，帕拉托的“最优状态” 和马歇尔的“消费者剩余”概念是福利经济学的重要分析工具。帕拉托“最优状 态”是指这样一种状态，任何改变都不可能使任何一个人的境况变得更好而不使 别人的境况变坏。福利经济学的主要特点是：以一定的价值判断为出发点，也就 m 郭小聪主编政府经济学，1 9 9 页，中国人民大学出版社，2 0 0 3 。【美1 布坎南自由、市场与国家。3 l 页，上海三联书店。1 9 8 9 4 公共管理硕士学位论文 是根据已确定的社会目标建立理论体系，以边际效用基数论或边际效用序数论为 基础，建立福利概念，以社会目标和福利理论为依据、制定经济政策方案福利 经济学的根本任务就是评估各种资源的合理配置和分配方式，其出发点就是在增 加国家财富的基础上增加社会福利，其研究核心就是公平与效率。 1 2 2 国内领导和学者的相关论述和研究 l ，胡锦涛：“两个趋向”的重要论断 在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的重要论断：“纵 观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供 积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市 支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在 2 0 0 4 年1 2 月召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记进一步提出：“我国总体 上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉 地调整国民收入分配格局，更加积极地支持三农发展”。 2 、温家宝：推进农村综合改革为新农村建设提供体制保障 2 0 0 6 年9 月1 日至2 日国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议。中共 中央政治局常委，国务院总理温家宝出席并发展重要讲话，他强调农业税的取消， 标志着我国农村改革开始进入综合改革的新阶段，要充分认识农村综合改革的重 要性和艰巨性，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求， 推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行 政管理体制和运行机制，覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体 制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设。 3 、陈锡文：解读中共中央“一号文件”：工业反哺农业，城市支持农村 我国著名农村理论政策研究学者、中央财经领导小组办公室副主任，陈锡戈 在解读2 0 0 6 年的一号文件 关于推进社会主义新农村建设的若干意见时提 出，发展新农村建设的基本途径就是要按照科学发展观的要求，建立国家对农业 财政支出，固定资产投资，金融资金的长效投入机制。他表示：和不少别的国家 一样。在工业化、城镇化的初期，中国也需要从农业农村中积累发展资金，当工 业化、城镇化发展阶段到一定阶段，如不及时调整发展战略，促进农业农村更快 发展，农民收入更快增长，就必然会影响全局。现在中国有了比以往更多支持农 业农村发展的经济实力，也更有条件去实现统筹城乡经济社会发展的要求，中国 已经初步具备了“以工业促农、以城带乡”的条件。2 0 0 5 年g d p 达到1 8 2 万亿 元，财政收入达到3 1 6 万亿元o 。 。关于社会主义新农村建设的读本。3 l 页，中央党校出版社2 0 0 6 。温家宝不失时机推进农村改革为新农村建设提供体制保障，求是，2 0 0 6 ，( 1 8 ) 。陈锡文建设新农村是事关全局的重大历史任务，人民日报2 0 0 6 - 5 i i 5 后农业税时代乡镇财政问题研究 4 、我国分税制财政体制的利弊分析 分税制作为理想的财权财力划分模式被世界各国普遍采用，最终形成完整的 地方税体系。经过世界各国的长期探索，分税制最终作为种理想的财权财力划 分方式而被普遍采用，它的基本原则是：在合理划分各级政府事权的基础上，按 税种划分各级预算收入，分设中央税制与地方税制，与之相适应分设国税局和地 税局，分别征收管理本有税收，从而建立起各自相互独立，相互协调的中央和地 方两套税收体系，并建立起相应的转移支付制度。 1 9 9 4 年推行的分税制财政体制是我国政府间财权分配的重大变革，运行以来 总体上是成功的，但也存在不少问题有待进一步完善。其主要成效是：一是建立 了财政收入稳定的增长机制；二是调整了收入增量的分配格局；三是促进了地方 财源建设思路的转变。其存在的问题是：一是某些事权划分和支出责任不够明确； 二是收入划分地区间受益状况苦落不均；三是政府问转移支付制度不够规范；四 是省以下财政体制不够完善o 。 1 3 研究思路和论文结构 后农业税时代乡镇财政的研究是当前我国社会主义新农村建设中的热点问 题，在这方面涌现大量的研究成果，这些为我今天的研究打下了坚实的基础，本 文从全国人大常委会的一次会议表决开始，提出了后农业税时代乡镇财政出现的 新情况和新问题，回顾了我国农业税的政策演变过程，比较研究了国内外农业税 政策，阐述了取消农业税的重大意义，客观介绍和分析了后农业税时代乡镇财政 困境表现和成因，提出了后农业税时代乡镇财政的时代任务，着重对后农业税时 代乡镇财政如何进一步发展经济，转变观念，加大投入，明确责任，创新方法， 强化管理等方面进行了深入探讨和研究。本文注重理论和实践的结合，力求对实 际工作有指导和借鉴意义。 后农业税时代乡镇财政面临的形势到底怎样? 后农业税时代乡镇财政的时代 任务和目前存在的问题到底有哪些? 后农业税时代乡镇财政如何发展经济，积极 培植财源；突破障碍，积极稳妥推进农村综合改革，转变观念，改革农村公共产 品的供给；加大投入，坚持城乡统筹发展；明确责任，严格控制和积极化解乡镇 债务；创新方法，改革和规范乡镇财政管理；为努力建设好社会主义新农村做出 应有的贡献是后农业税时代乡镇财政面临的全新而又十分重要的课题，这也是本 文的研究范围和研究对象。 本文共分六部分 第一章首先介绍了论文的研究背景，阐述了取消农业税的时代背景和重大意 义，介绍了后农业税时代的内涵和主要特征，并对后农业税时代乡镇财政问题研 。曲振涛、王曙光，孙玉栋、姜竹著现代公共财政学，5 1 9 页，中国财政经济出版杜2 0 0 4 6 公共管理硕士学位论文 究的意义进行了阐述，介绍了有关文献综述，提出了论文的研究思路和论文的结 构 第二章对国内外的农业税政策进行了比较研究，并提出了对我国当前后农业 税时代的启示和借鉴。 第三章对后农业税时代乡镇政府及乡镇财政的主要职责和任务进行了论述， 对后农业税时代乡镇财政的困境，如乡镇运转更加困难、农村公共产品和公共服 务提供更难，财政收入增长难、乡镇债务负担重消化难、预算支出控制难等进行 了介绍和分析。 第四章对后农业税时代乡镇财政陷入困境的成因进行深入分析。主要是经济 落后是基本原因，体制不建全是根本原因，财政包袱过重是主要原因，管理水平 低下是直接原因。 第五章对后农业税时代乡镇财政如何发展经济，努力培植财源；完善体制， 积极稳妥推进农村财政改革；减轻负担，严格控制和积极化解乡镇债务；创新方 法，改革和规范乡镇财政管理；转变观念，改革农村公共产品的供给；加大投入 坚持统筹城乡发展等六个方面进行了深入探讨和研究。 第六章用实证分析的方法介绍了湖南浏阳市文家市镇深化改革、规范管理、 壮大产业、培植财源的典型经验 最后是文章的结论。 7 后农业税时代乡镇财政问题研究 第2 章农业税政策的比较研究与启示和借鉴 2 1 国外农业税的基本情况和主要特点 2 1 1 国外主要国家农业税设置的基本情况 西欧主要国家在国家的税收制度中并不单独设立农业税税种，农业的产品税 是与工业等产业一样纳入增值税的税种征收的，按照增加值征收，西欧主要国家 的农业税率大都在2 0 以内，事实上，在实际操作中，上述国家对农业都采取了 优惠政策，如法国、荷兰、希腊和比利时等国对农业实施一定程度的免税，德国、 挪威、卢森堡等国对农业采取特别税率，这使农业实际负担的税率大大低于增值 税的基本税率；美国农业赋税也是纳入与其他产业一样的统一的税种制度下征收 的，同样不单独设立农业税，美国的农业补贴政策开始于2 0 世纪3 0 年代，2 0 0 2 年5 月美国众议院和参议院又都通过了新的农业法案，对1 9 9 6 年农业法案进行调 整，决定进一步增加政府对农业的拨款，该法案规定在今后l o 年内政府用于农业 的拨款将达到1 9 0 0 亿美元；日本农业税的主要形式是土地税。土地税按土地的法 定价格征收货币税，税率曾为地价的3 ，后随经济发展水平的提高而大幅度降低， 土地税只向土地所有者征收，租地农民只交地租不交土地税。长期以来，日本始 终以国家财政扶持本国家农业的发展，不仅有收入补贴，生产资料购置补贴，还 在培养农业人才、基础设施投入等方面加大力度，此外还制订了灾害补贴、农业 保险补贴，货款优惠等农业补贴政策，据w t o 组织公布的调整报告，日本对农业 的补贴已经超过了农业的收入。 2 1 2 国外农业税的主要特点 世界各国的税收制度虽然因其国情的不同而存在很大差异，但就农业税制而 言，世界各国的做法基本一致，其共同特点是：第一，大多数国家都未将农业税 作为一个独立税种设置，而是将扣除费用后的农业收入并入其他收入，以总收入 计算缴纳所得税或者增值税；第二、政府都大力扶持农业发展，政府对农业实行 税收优惠政策或者给予多项补贴，以扶持农业发展，增加农民收入；第三、通过 开征土地税鼓励农民充分利用土地资源，实行严格的土地保护政策；第四、城乡 实行统一税制是一个渐进的演化过程和趋势。 2 2 我国农业税的政策演变过程和基本特点 2 2 1 政策演变过程 农业税作为一种在农村征收，来源于农业并由农民直接承担的税赋，在中国 s 公共管理硕士学位论文 历史上从春秋时期的鲁宣公十五年( 公元前5 9 4 年) 实行“初税亩”算起，已是 2 6 0 0 年的历史，期间出现过“两税法”，“一条鞭法”、。摊丁入亩”等改革，但由 于吏治腐败，负担最终转嫁到农民头上，即使是“文景之治”、“贞观之治”、“康 乾盛世”，也只是短暂的轻徭薄赋，历代封建统治者始终未能跳出农民负担越减越 重的。黄宗羲定律”、皇粮国税”一直是农民天经地义必须缴纳的。新中国成立 后，为保证国家政权稳定和推进工业化建设，农业税在相当长时期内一直是国家 财政的重要来源。( 据国家税务总局的统计显示从1 9 4 9 年至2 0 0 3 年全国累计征收 农业税3 9 4 5 6 6 亿元) 1 9 5 8 年6 月3 日，一届全国人大常委会颁布实施中华人 民共和国农业税条例统一了全国农业税制度，2 0 0 0 年开始，中央决定在安徽正 式启动农村税费改革试点，基本实现了。减轻负担”和“规范税制”两个目标， 随后，试点范围在全国不断扩大，2 0 0 4 年国务院开始实行减征或免除农业税的惠 农政策，2 0 0 5 年1 2 月2 9 日十届全国人大常委会表决，决定自2 0 0 6 年1 月1 日起 废止农业税条例，从此中国农民彻底告别了缴纳农业税的历史。 2 2 2 基本特点 纵观我国农业税的政策演变过程可以看出我国农业税的基本特点，第一、我 国是世界上为数不多的单独设置农业税的国家之一，农业税在中国历史上一直是 “皇粮国税”，是农民天经地义必须缴纳的；第二，尽管历史上农业税制度经历了 几次大的调整和变化，但农业税一直是国家主要税种和重要收入来源之一；第三、 进入新世纪后，国家采取了一系列惠农政策，农业税收制度逐渐与国际接轨，农 业补贴政策开始出台，财税体制和政策正在酝酿更大改革。 2 3 启示和借鉴 国内外的农业税政策的比较研究对我国当前后农业税时代处理有关农业农村 问题有很好的启示和借鉴作用，主要有以下几点： 1 要加大对农业的税收优惠和补贴力度。对农业和从事农业生产的农民实行 优惠的税收政策和进行专项补贴是世界各国的通行做法农业的基础地位决定农 业生产延续和发展的必要性，而农业的弱质性又决定了农业生产和发展的困难， 以及从事农业的生产者生产和生活的困难，正是这一对矛盾的存在决定了农业、 农民以及农村问题的一定程度上的公共性特征，这也是政府对其进行税收优惠政 策支持和进行补助的客观依据所在。我国当前的“三农问题”依然还比较突出， 我们更应该积极地借鉴国外的做法，积极的实施农业生产税收优惠政策，加大对 农业生产的补贴，以确保我国农业的基础地位和农业产业的安全，保护农民的农 业生产积极性，更好地维护农民的利益 2 要适应世界性的减税潮流。新一轮世界性减税浪潮已基本形成。进入新世 纪新阶段后，世界上许多国家尤其是经济发达国家纷纷采取了减税政策，推出了 9 后农业税时代乡镇财政问题研究 力度较大的减税计划和方案，调低总体税负，目前这一减税浪潮汹涌澎湃，势不 可挡，并有逐步扩大和蔓延趋势。我国要积极适应世界减税的趋势，不断地调整 我国税收政策尤其是调减农业相关税赋，以便更好的提高我国农业生产能力和产 业竞争力，更好的适应经济全球化的发展。 3 要发挥土地税的重要作用，加大土地保护力度。由于土地资源的宝贵性， 世界各国目前都在加强土地管理。土地问题不仅关系到农业的发展和农村的稳定， 而且关系到工业化、城镇化的可持续推进和发展。我国在土地问题上决不能犯历 史性的错误，要实施最严格的土地保护制度，要发挥土地税收的重要宏观调控作 用，以实现优化土地资源配制，提高土地资源利用效力，保护传统产业，发挥比 较优势，弥补竞争劣势，加快区域经济发展。 1 0 公共管理硕士学位论文 第3 章后农业税时代乡镇财政的任务和困境 乡镇财政作为国家财政体系的重要组成部分处于政权的最基层，是乡镇政府 履行职能的财力基础，随着经济的发展和财政改革的推进，尤其是进入后农业税 时代，乡镇财政的职能和任务也发生了很大变化，乡镇财政同时也面艋着全新的 形势和困难。本章将分别探讨乡镇财政的任务和困境问题。 3 1 后农业税时代乡镇政府的主要职责和任务 乡镇政府是我国基层政权的主要组成部分，它承担着国家管理农村社会公共 事务的极其复杂而又十分具体的工作任务。全面取消农业税后，作为身处农村工 作一线的乡镇政府，己从原来繁重的“催粮要款”事务中解脱出来，乡镇政府的 某些传统职能正在消失或弱化，而社会和老百姓则要求乡镇政府提供更多更好的 公共服务。科学恰当定位乡镇职能，强化服务意识，努力建设服务型政府，是当 前和今后相当长一段时期乡镇改革的方向，同时对乡镇政府的职能界定，必将减 轻乡镇的财政压力。笔者认为后农业税时代乡镇政府的主要职责和任务是以下几 个方面： 3 1 1 全面执行政策法规，履行推进基层政权建设职能 乡镇政府要全面贯彻执行党和国家在农村的各项路线、方针、政策，一是要 重点落实好党的各项扶农惠农政策，如家庭承包经营、土地延包、两免一补等都 要严格执行落实，要积极兑现，确保农民的合法权益不受侵犯；二是要正确诠释 政策的针对性和时效性，充分做到准确运用，有的放矢，最大限度地挖掘政策潜 力，使乡镇政府的重大决策更加科学，更加顺民心合民意，防止盲千和蛮干；三 是要搞好政策服务，让老百姓知道该干什么，不能干什么，不断增强政策和法规 意识，乡镇政府同时要负责辖区内基层政权建设，积极推进村民自治和民主化进 程。 3 1 2 努力推动经济发展，履行服务经济发展职畿 当前农村经济发展缓慢，农民收入偏低，城乡居民收入差距分配不公问题依 然表现得十分突出，新形势下乡镇政府应该把增加农民收入和发展农村经济作为 头等大事抓实抓好。一是要负责牵头制定并执行好本地区经济和社会发展规划， 指导村民委员会制定经济发展规划。二是要履行引导生产发展职能，乡镇政府要 当好“掌舵人”，引导村组干部转变观念，增强素质，及时提供产前、产中、产后 服务，为农民排除后顾之忧，要利用各种载体和平台，加大培训力度，引导农民 进行科学化、现代化的农业生产，引导农民尽快学会适应市场经济和按市场规律 办事；三是要履行宏观经济管理职能。要变直接管理为间接管理，加强宏观调控， 规范市场，创造良好的外部环境，对那些可以用市场、企业和民间办的事情，政 府部门坚决“退出”，不再包办具本事务活动。同时要发展中介组织，为农民提供 社会化服务，创新农村合作经营组织，提升农业的市场竞争力和农民应对市场风 险的能力。 3 1 3 落实科学发展观，履行社会管理和公共服务职能 乡镇政府要按照树立和落实科学发展观的要求，强化政府的社会管理和公共 服务职能，实现由管理型向服务型的转变。一是要进一步将政府职能范围转向公 共领域，大力提高公共利益和公共服务意识，带领群众搞好农村基础设施建设， 努力为群众提供更多更好的公共产品；二是要负责辖区内的公共管理。乡镇政府 不仅担负着一方经济发展的重任，而且还担负着地方事业发展的重要职责，负有 对教育、科技、文化、卫生、体育，计划生育、民政、社会保障、环保等公共事 业的服务管理职能。三是要积极探索推进部分公共事务的社会化和市场化，将一 些专业性、技术性、服务性工作从政府职能中分离出来，交给行业协会或其它中 介组织管理。 3 1 4 着力构建和谐社会，履行维护和谐稳定职能 乡镇政府的重大使命是维护和谐稳定，今后一个时期经济社会处于“矛盾凸 显期”，维护社会和谐稳定的压力将日益加大，乡镇政府要认真履行维护社会稳定 职能，负责辖区社会治安综合治理和社会稳定工作，围绕建设法制政府和责任政 府目标，严格依法行政，加强普法教育，认真开展民主法制建设，建立健全调解 防范体制，全面推行政务公开，把涉及到“三农”工作的办事程序、办事依据、 办事结果、收费标准，及时向群众和社会公开，让老百姓享有知情权、参与权和 监督权，要配合有关部门做好各类企业的生产安全管理，处理好突发事件，保护 人民群众生命财产不受损失，营造安全、文明、和谐的社会环境，着力构建和谐 社会。 3 2 后农业税时代乡镇财政的主要职责和任务 乡镇财政作为我国财政体系最基层的一级财政，它的产生和发展是与乡镇政 权的建立和发展联系在一起的，新时期乡镇财政的地位和作用十分重要，它是乡 镇政府履行职能的财力基础，是有效提供农村社会公共需要的财务保障，是建设 社会主义新农村的重要促进力量，也是国家财政的重要组成部分。后农业税时代 乡镇财政的主要职责和任务有以下几点： 3 2 1 乡镇财政要为乡镇政府履行职能提供基本财力保障 公共管理硕士学位论文 乡镇政府作为国家在农村一级的基层政权组织，承担着基层政权建设，发展 农村经济、提供农村公共服务，加强社会管理和维护辖区社会稳定等方面的职能。 乡镇财政作为乡镇财力分配的职能部门，就是要提供基本的财力保障，参与到乡 镇经济和社会事务管理的方方面面，确保乡镇政府职能的履行不受财力的过多制 约。要积极培植财源，充分发挥财税的杠杆作用，用足用活财税政策如信息技术 知识、财政贴息等手段，加大基础设施投入，加大招商引资力度，改善支农资金 投向。创新财政支农方式，千方百计扩大经济总量，积极推动财源经济发展，要 强化征管，推行政府统一组织，财税各方参与，一次进户，多税复查的复合型税 收稽查模式，加大税收稽查力度，堵塞跑冒滴漏，要多方筹措资金，组织收入， 充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，广辟融资渠道。 3 2 2 乡镇财政要为乡镇政府履行好财务管理职能 乡镇财政虽然直接组织的收入规模不大，但需要管理的支出规模随着国家惠 农政策力度的加大在增大。一要落实兑现各种惠农补助资金；二要加强各类专项 资金的监督和管理。三要负责乡镇财权、事权范围内的财政支出的管理工作，实 施乡镇会计集中核算，收支两条线和财政财务基础管理，四要负责做好乡镇财政 预算( 决算) 编制，执行和管理。五要加强农村财务管理指导、监督和审计，依 法代理村级财务、财政项目资金管理和乡镇机关财务代理。六要负责做好农村社 会保障资金的筹集与管理工作( 含养老、合作医疗、低保等) 。七要负责做好资产 管理和监督工作。 3 2 3 乡镇财政要服务好经济发展和社会进步 在全面建设小康社会、扎实推进社会主义新农村建设的征途中，乡镇财政的 职能作用将更为显著。要认真落实国家有关政策，发挥乡镇财政在资源配置、收 入分配、稳定和发展经济中的作用。引导支持、促进农村经济结构调整，实施经 济均衡、协调和可持续发展，做好收入分配的调节工作。保护农民利益，促进农 民增收，完善市场经济体制，弥补市场失灵和市场缺陷。 3 3 后农业税时代乡镇财政的困境及表现 农业税是自古以来就是国家财政收入的重要来源之一，近几年随着我国经济 结构的调整和经济水平的发展，虽然农业税在财政收入中的比重呈现出不断下降 的趋势，但它仍是一些农业主产区县财政收入的主要来源。资料显示，2 0 0 0 年全 国农业税( 含特产税和牧业税) 占