（公共管理专业论文）城市供热体制改革及路径选择研究——以西安市城市供热管理为例.pdf

摘要 公用事业体制改革，是世界各国推进政府行政体制改革的一项重要内容。我国公用 事业市场化改革起步较晚，各方面工作正在向前推进。作为公用事业其中之一的城市供 热，因其自身属性和客观环境的限制，从改革之初到现在一直步履维艰，困难重重。 本文运用公共管理学和经济学有关理论，深入分析了城市供热体制改革的动力和应 把握的目标、原则，以及在城市供热体制改革中，如何准确把握政府边界和市场边界， 如何处理政府与企业( 供热市场) 、政府与市民( 热消费者) 之间的相互关系，并结合 国外在推进城市供热体制改革中的经验教训，和西安市城市供热中的实际情况，进一步 分析我国当前推进城市供热体制改革中存在的问题及原因，继而提出深化城市供热体制 改革的思路和对策。 本文所持观点： 1 ) 公益性是城市供热体制改革最根本的价值目标。 2 ) 提高城市供热效率，要引入市场竞争机制，这种竞争只能是有限竞争。 3 ) 推进城市供热体制改革，要切实处理好公平和效率、政府和市场、政府和社会的 关系，使之均衡发展，不可偏废。 4 ) 在城市供热体制改革过程中，应注重竞争机制的形成，应在政府、供热企业、市 民等利益主体之间要构建一种相互制约、又相互促进的良性互动关系。 关键词：城市供热；效率与公平；市场化和政府监管；存在问题及对策 论文类型：应用研究 a b s t r a c t t h ei n s t i t u t i o n a lr e f o r mo fp u b l i cu t i l i t i e si sa l li m p o r t a n tc o n t e n ti na l lc o u n t r i e si nt h e w o r l dt ob o o s tt h ea d m i n i s t r a t i o nr e f o r mo fg o v e r n m e n t t h em a r k e t o r i e n t e dr e f o r mo f p u b l i cu t i l i t i e si nc h i n ac o m p a r a t i v e l ys t a r t e dl a t ea n dt h ew o r k so fv a r i o u sa s p e c t sa r ei nt h e p r o c e s s t h eu r b a nh e a ts u p p l y , a so n eo fp u b l i cu t i l i t i e s ，h a se n c o u n t e r e dv a r i o u sd i f f i c u l t i e s i nt h ec o u r s eo fd e v e l o p m e n ts i n c et h eb e g i n n i n go ft h er e f o r md u et oi t so w nn a t u r ea n dt h e r e s t r i c t i o nf r o mo b j e c t i v ee n v i r o n m e n t t h i sp a p e r , a p p l y i n gt h er e l a t i v et h e o r i e so fp u b l i cm a n a g e m e n ta n de c o n o m i c s ，d e e p l y a n a l y z e st h ei m p e t u so ft h er e f o r mo fu r b a nh e a ts u p p l ys y s t e m ，a n dt h eg o a la n dp r i n c i p l e t h a ts h o u l db eg r a s p e d ，a sw e l la sh o wt op r e c i s e l yd i s t i n g u i s ht h eg o v e r n m e n ta n dm a r k e t b o r d e r sa n dh o wt od e a l 、) ，i t ht h em u t u a lr e l a t i o n s h i p sb e t w e e ng o v e m m e n ta n de n t e r p r i s e s ( s u p p l i e r s ) a n dc i t i z e n s ( c o n s u m e r s ) i nt h er e f o r mo fu r b a nh e a ts u p p l ys y s t e m t h ep a p e r , r e f e r r i n gt ot h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so ff o r e i g nc o u n t r i e si np u s h i n gf o r w a r dt h er e f o r mo f u r b a nh e a ts u p p l ys y s t e ma n dc o m b i n i n gt h ea c t u a ls i t u a t i o no fu r b a nh e a ts u p p l yi nx i a n ， f u r t h e ra n a l y z e st h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dr e a s o n si np u s h i n gf o r w a r dt h er e f o r mo ft h eu r b a n h e a ts u p p l ys y s t e mi nc h i n a , a n df i n a l l yp r o p o s e st h et h o u g h ta n dc o u n t e r m e a s u r e sf o r d e e p e n i n gt h er e f o r mo fu r b a nh e a ts u p p l ys y s t e m t h e o p i n i o n so ft h ep a p e r t h ec o m m o n w e a li st h em o s tr a d i c a lv a l u eg o a li nt h er e f o r mo fu r b a nh e a ts u p p l y s y s t e m ； t op u s hf o r w a r dt h er e f o r mo fu r b a nh e a ts u p p l ys y s t e m ，t h ed e v e l o p m e n ts i t u a t i o no ft h e s o c i a le c o n o m i ce n v i r o n m e n ts h o u l db eo b j e c t i v e l yc o n s i d e r e d ； t op u s hf o r w a r dt h er e f o r mo fu r b a nh e a ts u p p l ys y s t e m ，t h er e l a t i o n so ff a i r n e s sa n d e f f i c i e n c y , g o v e r n m e n ta n dm a r k e t ，g o v e r n m e n ta n ds o c i e t ys h o u l db ep r o p e r l yd e a l tw i t h ； i nt h ec o u r s eo ft h er e f o r mo fu r b a nh e a ts u p p l ys y s t e m ，m u c ha t t e n t i o ns h o u l db ep a i dt o t h ef o r m a t i o no fc o m p e t i t i v es y s t e ma n dag o o dr e l a t i o no fm u t u a lr e s t r i c t i o na n dp r o m o t i o n s h o u l db ee s t a b l i s h e da m o n gt h eg o v e r n m e n t ，h e a ts u p p l y i n ge n t e r p r i s e sa n dc i t i z e n s k e yw o r d s ：u r b a nh e a ts u p p l y , e f f i c i e n c ya n de q u i t y , m a r k e t i z a t i o na n dg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o n ，p r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s t y p eo f a ) l i e dr e s e a r c h l y p e p a p e r ：a p p l i e dr e s e a r c h i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。本人 授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适 学位论文作者签名： 矽d 年2 月，7 日 冲 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本 论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大 学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 7 侈血 b 7 年j ：只j ) 日 西北大学硕士学位论文 1 1 问题的提出 第一章导论 城市供热是城市重要的基础设施之一，与广大市民的生产生活息息相关。它的发展 状况，在一定程度上也是体现一个城市经济社会发展水平的重要标志。长期以来，我国 的城市供热事业主要是由政府或单位大包大揽，体制僵化、生产成本高、效率低、环境 成本高、行业发展速度慢等一系列问题长期存在，严重制约了供热事业的发展。近十年 来，随着我国社会主义市场经济的逐步建立和政府行政体制改革的不断深入，作为公共 物品的城市供热的体制改革也进入了议事日程。2 0 0 0 年建设部颁布了关于民用住宅节 能管理规定，提出城市供热分户计量的方向性问题，发出了供热改革的信号。2 0 0 3 年， 建设部等八部委联合下发了关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见。2 0 0 5 年， 建设部等八部委联合下发了关于进一步推进城镇供热体制改革的意见( 建城( 2 0 0 5 ) 2 2 0 号) ，随后此项工作在各城市不同程度地向前推进。经过几年的努力，但总体进展情 况不容乐观。当前，新的体制机制还没有真正形成，相关的法律法规还不健全，各相关 方的利益调节缺乏有效措施，各种矛盾相互交织且愈演愈烈，给社会稳定也带来了一定 影响。特别是近两年来作为供热主要燃料的燃煤价格不断走高，城市集中供热越发成为 人们观注的焦点。这些问题足以说明，推进城市供热体制改革还需要一个非常艰苦的过 程。 西安市作为我国西北地区最大的省会城市，近几年，随着经济社会的快速发展，市 政公用基础设施状况得到大幅度的提升，作为公用事业之一的城市供热也得到了长足发 展。从2 0 0 2 年到现在，市政府先后投入了1 3 亿元，完成了城北、城东集中供热项目， 新增供热面积7 6 0 万平方米1 ；民营企业也开始进入供热领域，取得了一定程度的发展。 但是，由于城区人口的不断膨胀和产业的快速扩张，城市供热事业的发展还是不能满足 城市经济社会发展的需求。具体有下几个方面： ( 1 ) 当前，供热能力与城市热能需求矛盾还相当突出，具有较高供热效率、并有 利于节能减排的城市集中供热所占比例还比较小。截止2 0 0 7 年底，西安市三环内有住 宅建筑面积6 3 6 6 7 8 1 万m 2 ，其中，集中供热面积为1 3 9 7 8 1 5 万m 2 ，集中供热率为2 2 ；分散锅炉供热面积21 2 7 8 7 万n 1 2 ，分散供热率为3 3 4 ；还有壁挂炉供暖6 7 0 3 5 1 数字来源于西安市热力公司历年工作报告。 第一章导论 万m 2 ，供热率为1 0 5 ；另外还有个别单位使用地下热水和水源热泵供暖。没有供暖 设施的建筑面积有2 0 9 5 万m 2 ，占总建筑的3 2 9 。西安市三环内有公共建筑面积3 8 5 4 7 7 万m 2 ，其中，集中供热面积8 0 1 0 7 万m 2 ，集中供热率为2 0 8 ；分散锅炉供热1 8 6 0 6 6 万i n 2 ，分散供热率为4 8 3 ；另外有部分单位使用冷热水机组、空调供暖，还有个别 单位使用了壁挂炉、地下热水和水源热泵供暖。没有供暖设施的建筑面积有3 8 8 8 6 万 m 2 ，占总建筑的1 0 【ll 。 ( 2 ) 城市供热面临的发展压力巨大。根据西安市城市总体规划( 2 0 0 4 年 - - - 2 0 2 0 年) 修编预测，到2 0 1 5 年，西安市需要增加集中供热面积2 5 1 9 8 4 3 万m 2 ( 集中供热 率按1 0 0 计) ，到2 0 2 0 年，需要增加集中供热面积3 3 6 3 8 6 5 万m 2 ( 集中供热率按1 0 0 计) 【2 1 ，需求量预计达到现在集中供热能力的1 5 倍之多。 ( 3 ) 政府的财力有限，以政府财政为主要投入的集中供热难以得到强有力的资金 支持。西安市现有的1 0 座集中供热热源点，其中，中国大唐集团公司灞桥热电厂、西 安热电有限公司西郊热电厂、西安市热力公司等三个国有独资公司是城市供热的主力 军，具有绝对的主导地位。 ( 4 ) 集中供热企业生产成本高，效率低，一直处于亏损运营状态。据2 0 0 6 年西安 市热力公司经营情况报告显示，公司总供热面积为4 6 0 万平方米，职工人数多达6 7 0 人， 人员工资换算成本达2 3 7 8 元吉焦，比供热企业为居民的供热价还高出1 7 8 元吉焦。 企业亏损运营导致该提的设备折旧费长期挂账，矛盾越积越多1 3j 。 ( 5 ) 体制僵化，民营资本进入城市供热市场、继续寻求发展的动力不足。当前， 除了三个国有公司外，另有两家民营公司进入供热市场，但业务拓展有限。民营企业的 发展壮大，缺乏相应的政策和机制保证，后续发展动力不足。 ( 6 ) 政府城市供热行政主管部门的行业管理仅限于集中供热，分散供热企业还没 有实质性的纳入监管范围。同时，政府监管缺乏抓手，相关的协调机制不健全，因供热 引起的矛盾冲突此起彼伏，相关部门为此疲于奔命，但问题总是得不到根本性的解决。 2 0 0 8 年，由于煤价上涨，供热成本增加，供热价格矛盾凸显。采暖季刚刚开始，就有世 家星城、万国花园、太白、丰禾等1 9 个居民小区，因供热纠纷发生了群体性事件，个 别小区事态发展到居民上街堵路的情况，严重影响了正常的社会秩序。经政府有关部门 多次深入小区调研、协调，事件才渐渐得以平息【4 】。 面对城市供热发展的困局，市政府也充分认识到，推进供热体制改革是推动城市供 热事业健康发展的必由之路。2 0 0 7 年，西安市政府积极相应国家的号召，下发了关于 2 西北大学硕士学位论文 推进供热体制改革的意见( 市政发( 2 0 0 7 ) 1 3 7 号发) ，要求稳步推进城镇供热体制改 革工作，逐步停止福利供热，实行用热商品化、货币化，开始了对供热体制改革的探索 和试点。2 0 0 8 年1 0 月，市政府出台了西安市城市集中供热管理条例，明确强调了将 供热体制改革纳入法制管理，为进一步加快城市供热体制改革步伐提供了强有力的保 障。两年来，主要在停止福利供热、推进供热计量收费、价格监管、促进节能减排等方 面做了一些工作，但成效并不乐观。当前，西安市福利供热还没有完全取消，群众对实 行分户计量积极性不大；虽然对热价进行了调整，但仍然跟不上成本的增加；一些区域 虽然安装了热计量表1 ，但还没有相应的分户计量收费办法，大多数按热计量收费的试 点供热单位不得不回到按供热面积收费的老路上来；由于原材料价格大幅上涨，政府考 虑群众承受力和社会稳定等政治因素，对供热价格进行控制，热价和成本的倒挂问题仍 旧没有解决，使得多数供热企业在亏损状态下低效运营，缺乏发展后劲1 5 j 。 推进改革，解开迷局，走出困境，已成为政府、企业和社会三方的共同期待。客双 地说，其中的一些问题的确有必要进行进一步总结和探讨。研究本课题的目的，就是想 结合西安实际情况，通过研究、分析城市供热市场化改革中的一些关键性问题，从而为 破解当前城市供热事业发展中的突出问题提出较为有效的对策。 1 2 本文研究的意义 理论意义：在本文的研究中，把公共产品理论、资源配置效率理论、外部效应理论、 超产权理论等理论，综合运用到对具体的公共产品城市供热的分析中，明晰政府在 提供供热中，实现资源配置效率、确保社会公平的目标把握和实现这些目标的社会经济 机理，为具体的公共管理工作的开展，提供坚实的理论支撑。同时，也为进一步丰富公 用事业管理相关理论拓宽了思路。 现实意义：通过对本课题的研究，深入分析城市供热事业是否有必要进行市场化改 革、怎样推进供热改革等关键性问题，可以为政府解决当前供热能力不足、体制僵化、 机制不活、政府监管乏力等现实问题提供有益的借鉴，从而为提高供热质量和服务水平， 保障广大市民的采暖需求，推动城市经济社会的全面快速和可持续发展发挥积极的作 用。 1 一种用于热能计量的仪器，和水表类似，安装在供热管网入户总管，可以对该用户用热数量进行计量。 3 第一章导论 1 3 国内外的研究现状 1 3 1 国外的研究现状 2 0 世纪3 0 年代以来，西方发达国家逐步构建的福利社会和福利国家，把具有明显 公益性的公用事业，作为具有一定福利性质的公共产品，由政府直接投资和垄断经营。 2 0 世纪7 0 年代以后，由于沉重的公共财政压力和7 0 年代中期发生的高失业率和高通胀 率，直接打击了凯恩斯主义理论，迫使政府采取“缩小政府边界”的政策，进行了新一轮 公共管理改革。一开始，人们提倡民营化，主张将市场机制引入公共服务，采用工商业 的管理方式治理公共事务，重塑政府，“更少的政府，更多的治理 成为西方政府改革 的共同特征。进入2 0 世纪9 0 年代后，全球化和分权化的社会大趋势极大地改变了公共 管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展， 片面依靠市场竞争来改造公共管理的做法捉襟见肘。在这一背景下，以“治理 为核心 内容的新公共管理理论，把公共管理研究推向了新阶段。著名的公共管理学家胡德将新 公共管理的主要内容概括为：( 1 ) 即时的职业化管理。让管理者进行管理并承担起责任。 ( 2 ) 明确管理目标和绩效评估。( 3 ) 强调产出控制。用项目预算和战略管理取代传统 的预算和管理。( 4 ) 实行部门分权，破除部门之间的藩篱，建立网络型组织。( 5 ) 引入 市场竞争机制。( 6 ) 强调运用私营部门的管理风格和方法【6 】。该理论关于民族国家的治 理讨论的对象就是对政府主导的公共物品供给过程的管理，认为通过授权和分权，通过 转让和让渡职能，重新调整政府与社会、政府与市场的边界，将多中心制度安排导入到 公共产品和公共服务的生产和供给中去，使政府部门与非政府部门形成紧密的相互依赖 的关系，即构建合作网络来保证公共物品和服务的供给。在这一过程中，政府有很大的 选择余地，不一定事必躬亲，自己生产，而是可以根据公共物品的特征、服务对象的需 求和自身的供给能力选择介入的方式、时机和程度。这些合作网络的主要形式有：( 1 ) 政府间合作网络。一项公共事务的解决，“不只涉及单个的社区或官员，还会导致上下 左右纵横交错的官员或政府部门之间正式和非正式关系的复杂网络。 7 1 ( 2 ) 政府项 目执行网络。政府把公共项目和服务以合同外包的形式，委托给非政府部门或私人来承 担。( 3 ) 公私合伙网络。以为公益事业提供财政补助、委托特许经营权、建立公私合营 企业等形式来发展公共事业。 关于政府改革问题，国外学者对此进行了诸多研究和论述。作为公共管理改革重要 内容之一的公用事业市场化问题在这些论述中多有提及。如英国学者瓦尔特所言：作为 4 西北大学硕士学位论文 治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而是 种网络管理【8 1 。美国学者奥斯本和盖布勒在改革政府：企业家精神如何改革着公共部 门一书中，对公共部门如何引入企业家精神提出了十大思路，其中不少地方把公用事 业管理及其市场化作为案例来分析。美国学者e s 萨瓦斯在民营化与公私部门的伙伴 关系一书中提出，推进民营化可以改善政府作为公共服务提供者的绩效。“这包括打 破不必要的政府垄断，在自来水、供热、街道清扫等公共服务中引入竞争 。在书中， 萨瓦斯分析了民营化背景、民营化理论、民营化实践等问题【9 】。 国外学者的研究，基于西方社会2 0 世纪8 0 年代以来政府为摆脱困境对公共服务进 行融入市场化、社会化改革的现实，进行的积极理论探讨，为我们进一步认识和研究公 共产品和服务提供理论上的指导。 1 3 2 国内的研究现状 我国公用事业长期以来采用区域性垂直一体化结构管理，公用事业一般由地方主管 部门垄断。到上世纪9 0 年代，随着经济社会的快速发展，现有公共部门的提供能力已 不能满足社会对公用产品的需求，供需矛盾不断恶化，城市共用事业体制改革问题才随 着经济体制改革的不断深入，成为人们关注的热点。相关的研究和探讨比较多，有些问 题的着眼点也比较具体。 在公共部门改革层面，学者们在借鉴西方改革的基础上，理论上进行了进一步延伸。 徐勇在( ( g o v e r n a n c e ：治理的阐释中1 ，认为治理不仅涉及公共权力的运作，而且 涉及权力的配置，是“统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以 支配、影响和调控社会”。毛寿龙在西方政府的治道变革中，认为“治道是市场经 济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革 指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变 革，并把市场制度的基本观念引入公共领域，建设开放而有效的公共领域”。强调把企 业经营技巧及市场导向的激励机制在公共管理中运用。【9 】 在公用事业体制改革层面，多数研究和讨论是在对国外公用事业市场化改革经验教 训的总结和国内推行公用事业改革以来情况的反思的基础上进行的。李珍刚在城市公 用事业市场化中的政府责任一书中2 ，分析了我国城市公用事业市场化改革的兴起与 发展的动因、取得的成效、存在的问题，以及这些问题与政府责任缺失的关系，探讨了 1 徐勇：g o v e r n a n c e ：治理的阐释，政治学研究，1 9 9 7 年第l 期。 2 李珍刚：城市公用事业市场化中的政府责任，社会科学文献出版社，2 0 0 8 年l o 月。 5 第一章导论 城市公用事业市场化中政府应该承担的责任。认为在公用事业市场化过程中，强化政府 责任的路径选择重点在于明晰公共利益的价值取向。金三林在公用事业改革的国际经 验及启示一文中1 ，认为我国公用事业改革要引入竞争机制与产权制度改革，完善法 律法规，引入激励机制，设立独立的监管机构，采用金边股等形式保持政府对企业的控 制。汪永成在公用事业市场化政策潜在的公共风险及控制一文中2 ，对公用事业市 场化过程中的效率风险、公平风险、公共安全风险、腐败风险、政府合法性风险进行了 论述，并提出防范和控制风险的措施。肖兴志、孙阳在拉美公用事业市场化改革及经 验教训中认为3 ，推进公用事业市场化，应将竞争制度、产权制度与规制制度有机的 结合起来，产权改革应实现私人资本和国有资本的有效均衡，改革速度应与社会条件匹 配，应妥善处理好政府与市场的关系，改革目标应做到效率和公正兼顾。张玉磊在城 市公用事业民营化改革的政府视觉困境与化解中4 ，提出公用事业民营化改革中 的三大困境：效率与公平的价值冲突；政府与“代理企业”的博弈；权力寻租的诱惑。 以上学者从不同角度对我国城市公用事业改革问题进行了深入探讨，对于本课题的研究 具有重要的启发。 在城市供热改革的层面，国内的研究也比较多，体现了城市供热问题的社会关注度。 晓娥和齐锋在波兰供热改革及其对北京市的启示中提出5 ，推行供热体制改革，应 强化政府对供热问题的重视与政策、资金的投入，建立健全供热法律体系，推行计量收 费改革，加大节能改造力度，理顺供热价格，建立燃料价格联动机制，在此基础上，逐 步建立低收入困难群体采暖保障制度。张英在城市集中供热市场化运作探讨中提出 6 ，要搞好城市供热市场化运作，必须转变政府职能，实行政企分开和所有权、经营权 的分离，完善建设政策、投资政策和运营政策，进一步完善价格形成机制，同时国家应 在税收上给予优惠。孟哲、刘应宗、金宇澄在我国集中供热的现状与对策中7 ，对 我国集中供热事业存在的问题进行了客观分析，认为人们对供热商品化的认识还不足， 供热设备老化严重，技术落后，热源单一，并且缺乏相关政策的扶持和法规约束。郭汉 丁、马辉、张印贤在城市集中供热特许经营价格形成机制的探讨中认为8 ，推行城 1 金三林：公用事业改革的国际经验及启示，中国城市经济，2 0 0 8 年。 2 汪永成：公用事业市场化政策潜在的公共风险及其分析，江海学刊，2 0 0 5 年第4 期。 3 肖兴志，孙阳：拉美公用事业市场化改革及经验教训，2 0 0 8 年5 月1 9 日。 4 张玉磊：城市公用事业民营化改革的政府视觉困境与化解，中国城市经济，2 0 0 8 年。 5 晓娥和齐锋：波兰供热改革及其对北京市的启示，2 0 0 7 年第6 期，6 2 6 4 。 6 张英：城市集中供热市场化运作探讨，科学与管理，2 0 0 4 年第3 期。 7 孟哲、刘应宗、金宇澄：我国集中供热的现状与对策，华东交通大学学报，2 0 0 4 年第2 l 卷第3 期。 5 郭汉丁、马辉、张印贤：城市集中供热特许经营价格形成机制的探讨，建筑经济，2 0 0 8 年第1 期。 6 西北大学硕士学位论文 市集中供热特许经营的关键在于价格管理；供热价格的形成应建立三价分离、分别定价、 市场主导、政府协调的管理机制。类似的研究和讨论还比较多，所有这些研究，对于国 内不同时期城市供热的改革与发展都起到了一定的借鉴作用，为本课题的研究同样也会 起到借鉴作用。 1 4 研究的思路与框架 本文的研究思路是，以当前城市供热体制改革中遭遇的困局提出问题，然后围绕效 率与公平两个主要价值目标，从理论层面对城市供热这一公共产品进行多角度的分析， 从而明确推进城市供热事业的发展方向，和应该遵循的规律。在此基础上，结合实际进 行实证分析，用对比分析法进一步剖析当前我国城市供热改革中存在的问题及其根源。 最后，综合以上研究的基础上，为城市供热事业的发展和深化供热体制改革提出值得借 鉴的思路和对策。 第二章概念界定和相关理论 2 1 概念界定 第二章概念界定和相关理论 2 1 1 城市供热及其相关概念 ( 1 ) 城市供热。城市供热是指在城镇地区，通过必要的设备和一定的技术手段， 把热能输送到各用热单位和居民用户，以保证其生产生活的需要。城市供热和供水、供 气、供电等一样，都是城市市政公用事业的一种。 一般来说，城市供热就其供热对象的集散度可分为三类：集中供热、分散锅炉供热 和居民自供。 集中供热是指以城市热电厂或专门的热源厂提供热源，通过热力管网统一向用户输 送热能的供热方式。特点是热源稳定，供热区域大，有利于节能减排，保护环境。它是 城市供热的发展方向，得到政府部门的大力扶持，在当前城市供热发展中占有主导地位。 分散锅炉供热是指一些单位、小区或其他团体自建锅炉房，为各自区域独立供应热 能的一种供热方式。特点是供热区域小，相对比较独立，运行灵活性大，但对环境污染 较大，不利于节能减排。这是发展城市集中供热之前较为普遍的一种供热方式。当前， 随着集中供热的发展和城市环保的要求，分散燃煤锅炉逐步被取缔或改造成洁净能源 ( 如天然气) 锅炉，分散锅炉供热比例逐年缩小，但仍是集中供热的重要补充。 居民自供是居民自己使用小型燃煤锅炉或燃气炉自行供热的一种形式。一般以户为 单位，独立运行。特点是私人化，成本较高。 我们这里研究的城市供热是指前两类，即集中供热和分散锅炉供热，都是需要政府 统一进行监管、应具有统一运行秩序的公共性物品或服务。 ( 2 ) 供热价格。是指城市热力企业( 或单位) 通过一定的供热设施将热量供给用 户的价格【l o 】。 城市供热价格分为热力出厂价格、管网输送价格和热力销售价格。热力出厂价格是 指热源生产企业向热力输送企业销售热力的价格；管网输送价格是指热力输送企业输送 热力的价格；热力销售价格是指向终端用户销售热力的价格。 城市供热价格由供热成本、税金和利润三部分构成。 ( 3 ) 供热计量收费方式。供热计量方式是热能计价的基础，当前主要有以供热面 积计量和以热能计量两种。以供热面积计量是传统的计量方式，在国内当前使用还较为 西北大学硕士学位论文 广泛。优点是计量简单，计量成本低；不足是不能准确核定使用热能的数量，且难以消 除外部效应，易造成浪费或免费搭车现象。以热能计量就是以热计量仪对用户进行分户 控制计量。优点是计量准确，分户控制，多用多缴费，不缴费就不能使用，有利于促进 节能和供热商品化的推行。不足是计量成本较高。以热能计量的方式还可以分为单一价 格模式和二部制定价。单一价格模式就是消费多少热，花多少钱，类似于水费、电费的 收缴模式。二部制定价模式类似于目前电话收费，就是将热价分为两部分：一部分与热 消费量有关，称为可变价格；一部分与热消费量无关，称为固定价格。【l l 】 ( 4 ) 供热体制改革。就是打破传统的以政府垄断来提供城市供热的体制模式，在 兼顾社会公平的前提下，引入市场机制，实现投资和经营模式多元化，实现资源的配置 效率，以促进城市供热事业的长远健康发展。 2 1 2 公共物品 公共物品是指用于满足社会公共需要的物品或服务，如国防、社区服务。它和私人 物品是相对的。私人物品是指满足私人个别需要的物品或服务，如服装、食品等。 2 2 相关理论 2 2 1 公共物品理论 公共物品的严格定义是美国经济学家萨缪尔森在公共支出的纯理论中提出的。 按照萨缪尔森的定义，纯粹的公共物品是每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消 费的减少。之后，美国学者曼瑟尔奥尔森在集体行动的逻辑中认为，任何物品， 如果一个集团中的任何个人能够消费它，它就不能不被该集团中的其他人消费，这类物 品就是公共物品。美国学者布坎南把公共物品定义的更为宽泛：任何由集体或社会团体 决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳务。 公共物品一般可分为纯粹公共物品和混合物品( 准公共物品) 。在现实生活中，多 数物品或服务处于纯粹公共物品和纯粹私人物品之间，即是混合物品。它兼有公共物品 和私人物品的某些特性。混合物品分为拥挤性的公共物品和价格排他性的公共物品。 公共物品的特性有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。纯粹公 共物品或服务的配置效率是这样实现的，即其私人边际效益的总和( 社会边际效益) 恰 好等于其社会边际成本，即m s b = e m b = m s c 。市场的供给对于纯粹公共物品或服务来 9 第二章概念界定和相关理论 说，往往是缺乏效率的1 。在提供中，因为对公共物品个人消费必然伴随着正的外部效 应，从而会导致免费搭车者的出现。免费搭车现象会造成公共物品或服务供给不足，从 而达不到帕累托最优。强制性的融资方式是解决免费搭车问题的有效途径。 公共物品配置效率达到最佳水平，意味着享受公共物品或服务的每一位成员付出自 愿捐献的资金数量与其所获得的边际效益相等，这种情况被称作“林达尔均衡”。混合物 品的供给方式往往是市场的因素和政府的因素兼而有之2 。 2 2 2 资源配置效率理论 对资源配置效率最严谨的解释是意大利经济学家帕累托作出的，即帕累托效率准 则。按照帕累托的理论，如果社会资源的配置已经达到这样一种状态，即任何对资源的 重新调整，都不可能在不使其他任何人境况变坏的情况下，而使任何一人的境况变好， 那么这种资源配置的状况是最佳的，也就是具有效率的。如果达不到这种状况，即可以 通过调整资源，使某人的境况变好，而同时又不使任何另一人的境况变坏，那么，说明 资源配置的状况不是最佳的。 市场和政府都可以作为资源配置的主体。在完全竞争的市场条件下，只要价格信号 具有充分灵活性和伸缩性，市场机制就能使资源配置达到最有效率的状态。但是，在提 供公共产品或服务中，外部效应、垄断、规模报酬递减等情况的存在，市场机制会失灵， 而这些方面，正是政府部门发挥作用的领域。 2 2 3 外部效应理论 外部效应是指某个人或厂商的经济行为影响了其他厂商或个人，而没有为之承担应 有的成本费用或没有因此获得应有的报酬的现象，也称外部性。由于外部效应的存在， 使交易过程中，价格不能真正反映经济的交易成本或效率，在这种情况下，私人边际效 益与成本会同社会边际效益与成本偏离，由此会导致资源配置的扭曲。带有负外部效应 的物品或服务，其价格不能充分反映用于生产或提供该种物品或服务的生产要素的社会 边际成本，它的生产和销售会呈现过剩；带有正外部效应的物品或服务，其价格不能充 分反映提供该种物品或服务所带来的社会边际效益，它的生产和销售会呈现不足。 外部效应可以进行矫正，即外部效应的内在化。就是采取措施，使提供某种供物品 和服务的个人或厂商，在经营决策时就考虑其提供物品或服务的外部效应，就实现了外 1 高培勇、崔军：公共部门经济学，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年5 月第2 版，6 0 页。 2 高培勇、崔军：公共部门经济学，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年5 月第2 版，6 0 页。 1 0 西北大学硕士学位论文 部效应的内在化。外部效应的矫正需要由政府来完成，通常采取两种措施：矫正性税收 和矫正性财政补贴。1 2 2 4 超产权理论2 超产权理论是泰腾郎、马丁和帕克等学者，以竞争理论为基础提出的。该理论认为， 利润激励与经营者努力投入未必存在必然的正向关系，利润激励只有在市场竞争的前提 条件下，才能发挥其刺激经营者增加努力与投入的作用。1 9 9 7 年，英国经济学家马丁和 帕克( m a r t i n & p a r k e r ) 对英国各类企业私有化后的经营成效进行了研究，经过大量实 证调查检验和广泛综合比较后发现：在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效 益有显著提高；在垄断市场上，企业私有化后的平均效益改善不明显。他们认为企业效 益与产权的归属变化没有必然关系，而与市场竞争程度有关系。市场竞争越激烈，企业 提高效率的努力程度就越高。同一时期( 1 9 9 6 年) ，澳大利亚经济学教授泰腾郎分析了 8 5 篇有关产权与效益的经济文献后也发现：企业效益主要与市场结构有关，即与市场竞 争程度有关。综合研究和实证表明，在产权从公有转为私有的过程中，企业激励机制得 到了改善，效率也会得到提高，产权改革之所以有意义就在于它改变了企业治理机制。 但是，改变产权不等于企业治理机制就一定会往促使企业效益提高的方面转换，市场竞 争才是企业治理机制往效益方面改善的根本保证条件。竞争会迫使企业改善机制，提高 效益。 1 高培勇、崔军：公共部门经济学，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年5 月第2 版，2 3 3 8 页 2 超产权理论概述，h t t p ：b a i k e b a i d u c o r n v i e w 1 4 2 8 2 6 1 h t m l l 第三章城市供热运行体制改革的理论理论分析 第三章城市供热运行体制改革的理论分析 3 1 城市供热的特点 城市供热是城市公用事业的重要组成部分之一，它的运行模式是由热源厂生产热 能，由供热管网把热能输送到各个用户。城市供热具有以下几个方面的特点： ( 1 ) 城市供热是准公共物品( 混合物品) ，兼有纯公共物品和私人物品的一些性质。 一方面城市供热与广大市民的生产生活息息相关，是满足社会公共需要的物品和服务， 具有很强的公益性和一定的非竞争性和非排他性。另一方面，随着技术的进步，城市供 热可以实现分户控制计价。一旦实行分户控制计价出售，就具有排他性。 当用户对热能的需求达不到热源产能上限时，每个人消费热能都不会导致别人对热 能消费的减少。只有当用户达到一定数量时，社会对热能的需求就会超过热源产能，此 时，每增加一个用户都会对其他用户用热产生影响，从而导致拥挤效应。所以，城市供 热具有拥挤性公共物品的属性。 多年以来，我国城市供热的提供都以用热面积大小来计费，没有实行分户控制。在 这种状况下，一旦开始供热，任何一个在供热区域内的用户都不可能被排除在外，即使 他不缴费，也不能阻止他以城市供热热能取暖。此时，城市供热具有鲜明的非排他性。 当前，随着供热技术的不断改进和国家政策的倡导，包括西安在内的多数城市已开始逐 步推广供热分户控制和分户计量，解决了免费搭车现象，使城市供热和供水、供电一样， 谁缴费谁享用。此时，城市供热便具有了排他性。 ( 2 ) 城市供热管网具有较强的资产专用性。供热管网建设投资巨大，一旦投入资 金，形成设施成品，整个供热网络就不能挪作他用，所以城市供热的沉淀成本相当高， 这就决定了城市供热投资具有一定的区域性。 ( 3 ) 城市供热具有一定的自然垄断性。成市供热是通过管网进行输送的。整个供 热运行形成了一个相对固定且相对独立的网络系统，这就决定了其自然的垄断性。一方 面，这种网络系统建立投资量大，并且是构成城市供热固定成本的主要部分，具有鲜明 的规模经济性；一方面，城市供热的生产供应过程高度垂直相关，网络系统上下结合紧 密，只有网络到达的区域才能供热，所以具有鲜明的范围经济性。这两方面的特点决定 了城市供热具有鲜明的规模生产成本弱增性，即在一定的区域内( 由技术经济核定的有 效供热距离内) ，由一家企业生产全部产品比多家企业生产生产成本更低。所以，不需 1 2 西北大学硕士学位论文 要在同一区域内进行自由竞争，否则，将会重复配置资源，降低效率。 3 2 城市供热的实现目标 城市供热是由政府负责提供的准公共物品。政府的职能决定了在提供供热过程中， 一方面要对社会现有的人力、物力和财力进行合理配置，实现其效率水平；另一方面又 要兼顾社会公正公平，充分考虑人们的实际需要、收入水平和生活质量。和经济领域的 其它改革类似，效率和社会公正公平构成了城市供热供给的两个基本目标。当然，城市 供热的实现目标除效率和社会公正公平之外，还有其它实现目标，如供热安全，虽然它 也是政府监管的重要内容，但与城市供热的体制选择没有直接关系，这里不进行着重探 讨。可见，只有效率和社会公正公平与城市供热运行的体制模式直接相关，换句话说， 城市供热的体制改革，必须以更好地实现效率和公平作为出发点和落脚点。 3 2 1 效率目标 城市供热的效率水平指的是使社会总效益和生产总成本之差最大化的水平。要研究 效率水平，首先得从分析社会效益和生产成本开始。 城市供热所获得的效益就是人们得到适合生理需要的室温环境而改善生活质量或 免于因寒冷造成的病痛侵害所带来的价值。要衡量这种效益，就要对人们的舒适感和健 康改善进行估价。客观上，这种估价并不是很容易。况且，城市供热和许多物品( 如食 物、服装) 的消费有所不同，消费者不能随意地按照消费水平改变需求的质量和数量， 从而改变物品的边际效益，而必须使消费稳定在某一标准之内。比如居民用户的热消费， 一般必须适应人体生理需要的室温范围。所以，当前对这种效益的估价用一种替代办法 进行，即是用购买热能所付出的费用来实现，就是供热价格进行规制，用多少热，相应 的交多少费。供热价格受供热成本、税金和利润三种因素决定。城市供热生产成本的确 定可以通过对固定资产折旧、设备维护费用、原材料费用、人力资源消耗、管理费用等 进行综合核定来实现。 按照资源配置效率理论，市场和政府都可以作为资源配置的主体。在完全竞争的市 场条件下，只要具备以下五种必要条件，市场对资源的配置就最有效率：所有的资源都 为私人所有；每一个市场都有众多的购买者和销售者；没有任何购买者和销售者能够单 独操纵价格；购买者和销售者都可以享有充分的信息；资源可以充分流动并且可以无任 何阻碍地流向任何使用者【1 2 1 。因为作为公共物品的城市供热具有公益性、资产专用性、 第三章城市供热运行体制改革的理论理论分析 自然垄断性等属性，所以单纯以市场机制进行城市供热的资源配置，不可能实现最佳配 置效率，而必须以市场机制和政府手段相结合的机制，才能实现供热资源的有效配置。 3 2 2 公平目标 针对城市供热来说，公平意味着以下三个方面的含义：一是所有人都应获得最低数 量的该物品。即能有同等机会获得该物品，且提供供热服务不得低于某一标准。比如国 内多数城市将民用供热室内温度规定为不得低于1 8 c ( 士2 ) 1 。二是遵循统一供热价 格，且热价在保证供热成本的前提下，不能太多地偏离，供热企业不得为追求尽可能多 的利润而不加限制的哄抬热价，增加用户负担，影响社会稳定。三是多用多缴费，少用 少缴费。以上三方面含义，前两个方面体现了城市供热作为公共物品的公益性，是靠市 场机制是无法实现的，只有依靠政府的监管职能来实现；第三方面符合市场的公平交易 原则，需要用市场