（公共管理专业论文）上海国际化工城突发性环境污染事故防治策略的研究.pdf

iii 上海国际化工城突发性环境污染事故 防治策略的研究 摘 要 随着上海国际化工城的建设和发展，如何应对突发性环境污染事故和有效 控制其对本地区经济、社会和居住环境的影响日益摆上了议事日程。通过对危 机和政府危机管理等理念的阐述，分析了突发性环境污染事故的基本特征及其 危害性。结合国内外化工区突发性环境污染事故类型，概述了上海国际化工城 突发性环境污染事故的类型，从而在对国内外应对突发性环境污染事故防治策 略有针对性地对比分析的基础上，提出了目前上海国际化工城在应对突发性环 境污染事故面临的困难和问题，即：缺乏统一协调的管理机制、突发性环境污 染事故应对能力不强、对潜在的环境风险重视不够、应对突发性环境污染事故 的投入严重不足等。 本文首次提出了上海国际化工城应对突发性环境污染事故的防治策略 “金山模式” 。共分三部分：第一部分突发性环境污染事故的预防策略：一、实 行突发性环境污染事故的“风险评价”制度；二、加强事故高风险行业的监督 管理；三、加强突发性环境污染事故的因果分析；四、加强宣传教育，增强员 工和公众防范突发性环境污染事故的意识。第二部分突发性环境污染事故应急 反应机制与防治策略：一、建立突发性环境污染事故管理和应急反应指挥机构； 二、制定突发性环境污染事故应急及反应程序、完善应急反应设施；三、建立 突发性环境污染事故地理信息系统( g i s ) 和专家系统( g s ) ；四、事故源周边合 理设置防护隔离带。第三部分环境污染事故的善后处理和影响评价。 全文共分五章，第一章为绪论部分，分析突发性环境污染事故防治策略研 iv 究的背景和意义，给出本文的研究思路和方法；第二章是介绍了危机和政府危 机管理的概念及政府对危机管理的基本策略，并对突发性环境污染事故特征、 危害性及突发性环境污染事故防治的内涵作出了分析；第三章对上海国际化工 城突发性环境污染事故类型进行了概述，重点对比分析了国内外突发性环境污 染事故的防治策略，列举了上海国际化工城防治突发性环境污染事故面临的四 个方面的困难和问题；第四章分事前事中事后三部分阐明上海国际化工城突发 性环境污染事故的防治策略。第五章对本研究的主要结论进行了总结，提出研 究的主要创新点、局限性以及进一步研究的方向。 关键词：上海国际化工城，突发性环境污染事故，防治策略， “金山 模式” v s t u d y o n p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g s t r a t e g y o f s u d d e n e v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t i n s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y a b s t r a c t w i t h t h e c o n s t r u c t i o n a n d d e v e l o p m e n t o f s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y , h o w t o m a k e r e s p o n s e t o s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t a n d a c t i v e l y c o n t r o l i t o n l o c a l e c o n o m y 、s o c i a l a n d t h e e n v i r o n m e n t i n f l u e n c e h a s d i s p l a y e d t h e a g e n d a d a y b y d a y . t h r o u g h e l a b o r a t i n g t h e i d e a o f t h e c r i s i s a n d t h e g o v e r n m e n t a l c r i s i s m a n a g e m e n t , a n a l y z e s t h e s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t s b a s i c c h a r a c t e r i s t i c s a n d i t s t h e h a z a r d o u s n a t u r e . r e l a t i n g t o t h e d o m e s t i c a n d f o r e i g n s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t p a t t e r n o n c h e m i c a l i n d u s t r y a r e a s , h a s o u t l i n e d t h e s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t t y p e o f s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y . t h u s t h e p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g s t r a t e g y m a k i n g r e s p o n s e t o s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t i n d o m e s t i c a n d f o r e i g n h a s p o i n t e d l y c o n t r a s t e d a n d a n a l y z e d o n t h e f o u n d a t i o n , p r o p o s e d t h e d i f f i c u l t y a n d t h e q u e s t i o n w h i c h f a c e s t o s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t i n t h e p r e s e n t s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y , n a m e l y : l a c k o f t h e c o o r d i n a t e d m a n a g e m e n t m e c h a n i s m , t h e a b i l i t y m a k i n g r e s p o n s e t o s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t i s n o t p e r f e c t , i n s u f f i c i e n t l y t a k e s t h e l a t e n t e n v i r o n m e n t r i s k , t o b e s u p p o s e d t o s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t i n v e s t m e n t s e r i o u s i n s u f f i c i e n c y a n d s o o n . t h i s a r t i c l e p r o p o s e d s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y t o b e s u p p o s e d f o r t h e f i r s t t i m e t o s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g s t r a t e g y - j i n s h a n p a t t e r n . vi a l t o g e t h e r d i v i d e s t h r e e p a r t s : f i r s t p a r t o f s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t f o r e c a s t s t r a t e g y : f i r s t , i m p l e m e n t a t i o n s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t r i s k a s s e s s m e n t s y s t e m ; s e c o n d , s t r e n g t h e n t h e s u r v e i l l a n c e a n d m a n a g e m e n t o n a c c i d e n t h i g h r i s k p r o f e s s i o n ; t h i r d , s t r e n g t h e n t h e c a u s e s a n d e f f e c t s a n a l y s i s o n s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t ; f o u r t h , s t r e n g t h e n t h e p r o p a g a n d a e d u c a t i o n , s t r e n g t h e n t h e s t a f f a n d t h e p u b l i c c o n s c i o u s n e s s a g a i n s t s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t . s e c o n d p a r t s o f s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t e m e r g e n c y r e s p o n s e m e c h a n i s m a n d p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g s t r a t e g y : f i r s t , e s t a b l i s h i n g s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t m a n a g e m e n t a n d e m e r g e n c y r e s p o n s e c o m m a n d o r g a n i z a t i o n ; s e c o n d , f o r m u l a t i n g e m e r g e n c y a n d t h e r e s p o n s e p r o c e d u r e f o r s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t , c o n s u m m a t i n g e m e r g e n c y r e s p o n s e f a c i l i t y ; t h i r d , e s t a b l i s h i n g s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t g e o g r a p h i c i n f o r m a t i o n s y s t e m ( g i s ) a n d e x p e r t s y s t e m ( g s ) ; f o u r t h , r e a s o n a b l e e s t a b l i s h i n g p r o t e c t i o n i s o l a t i o n b e l t n e a r b y a c c i d e n t s o u r c e p e r i p h e r a l . t h i r d p a r t o f s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t d a m a g e p r o c e s s i n g a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t . t h e f u l l t e x t a l t o g e t h e r d i v i d e s f i v e c h a p t e r s , t h e f i r s t c h a p t e r i s t h e i n t r o d u c t i o n , a n a l y s i s t h e b a c k g r o u n d a n d t h e s i g n i f i c a n c e o f s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g t h e s t r a t e g y r e s e a r c h , p r o d u c e s t h e r e s e a r c h m e n t a l i t y a n d m e t h o d a b o u t t h i s a r t i c l e ; s e c o n d c h a p t e r w a s i n t r o d u c e d t h e c r i s i s a n d t h e g o v e r n m e n t c r i s i s m a n a g e m e n t c o n c e p t a n d t h e g o v e r n m e n t b a s i c s t r a t e g y t o t h e c r i s i s m a n a g e m e n t , a n d t h e s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t c h a r a c t e r i s t i c , t h e h a z a r d o u s n a t u r e a n d t h e c o n n o t a t i o n p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t h a s a n a l y z e d ; t h i r d c h a p t e r h a s o u t l i n e d t h e s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t p a t t e r n i n s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y , t h e d o m e s t i c a n d f o r e i g n s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g s t r a t e g y h a s c o n t r a s t e d a n d a n a l y z e d , a l s o e n u m e r a t e d d i f f i c u l t i e s a n d q u e s t i o n s i n f o u r a s p e c t s w h i c h s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y f a c e s t o p r e v e n t a n d c o n t r o l s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t . t h u s f o u r t h c h a p t e r d i v i d e d i n t h r e e p a r t s : b e f o r e h a n d 、i n m a t t e r 、a f t e r w a r d s , e x p o u n d e d t h e p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g s t r a t e g y o f s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t i n s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y . t h e f i f t h c h a p t e r h a s c a r r i e d t h e s u m m a r y t o m a i n c o n c l u s i o n o n t h i s r e s e a r c h , p r o p o s e d t h e m a i n i n n o v a t i o n s p o t a n d t h e l i m i t a t i o n o f t h e r e s e a r c h a s w e l l a s f u r t h e r s t u d y d i r e c t i o n s . vii k e y w o r d s : s h a n g h a i i n t e r n a t i o n a l c h e m i c a l i n d u s t r y c i t y ， s u d d e n e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n a c c i d e n t ， p r e v e n t i n g a n d c o n t r o l l i n g s t r a t e g y ， j i n s h a n p a t t e r n i 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本 人承担。 学位论文作者签名：许 军 日期： 年 月 日 ii 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：许 军 指导教师签名：郭树勇 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 第一章 绪 论 随着上海国际化工城的建设和发展，如何应对突发性环境污染事故有效控 制其对本地区经济、社会和居住环境的影响日益摆上了议事日程。本文通过对 突发性环境污染事故的基本特征及其危害性的分析，结合对国内外化工区突发 性环境污染事故的类型及其防治的经验和策略，提出上海国际化工城在应对突 发性环境污染事故的防治策略“金山模式” 。 第一节 研究背景 上海国际化工城位于上海西南部，南濒杭州湾，西与浙江省平湖市、嘉善 县交界，东邻奉贤区，北与松江、青浦区接壤，人口 60 万。东西长 44 公里， 南北宽 26 公里，总面积 586.06 平方公里。境内东南部有全国特大型化工企业 上海石油化工股份有限公司、上海化学工业区。城区水域河系南属杭州湾 水系，北属黄浦江水系，地势南高北低。水环境质量功能总体规划为饮用水（三 级） 、工业用水（四级） 、农业灌溉用水（五级） ；大气环境功能区划为- 级； 环境噪声质量功能城区（石化街道、朱泾镇、枫泾镇、金山卫镇）达二类混合 区标准。常年气候为亚热带海洋季风气候，常年主导风向东南东到东南南。因 气候和地势因素，大气污染物扩散较快，对下风向地区影响较大，以随降水污 染地面和地表水。 上海国际化工城的核心区域是金山南部片区的 70 平方公里化工产业带， 依 托上海石化和上海化学工业区的原料、技术和客户优势，重点发展高等级的石 油深加工产品、精细化工产品、专用化工产品和高新技术材料，延伸化工产业 链；大力发展特种化工和生物化工产业，使特种化工成为上海国际化工城的产 业亮点之一。 其功能定位是率先探索现代化国际大都市新郊区新农村建设新路，依 托大型化工企业和化工产业区全力打造上海国际化工城，建设以精细化工为引 领、石油化工为基础的先进制造业基地，生态型、集约化、多功能的都市现代 农业基地和配套服务业基地，1把金山建成富有浓郁地方文化特色、人居环境 优美的现代化滨海新城。 其基本原则是： 1、政府主导，市场运作。既要发挥政府在规划编制、建设进程、行政资源 1 金山区人民政府.金山区国民经济和社会发展“十一五”规划,2006.3.1- 12 2 配置等宏观和公共领域的主导作用，又要充分运用市场机制在工程建设、项目 投资等微观和市场领域的配置作用，实现上海国际化工城建设的健康发展。 2、统一规划，阶段实施。上海国际化工城各层次、各专业规划方案要保持 内在统一性与和谐性，体现科学性与前瞻性。实施上海国际化工城的规划，需 要长期不懈的努力，要尊重规律，分步实施，有序推进。 3、产业支撑，协调发展。加快发展先进制造业、都市现代农业和配套服务 业，支撑上海国际化工城建设。同时，以产业发展为支撑，以人才高地建设为 平台，促进人口、资源、环境和经济、社会、文化协调发展。 4、资源共享，优势互补。整合区域资源，构建资源共享平台，实现优势互 补，形成区域发展合力。 5、明确责任，有效落实。上海国际化工城建设是一项系统工程，各相关职 能部门要明确责任，各司其职、各负其责，同时要协调配合，有效落实，抓住 若干关键环节实现重点突破，既好又快地推进上海国际化工城建设。1 第二节 研究的目的和意义及国内外现状 一、根据上海国际化工城的定位和金山国际化工城建设的实际，环境保护 的地位凸现，应对突发性环境污染事故的防治策略和措施尤显其重要性。 二、本文通过对上海国际化工城已发生的突发性环境污染事故调查及相似 事故的类比分析，提出建立一个以科技为依托，以统一协调为支撑的常备不懈 的防范体系和应对突发性环境污染事故的反应迅速、指挥有序、协调一致和高 效到位的应急处置体系的必要性。 三、通过对突发性环境污染事故类型的分析，初步回答上海国际化工城存 在突发性环境污染事故可能性方面，同时能够提出应对的策略。一旦发生重大 环境污染事故时，立即、快速、正确地采取相应的应急措施消除危害，使污染 事故对人身安全、财产损失、环境破坏降低到最低限度，保障金山地区的经济 发展和社会稳定。 四、有利于政府及其部门形成对突发性环境污染事故的准确认识，建立起 各种切实有效的防治措施；有利于企业形成突发性环境污染事故的应急处理处 置预案；有利于上海国际化工城的公众树立对突发性环境污染事故风险的正确 意识，消除化工带给公众的负面效应。 五、国内外研究现状 国内对单个事件的应急处理处置的措施研究较多，而对突发性环境污染事 故的区域性防治策略研究较少；对突发性环境污染事故的事后处理的研究方兴 未艾，而对突发性环境污染事故环境风险的排查和分析研究较少。 第三节 研究思路和方法 1中共金山区二届九次全会通过.上海国际化工城建设 20062008 年行动计划,2006- 10- 09,1- 11. 3 一、研究思路。 本文经过充分调查，得到真实的资料与数据，并对基础资料和数据进行分 析研究，从突发性环境污染事故的角度说明上海国际化工城应对突发性环境污 染事故的策略和措施的必要性、重要性和迫切性。根据已发生的突发性环境污 染事故和国内外防治策略的类比调查和分析，初步提出具有金山区域性的应对 突发性环境污染事故的策略和措施 “金山模式” ，为政府决策提供参考。 二、研究方法。 任何研究都有其相应的研究方法作为基础和指导。本文综合运用了多种研 究方法，择其要者交代如下： 第一，理论和实践相结合的方法。危机及政府危机管理的理论和突发性环 境污染事故研究成果，与上海国际化工城建设和发展的实际相结合，给本论文 的研究提供了理论基础和现实的条件。 第二，归纳法。仅有现实的经验是不够的，理论的创新还需要对现实中各 种现象进行归纳和总结。定性归纳就是从个别发现一般。本文对“金山模式” 的归纳就是建立在对现实中大量的突发性环境污染事故防治策略的基础上。 第三，比较分析法。比较分析法是把客观事物加以比较，以达到认识事物 的本质和规律并做出正确的评价。本文采用了国际比较分析法是对国际上其他 国家防治突发性环境污染事故策略进行分析，找出差距和可借鉴的经验。 4 第二章 政府危机管理与突发性环境污染事故 第一节 危机和政府危机管理 一、危机和政府危机管理 危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会带来重大 损失的一种非均衡状态。 根据罗森塔尔的定义： “危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架 构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关 键决策的事件。 ” 我们可以认为：危机通常是在决策者的核心价值观念受到严 重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决 策等不利情境的汇聚。 危机相对于人类生活中正常的社会、关系秩序而言，它可以在一个地域发 生并造成有限影响，也可以在一国或全球范围内发生造成全球性影响。确切地 说， “危机是一系列中止和平进程或瓦解社会正常关系、秩序的事件正在迅速展 开，并不断增加着危险，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应和抉择， 采取更多的控制或调节行动，以维持系统生存的危急和紧迫时刻。 ” 1简言之， 危机就是导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态。危机导致社会偏离正常 轨道，对社会公共安全、稳定造成较大影响，政府有责任、有义务建立健全的 危机管理体系，并通过研究危机、危机预警和救治危机恢复社会的均衡状。 所谓政府危机管理就是政府在危机观念和危机意识的指导下，对可能发生 和已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的过程，其目的是通 过提高政府对危机的预见能力和危机发生后的处理能力，及时有效地处理危机， 恢复社会稳定， 恢复和增强民众对政府的信任。 2在危机发生越来越频繁的今天， 一个国家要减少危机的发生，降低危机的损失，提高政府应对危机的效率，必 须建立系统的危机管理机制。系统的危机管理包括危机的预防与应对。有效的 危机管理机制，能够将政府的危机管理纳人一个有序、规范、条理的轨道中， 保证政府在危机发生时能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失 减少到最低程度。 二、政府对危机的防治策略 当危机发生时，原有的社会公共生活秩序被破坏，整个社会处于危机状态。 1薛澜,张强,钟开斌等.危机管理 转型期中国面临的挑战m.北京:清华大学出版社,2003:26- 27. 2张维平.关于政府公共危机管理j.电子科技大学学报( 社科版),2006:84- 88. 5 对此，政府必须根据预防危机管理程序，立即进入危机处理状态，采取各种策 略措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。如果策略和措施不当，不仅会造 成经济损失，更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失，由此导致整 个社会的动荡不安。 (一) 及时发挥政府宏观协调、整合资源的作用 危机发生时，政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，在最 短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府公共危机处理中是最为关键和重 要的。世界许多国家都非常重视危机状态下政府协调职能的发挥，例如英国为 了协调各部门的紧急应变工作，政府于2001 年设立了非军事意外事件秘书处， 秘书处的宗旨是在政府内外协调各部门并作出综合整体反应，与各有关组织建 立伙伴关系，开发和共享英国关键网络和基础设施资源，统一、合理、有效使 用政府各部门资源，确保预防和控制灾难的规划和机制实施到位以及发挥效应， 确保政府在处理危机期间能够继续发挥正常社会职能。美国国务院下设美国联 邦应急管理署，集中中央到地方的救灾资源，建立了一个整合军、警、消防、 医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，发生重大灾情即可迅速 动员一切资源，在第一时间内进行救援工作，将灾情降到最低。总之，在社会 面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危 机损失降到最低程度的最重要保证。1 (二) 政府要发挥其规范行为的导向功能 社会学有一个“紧急规范”理论，这个理论认为，在紧急状态下人们的行 事规则容易受最先行为者的带头作用的影响，从而形成“紧急规范” ， “紧急规 范”一旦产生，就会对其他人的行为起到导向作用。如发生火灾时，如果有人 提一桶水来救火，这个行为就成为“紧急规范” ，大家就会冷静下来，跟着去提 水救火;相反，如果有人第一个逃走，这个行为也将成为“紧急规范” ，大家同样 会效仿，争先恐后地逃跑。因此，面对突发性公共危机事件，政府必须成为“紧 急规范”的首倡者和实施者，通过政府的“紧急规范” ，全国同心协力，步调一 致，共同战胜危机。 (三) 快速反应、及时处理，将危机控制在最小范围内 政府必须具备敏锐的危机意识，这种意识是指对处于萌芽状态公共危机事 件的一种敏感性，缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时， 政府应立即投人到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机 造成的损失和冲击降至最低点。我国2003 年春天“sars”疫情在短时间内爆 发并在较大区域内流行，与政府有关人员的危机意识淡漠有直接关系。由于种 种原因，长期以来我国政府工作人员存在着报喜不报忧的情况，危机发生时常 常采取低调处理和封锁消息的做法。这种做法不仅不能解决危机反而会丧失平 息危机的机会。事态扩大的最佳时机，将导致危机进一步扩大。目前，我国正 处于社会转型期，政府面临的矛盾错综复杂，随时随地都存在爆发各种危机的 可能性。因此，具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公 1刘刚.危机管理m.北京:中国经济出版社,2004.1:12- 591. 6 共危机尤为重要。1 (四) 建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权 当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷人极度恐慌 之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去获知 与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发 生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时，各种流言就会迅速出现，从而 引发更大的社会恐慌。因此，危机发生时，公众出于对危机的恐俱和对公共危 机事件的不明真相，各种流言蜚语的出现是必然的，封锁消息反而会为流言的 传播创造条件，况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相已成为不可能。杜 绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌，唯一的办法就是建立公开、顺畅、 权威的沟通渠道，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的 透明度，满足公众的知情权。 (五) 做好善后工作，提升政府形象 危机给人民群众的生产和生活造成损失，也使人们对政府的管理能力产生 怀疑，即使政府采取了积极而有效的处置方法，政府的形象也不可能完全恢复 到危机发生之前的水平。因此，危机的结束并不代表危机处理的结束。当人们 度过危机之后，政府还应做好危机后沟通工作，向公众承诺政府今后的措施， 表达政府的诚意，恢复公众对政府的信心，重新提升政府的形象。随着现代社 会的发展，危机虽然不可避免，但危机却是可以管理的，有效的危机预防可以 减少危机的发生，积极的危机应对则可将危机造成的损失降到最低。 总之，面对错综复杂、难以避免的各种突发性公共危机事件，作为承担公 共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须寻找积极有效的对策， 以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，最大限度地保障公众和社会的安 全。 第二节 突发性环境污染事故 一、突发性环境污染事故的定义 它不同于一般的环境污染，没有固定的排放方式和排放途径，都是突然发 生，来势凶猛，在瞬时或短时间内大量地排放污染物质，对环境造成严重污染 和破坏，给人民的生命和国家财产造成重大损失的恶性事故。根据污染物的性 质，突发性环境污染事故可分为：核污染事故，剧毒农药和有毒化学品的泄漏、 扩散污染事故，易燃易爆物的泄漏爆炸污染事故，非正常大量排放废水造成的 污染事故等。环境污染事故可致人员急性病变死亡，能引起人群慢性病变；还 具有引发恶性肿瘤或染色体遗传变异致癌、致畸胎、致突变的远期危害，危害 1张维平.关于政府公共危机管理j.电子科技大学学报( 社科版),2006,8:84- 88 7 子孙后代。1 二、突发性环境污染事故的基本特征 （一）形式的多样化。突发性环境污染事故涉及各个行业与领域。就某一 类型来说，表现形式多样，所含的污染因素也较多、较复杂。 （二）发生的突然性。突发性环境污染事故没有固定的排污方式，事故发 生突然，且来势凶猛，具有偶然性和瞬时性。 （三）危害的严重性。突发性环境污染事故破坏性强，不仅会影响一定区 域内人群的正常生产和生活秩序，还会造成人员的伤亡、国家财产的损失以及 生态环境的破坏。 （四）处理的艰巨性。突发性环境污染事故涉及的污染因素较多。因此， 事故发生后的监测、处理比一般的环境污染事故难度更大、更复杂。 （五）事故影响的长期性。突发环境事件即使被紧急制止后，对环境、生 态的影响及人员的危害仍有可能还会长期存在，并需要大量投资，对环境污染 进行整治和恢复，对受损的生态系统采取修复措施，对受影响人员实放经济补 偿及健康善的跟踪调查等，特别是生态修复，往往需要经历一个较长的过程才 能达到预期效果。 三、突发性环境污染事故的危害性 （一）危害人身安全。有毒化学品泄漏污染事故不仅对事故现场的人员造 成严重危害，而且还可能对未直接暴露在事故现场人员的健康造成影响;易燃易 爆物泄漏引起爆炸事故，会造成人员伤亡。 （二）造成经济损失。经济损失包括直接经济损失和间接经济损失。直接 经济损失包括事故造成的财产损失和人员伤亡等，如因非正常大量废水排放的 水体污染，造成水产养殖业的损失。间接经济损失主要是对污染事故进行后期 整治和恢复的资金投入。 （三）影响社会安定。突发性环境污染事故会直接影响受污染地区及其附 近人们的正常生活和生产秩序，影响社会安定。严重的水体污染事故还会引起 上、下游及跨行政区域的污染纠纷，更为严重的会导致国际性污染纠纷。 （四）破坏生态环境。重大的突发性环境污染事故，往往造成一定区域的 生态环境破坏。特别严重时，会造成长期的危害，致使生态环境难以恢复。 （五）危及城市生命线。突发环境事件还可能导致城市赖以生存的生命 线水、电、煤气、通信、道路等基础设施受到破坏，严重影响人们的生活 和城市的正常运作，并可能使城市陷入瘫痪状态。2004年发生的沱江特大污染 事故，致使沿岸百万群众饮用水中断近1个月；2吉化双苯厂苯胺车间爆炸事故 导致大量含高浓度硝基苯的污水进入地表水体，引发松花江重大水污染事故， 危及沿线城市的饮用水安全，哈尔滨市被迫停水4日，对人们的生活和城市的正 常运作造成影响。3 1汪立忠,陈正夫,陆雍森.突发性环境污染事故风险管理进展j.环境科学进展,1998,6:14- 16. 2郭玉坤.对沱江污染事故的反思j.四川省情,2004,9:14- 16 3余茂君.吉化事故暴露了什么j.劳动保护,2006,1:32- 37 8 第三节 突发性环境污染事故防治的内涵 根据危机及政府危机管理的理论，笔者认为突发性环境污染事故防治的内 涵应包括：事前，做好各类环境污染的预测、预警；事中，做好对产生的各类 污染物进行定向收集和保存；事后，做好对产生的各类污染物的合理处置。 一、事前，做好各类环境污染的预测、预警 任何突发环境污染事故都不是孤立的、偶然的。它必然是在各种内在或外 在的因素共同作用下发生的。排查潜在事故隐患，旨在早发现、早治理、早消 除。排查对象包括固定污染源和流动污染源。流动污染源由于无组织性、多样 性、突发性，事实上已成为环境监管的难点。排查内容包括风险环节、发生概 率、影响后果以及整改的目标和措施等。 预警系统以保护区域环境安全为目的，通过获取污染源信息、环境标准值、 卫生防护标准限值以及其它环境参数，可以及时表征污染物迁移，扩散途径等 内容。图2-1是环境安全预警系统示意图。 图2 - 1 环境安全预警系统示意图 通过在环境风险评价中，嵌入预警功能，建立了一个完整的“风险安全 预警控制”系统。根据环境风险压力，一旦区域或流域环境质量无法满足 预定的功能要求或具体范围时，就认为环境安全存在风险，需要发出警报，并 由相关信息作出响度，以实观对系统的调控。预警系统还应包括环保科普知识 宣传，增强政府及职能部门应对环境突发事故的意识和能力；增强群众自我防 护、自救意识；提高企业防范和处置污染事件能力，克服麻痹大意思想，全面 消除事故隐患。1 二、事中，做好对产生的各类污染物进行定向收集和保存 突发环境污染事故应急管理，快速启动应急预案，必须在地方各级人民政 府的领导下统一进行， 形成“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的 应急联动体系。环保部门作为突发污染事件的业务主管部门，要发挥政府核心 智囊团的作用，协调有关部门慎重做好突发事故的应急措施，应急对策的决策。 1周佩德, 蔡艳.关于防范环境突发事件的探索和思考j.云南环境科学,2006,25:15- 16. 9 污染事故现场的污染物定向收集和保存、环境清洗和恢复等。 环境数据不仅具有很强的时间、空间属性，而且与地理位置紧密相关。因 此，地理信息系统数据的管理和存储，应包括空间数据库和环境数据库。空间 数据库主要包括重点风险源和环境敏感点的分布、 行政区划图、 交通网络图等(如 重点污染企业、产生危险废物的单位、学校、医院、疗养区、饮用水源保护区)； 环境数据库包括大量的属性数据(如监测数据库、监测人员库、气象、水文数据 库、危险化学品资料数据库)、文档数据(包括环境标准、环境法规、应急处理预 案等)、模拟数据(包括大气污染物扩散模型、水体污染扩散模型等)。据此建立 地理信息系统，实现各相关部门之间的信息共享。 三、事后，做好对产生的各类污染物的合理处置 在事故