（公共管理专业论文）地方政府问责制的问题及对策——以山东德州德城区为例.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：五型一 日期：丝尘! ：兰垄 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) ：、狱翩签磁 ：2 1 0 、s 2 ，乙 山东大学硕士学位论文 目录 摘要l a b s t r a t “00 t l o o i i d 2 第一章导论1 1 1 背景、目的、意义“1 1 2 国内外研究现状4 1 3 思路、方法l o 1 4 重点、难点、创新点1 1 第二章相关概念及理论基础l i d o l do bq p bo4 po o i 1 3 2 1 概念分析1 3 2 2 构成要素1 4 2 3 理论基础1 6 第三章德城区问责制实践、存在问题及原因1 9 3 1 发展历程1 9 3 2 德城区问责制实践2 5 3 3 存在问题2 7 3 4 原因分析9 t q l i b j l lq 3 0 第四章国外及香港地区问责制经验借鉴3 4 4 1 国外问责制现状3 4 4 2 香港问责制现状3 6 4 3 经验借鉴3 7 第五章完善地方政府问责制的对策4 0 5 1 规范问责的构成要素4 0 5 2 制定统一的问责法律4 2 5 3 建设良好的问责文化4 3 5 4 实施积极的问责机制4 3 5 5 培育成熟的公民意识4 4 山东大学硕士学位论文 5 6 打造透明的阳光行政4 5 参考文献”? 4 6 致谢一一”“”“5 3 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t s a b s t r a t 。1 a b s t r a t ：! c h a p t e ro n ei n t r o d u c t i o n 1 1 1b a c k g r o u n d 、a i m s 、m e t h o d s 1 1 2r e s e a r c ho nd o m e s t i ca n df o r e i g n 4 1 3t h r e a d 、m e t h o d s 。1 ( ) 1 4e m p h a s i s 、d i f f i c u l tp o i n t 、i n n o v a t i o n s 。1 l c h a p t e rt w or e l a t e dc o n c e p t sa n dt h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n l 3 2 1c o n c e p ta n a l y s i s ，1 3 2 2e l e m e n t s 1 z i 2 3t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n 1 6 c h a p t e rt h r e ep r a c t i c e ，e x i s t i n gp r o b l e m sa n dc a u s e so fd e c h e n gd i s t r i c t 1 9 3 1t h eh i s t o r yo fd e v e l o p m e n t 1 9 3 2p r a c t i c eo fd e c h e n gd i s t r i c t 2 5 3 3e x i s t e n tp r o b l e m ：2 7 ：；4c a u s a la n a l y s i s ：；( ) c h a p t e rf o u re x p e r i e n c eo ft h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ff o u r f o r e i g na n dh o n g k o n g 3 4 4 1a c c o u n t a b i l i t ys t a t u so f f o r e i g n 3 4 4 2a c c o u n t a b i l i t ys t a t u so fh o n g k o n g 3 6 4 3 e x p e r i e n c e 3 7 c h a p t e rf i v el i m p r o v et h ea c c o u n t a b i l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n t sr e s p o n s e 4 0 5 1s p e c i f i c a t i o no f t h ec o n s t i t u e n te l e m e n t so f a c c o u n t a b i l i t y 4 0 5 2l e g i s l a t ef o rt h eu n i f o r ml a wo f a c c o u n t a b i l i t y 4 2 5 3d e v e l o pag o o dc u l t u r eo f a c c o u n t a b i l i t y 4 3 5 4i m p l e m e n ta l la c t i v ec a d r ea c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m 4 3 5 5f o s t e rc i v i cm a t u r i t y 4 4 坐奎奎堂堡主竺垡垒壅 一一 一一一 5 6c r e a t eat r a n s p a r e n ta d m i n i s t r a t i v e 4 5 r e i - e r e n c e s 4 6 e x p r e s s t h a n k s 5 3 山东大学硕士学位论文 摘要 权力和责任是相统一的。地方政府党政领导干部问责制建立的目的在于规范地 方政府权力，确保地方政府责任正确履行。2 0 0 3 年“非典 事件，被看做是“开中 国官员问责的先河，随后问责之风愈演愈烈，2 0 0 8 年更被称之为“问责年，一大 批官员被问责或辞职或被免职。问责风暴过后，我们应冷静思考如何让问责能够更加 制度化，更加有效规范和监督政府及领导干部的行政行为，从而使其成为常态化的政 治制度，走入理性的科学发展轨道。2 0 0 9 年，关于实行党政领导干部问责制的暂行 规定的发布施行，建立了第一个全国统一的问责制度，也解决了以往学界提出的部 分问题。问责毕竟是一个实践问题而非纯理论问题，对地方政府问责制的实践而言， 使其常态化、制度化、规范化，仍然存在一些问题需要解决。 本文研究的主要目的在于希望通过对地方政府问责现状的调查和分析，结合地 方政府本身的特点，探索地方政府党政领导干部问责制制度化和规范化的有效途径。 本文将研究重点放在地方政府党政领导干部问责实施的有效途径上，而非对问责制泛 泛而谈。正是基于这样的考虑，笔者通过文献分析法、比较研究法、实证研究法等， 分五部分对地方政府领导干部问责制进行了积极有效的探索。第一部分主要是本文研 究的背景、目的、方法和国内外研究现状；第二部分重点分析了地方政府领导干部问 责制的相关基本概念和理论基础。主要是明确了地方政府和问责制两个概念、构成要 素及其理论基础。第三部分对我国问责制的发展历程做一个大致的梳理，着重分析了 山东省德州市德城区党政领导干部问责制的实践、存在问题及原因。第四部分考察了 问责制较为成熟的部分国家和地区的做法，并得出了对我国地方政府实践党政领导干 部问责制的一些经验借鉴。第五部分重点探索了党政领导干部问责制在地方政府有效 施行的若干途径，包括：完善问责制度，建设问责文化，培育公民意识，强化信息公 开等。但由于我国地方政府党政领导干部问责制的构建才刚刚起步，解决问题需要循 序渐进，政府的工作任重道远。 关键词：地方政府；党政领导干部；问责制 山东大学硕士学位论文 a b s t r a t a u t h o r i t ya n dr e s p o n s i b i l i t ya r ei nu n i t y t h ep u r p o s eo fa c c o u n t a b i l i t yo ft h el o c a l g o v e r n m e n ti st or e g u l a r i z et h eb e h a v i o ro ft h el o c a lg o v e r n m e n ta n dm a k es u r et h e l i a b i l i t yc a r r i e do u ti nap r o p e rw a y t h e “s a r s ”e v e n ti n2 0 0 3 ，w a ss e e na st h eb e g i n n i n g o ft h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，f o l l o w i n gw h i c hm o r ea n dm o r ee v e n t sa p p e a r e d t h e2 0 0 8 y e a rh a se v e nb e e nc a l l e d t h ey e a ro fa c c o u n t a b i l i t y ，d u r i n gw h i c ht h el a r g en u m b e ro f o f f i c i a l sw e r ea c c o u n t a b l eo rr e s i g n e do rr e m o v e df r o mo f f i c e a f t e rt h es t o r mo f a c c o u n t a b i l i t y , w e s h o u l dt h i n ka b o u th o wt om a k et h e a c c o u n t a b i l i t y m o r e i n s t i t u t i o n a l i z e d ，a n dh o wt om a k em o r ee f f e c t i v er e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o nt ot h e a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n so ft h eg o v e r n m e n ta n dt h el e a d i n gc a d r e s ，s oa st om a k ei tt h e n o r m a lp o l i t i c a ls y s t e m ，a n dm a k ei to n t or a t i o n a la n ds c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tt r a c k i n 2 0 0 9 ， t h ep r o v i s i o n a lr e g u l a t i o n so i la c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft h ep a r t ya n dg o v e r n m e n t l e a d e r i sr e l e a s e d , e s t a b l i s h i n gt h ef i r s tu n i f i e dn a t i o n a ls y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t y , b u ta l s o s o l v i n gs o m eo ft h eq u e s t i o n sr a i s e db yp r e v i o u ss c h o l a r s y e ta c c o u n t a b i l i t y , a f t e ra l l ，i sa m a t t e ro fp r a c t i c er a t h e rt h a nap u r e l yt h e o r e t i c a li s s u e s i nt e r m so ft h ep r a c t i c eo ft h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n t , t h e r ea r es t i l ls o m ei s s u e st ob er e s o l v e ds o 嬲 t om a k ei tn o r m a l ，s t a n d a r da n di n s t i t u t i o n a l i z e d t h em a i np u r p o s eo ft h i ss t u d yi st oe x p l o r eh o wt om a k et h ea c c o u n t a b i l i t yo fl o c a l p a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d i n gc a d r e si n s t i t u t i o n a l i z e da n ds t a n d a r d i z e da f t e rm a k i n g i n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i so ft h es t a t u sq u o ，c o m b i n i n g 丽mt h el o c a lg o v e r n m e n t so w n c h a r a c t e r i s t i c s t h i sa r t i c l ew i l lf o c u so ns t u d y i n ga ne f f e c t i v ew a yf o rt h ei m p l e m e n t a t i o n o ft h ea c c o u n t a b i l i t y , r a t h e rt h a ng e n e r a lp a r a g r a p h so nt h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m s o ，t h e a u t h o rw i l ld i v i dt h es t u d yi n t of | v es e c t i o n sa n du s ea n a l y s i s ，c o m p a r a t i v er e s e a r c ha n d e m p i r i c a lr e s e a r c ho nl a wt oa c h i e v et h ea i m 。t h ef i r s ts e c t i o no ft h ep a p e r i sp r i m a r i l y a b o u tt h eb a c k g r o u n d ，a i m s ，m e t h o d sa n dd o m e s t i c ，a n dr e s e a r c ho nd o m e s t i ca n df o r e i g n ； t h es e c o n ds e c t i o nf o c u s e so na n a l y z i n gt w or e l a t e db a s i cc o n c e p t s ( t h el o c a lg o v e r n m e n t l e a d e r sc a d r e sa n dt h e a c c o u n t a b i l i t y ) ，t h e c o n s t i t u e n te l e m e n t sa n di t st h e o r e t i c a l 山东大学硕士学位论文 f o u n d a t i o n i nt h et h i r dp a r t , t h ea u t h o rw i l lf i r s t l ys h o wt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s so fo u r a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，t h e na n a l y s i z e i t ss t a t u sq u o ，p r o b l e m sa n dc a u s e si nd e c h e n g d i s t r i c t , d e z h o uc i t y , s h a n d o n gp r o v i n c e ；p a r ti v , t h ea u t h o rw i l le x a m i n et h em o r em a t u r e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi ns o m ec o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，a n dc o m et oc o n c l u d es o m e e x p e r i e n c e sf r o mt h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo fo u rl o c a lp a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d i n g c a d r e s p a r tvt h ek e yi st o e x p l o r es o m e e f f e c t i v e a p p r o a c h e so fc a r r y i n gt h e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo u tw e l la tt h e l o c a lp l a c eb yt h e l o c a lg o v e r n m e n t ，i n c l u d i n g ： i m p r o v i n gt h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，m a k i n ga c c o u n t a b i l i t yc u l t i v e ，p r o m o t i n gc i v i c a w a r e n e s sa n ds t r e n g t h e ni n f o r m a t i o np u b l i ca n ds oo n h o w e v e r , t h ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e mo fo u rl o c a lp a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d i n gc a d r e si so n l yj u s ts t a r t i n gt ob u i l d ，f o r w h i c hw en e e dt of m dt h es o l u t i o n st ot h ep r o b l e ms t e pb ys t e pa n dt h eg o v e r n m e n t st h e k e ya n d h a sl o n g w a y t o g o k e yw o r d s ：l o c a lg o v e m m e n t ；t h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d i n gc a d r e s ；a c c o u n t a b i l i t y s y s t e m 3 山东大学硕士学位论文 第一章导论 推行和完善问责制是推进民主政治建设和实现社会公正的必然要求，是民主政治 建设和法治国家的必然诉求，也是实现政府廉洁高效的必要基础。 1 1 背景、目的、意义 1 1 1 选题的背景 我国2 0 0 3 年“非典事件中，因防治不力和隐瞒疫情等原因，时任北京市市长 孟学农、卫生部部长张文康被免职，被看做是我国官员问责制的开始。近年来，“重 庆开县井喷事件 、“吉林中百特大火灾 、“阜阳毒奶粉事件 、“山西黑煤窑事件 、 “4 2 8 胶济铁路特大事故等都有一大批官员被问责。2 0 0 8 年更是被称为“问责年 ， 山西省原省长孟学农、石家庄市原市委书记吴显国、贵州省瓮安原县委书记王勤等诸 多官员因各种原因而被问责，在中国引发了一场“问责风暴 。如何将突发性“问责 风暴”转向常态化问责制度成为社会关注的焦点。 党中央对建立问责制度高度重视。党的十六届四中全会提出，要依法实行问责制， 加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。党的十 七大提出，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。党的十七届二 中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见明确提出，要“健全以行政首长 为重点的行政问责制度，明确问责范围、规范问责程序，加大责任追究力度，提高政 府执行力和公信力” 。2 0 0 9 年6 月3 0 日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印 发了关于实行党政领导干部问责的暂行规定( 以下简称暂行规定) 。党的十七 届四中全会决定再一次提出“推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法 责任制 。这充分体现了党中央对这方面工作的高度重视，对加强党政领导干部的 管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，促进深入学习实践科学发展 观，提高党的执政能力和执政水平，具有十分重要的意义。在地方，长沙、四川、天 。本书编写组中共中央关于加强党的执政能力建设的决定辅导读本【m 】北京：人民出版社，2 0 0 4 ：9 宙本书编写组关于深化行政管理体制改革的意见解读【m 】北京：国家行政学院出版社，2 0 0 8 ：5 国本书编写组党的十七届四中全会决定学习辅导百问【m 】北京：学习出版社、党建读物出版社，2 0 0 9 56 山东大学硕士学位论文 津、重庆、海南、河南、深圳、江西等地也陆续出台了一系列官员问责的暂行规定和 办法。各地问责制的出台与实践取得了一定成效，但在实施推行中还面临诸多的约束 条件和制度困境，使其实际效果大打折扣。 笔者所在的山东省德州市德城区正在积极探索落实党政领导干部问责的有关办 法，先后制定了行政首问责任制、“四责一体 、五严禁、六不准、机关效能实施 办法、责任追究实施办法等规章制度，开展了“党风廉政建设年 、“效能责任追 究年 等一系列活动。经过一年多的实践，取得了一些实效，也暴露出不少问题。如 问责制度散乱，没有统一的问责办法；问责制停留在上问下责的层面，上级无人问责； 缺乏问责文化土壤，消极被动问责盛行；异体问责缺位，公众参与意识淡薄等。深入 研究党政领导干部问责在地方政府施行中存在的问题，探求建立地方政府问责制长效 机制的途径，是笔者研究的方向。， 1 1 2 选题的目的 理论来源于现实，又以指导实践为目的。自2 0 0 3 年以来，我国学界对闯责制的 研究也取得很多成果，对于什么是问责制、问责制的理论及现实意义等问题，很多学 者都已经进行过研究，并且一致认为问责制是现代民主政治发展的必然结果，具有重 要的现实意义。但是，对于目前的党政领导干部问责制在地方政府实施中存在哪些问 题，我国学界研究得则比较少。特别是在现有制度框架下，党政领导干部问责制应该 如何良性运行，这一问题更值得我们关注。本文在行政学、政治学框架下，以中国特 色的社会主义政策理论、“社会契约”理论、“委托一代理 理论、“善治 理论为地 方政府问责制研究的理论基础，对地方政府问责制的相关概念、构成要素、历史沿革、 现实缺陷等方面进行理论分析，并在借鉴国外和香港地区先进经验的基础上，通过对 山东省德州市德城区党政领导干部问责制实践的分析研究，探索党政领导干部问责制 在地方政府的有效运行问题。 1 1 3 选题的意义 党政领导干部问责制实际上是加强党风廉政建设和公务员制度改革中一个重要 组成部分，对我国政府有着极其特殊的影响。其本质是对公共权力进行监督以及对过 失权力进行责任追究，是责任政府的具体体现。其最终目的是增强官员的责任意识， 保证执政的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益。 一、现实意义 。杨建军，潘怀平我国官员问责制存在的问题及制度化建设思考川陕西广播电视大学学报，2 0 0 5 ，7 ( 3 ) ：4 3 2 山东大学硕士学位论文 第一，有利于加强对党政领导干部的管理和监督。党中央提出，治国必先治党， 治党务必从严。从严治党，首先就是要严格对党员干部的管理和监督。规范完善党政 领导干部问责制，有利于保证党政领导干部全面准确地贯彻执行党和国家的路线方针 政策和工作部署，及时发现并纠正给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损 失或者恶劣影响的失职行为，保证党政领导干部对自己的决策和职务行为负责。 第二，有利于增强党政领导干部的责任意识。党政领导干部是人民的公仆，全心 全意为人民服务既是党的宗旨，也是党政领导干部的最高职责。实行党政领导干部问 责制，就是要通过具体的责任追究和坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合 的原则，来强化责任意识、公仆意识和全局意识，使其牢固树立对人民负责的观念， 以对党和国家高度负责的精神，履行好党和人民赋予的职责，兢兢业业完成各项工作 任务圆。 第三，有利于提高党的执政能力和执政水平。规范问责制度，就是要督促广大党 政领导干部不断提高执政能力和执政水平，真正做到科学执政、民主执政、依法执政， 真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋 ，真正做到勤政廉政，更好地维 护和实现人民群众的经济政治文化利益 。 第四，有利于培养公民权利意识。问责制所形成的政治文化将让中国社会公众明 白过来，在官员面前自己才是主人，官员是可以被问责的，这是作为社会公民最基本 的权利，这有利于改变传统的“父母官、“官本位 的政治文化潜意识，进而在中国 构建起“以民为本”的政治道德，使得中国的政治关系开始进入了现代政治文明应有 的轨道。 第五，有利于加强党风廉政建设。加强反腐倡廉建设，必须坚持标本兼治、综合 治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治 腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。推行问责制，强化 责任和权力的统一，从制度上打击腐败，加大了反腐败的力度。同时，行政问责制提 供了广泛的、多方面的监督，推动政府的行为更加公开透明。完善行政问责制，通过 重塑政府形象和加强政府作风建设，必将进一步增强公仆意识，拉近政群距离，密切 干群、党群关系，营造良好的党风、政风。 二、理论意义 暂行规定起草组关于实行党政领导干部问责的暂行规定读本【m 】，北京：人民出版社，2 0 0 9 ：3 0 - 3 1 唐晓阳健全党政领导十部问责制的里程碑【n 1 南方日报，2 0 0 9 6 - 3 ( 5 ) 暂行规定起草组关于实行党政领导干部问责的暂行规定读本【m 】，北京：人民出版社，2 0 0 9 ：3 0 - 3 1 3 山东大学硕士学位论文 第一，宏观层面上。首先，从公共管理学角度看，研究党政领导干部问责制，有 利于从理论逻辑上防止公共权力的滥用，实现公平和正义；其次，从学术研究角度看， 研究党政领导干部问责制，有利于此领域研究成果的丰富和发展。 第二，微观层面上。有利于探索党政领导干部问责制有效运行的模式，为行政问 责制的具体实践做准备。 1 2 国内外研究现状 由于政治制度不同和时间的关系，目前国内外对问责制度的理论研究主要集中在 行政问责上。 1 2 1 国外研究现状 国外针对行政问责制的研究由来已久，行政问责制的实践也相对经验丰富。在民 主政治制度框架下，行政问责是民主政治题中应有之义。 美国学者杰m 谢菲尔茨最早对“行政问责”进行明确规范界定。他在1 9 8 5 年主 编的公共行政实用辞典和1 9 9 8 年主编的公共行政与政策国际百科全书中明 确的规范界定了“行政问责 的概念。其中，公共行政实用辞典将“问责 界定 为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行 为接受质问、承担责任”圆。 洛宾在重审民主责任一书中概括，要真正实施官员问责制，首先要厘清四个 相互独立而又相互联系的问题：“谁来设定行为标准和期望结果? 谁来负责达到这样 的结果? 谁来负责实施责任过程? 这一责任过程怎样运转? 首先要明确承担责任 主体对什么事负责、向谁负责、怎样负责等一系列问题，只有解决这些问题，才能建 构一个有效的责任机制的框架，从具体层面确保其有效实施。 法约尔在工业管理和一般管理中指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当 然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。 如果享有权力而拒不承担相应 责任，必然意味公共权力的无限膨胀，最终必然威胁民众权力的实现。因此，必须让 政府享有多大的权力就应承担多大的责任，政府问责就是一套实现政府权责对等的运 闫文仙我国行政问责制运行研究【d 】云南省：云南大学，2 0 0 8 4 j a y m s h a f r i t z t h ef a c t so nf i l ed i c t i o n a r yo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，n e wy o r k ：f a c t so nf i l ep u b l i c a t i o n s ，1 9 8 5 r o b c a d b e h n r e t h i n k i n gd e m o c r a t i ca c c o u n t a b i l i t y b r o o h n g si n s t i t u t i o np r e s s ，w a s h i n g t o n ，d c ，2 0 0 1 固法约尔工业管理和一般管理【m 】。北京：中国社会科学出版社，1 9 8 2 ：6 4 4 山东大学硕士学位论文 行机制。 特里l 库柏把公共行政人员的客观责任分为三层关系：对上级官员负责，即公 共行政人员最为直接地对他们所属组织的上级官员负责，执行上级的命令或已达成一 致的目标任务，同时为他们下属的行为负责；对民选官负责，即公共行政人员要把民 选官的意志当作公共政策的具体表现来执行：对公民负责，即公共行政人员要了解、 明晰和权衡公民的要求和其他利益。 斯图尔特将问责的内容分为五个层次，提出了阶梯问责模式。阶梯问责模式的第 一阶是“对诚实和合法性的解释和回应 ；第二阶是“过程问责”；第三阶是“绩效问 责 ；第四阶是“规划问责”；最后一阶是“政策问责 ，每一个阶梯的问责代表了一 套不同的问责标准 。 奥洛弗林提出了行政问责的三个决定要素。他认为，问责的有效与否决定于三个 方面，“信息沟通机制的有效程度；外部行为体对行政官僚决策的影响程度；自由裁 量权和既定权力对决策的影响程度。 他指出，通过有效的信息沟通机制，外部行 为体可以使行政官僚就其行为、计划及决策作出解释：只有当外部行为体有能力影响 到行政决策时，问责才有存在的可能；决策越重要，决策的自由裁量权就应该越少， 问责的愿望也就越能得到充分的实现。根据这三个决定要素实现程度的不同，他将问 责分为软弱的问责、分散的问责和有力的问责三种形式。 而其他有关行政问责的论述，更多地是在责任政府的理论体系中涉及。古德诺提 出了责任政府理念，认为“政府负责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制 。并在此基础上提出构建责任体系的设想。查尔斯吉尔伯特提出了两个层面、四种 途径建立行政责任机制的模型 。在实践中，为了加强对行政权力的制约和监督，预 防和惩处官员滥用权力和违法乱纪，许多国家都实行了行政 问责制度。上述学者关于责任、问责的理论已在行政问责实践中渗透到各国制定 的政府责任法、公务员行为准则等法律规范中，从而实现了将行政问责机制以 法律、法规形式确定下来。 1 2 2 国内研究现状 。库柏行政伦理学：实现行政责任的途径( 第四版) 【 i 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：总序 9 s t e w a l tj d t h er o l eo fi n f o r m a t i o ni np u b l i ca c c o u n t a b i l i t y i na g h o p w o o da n dc r t o m k i n s i s s u e si np u b l i c s e c t o r a c c o u n t i n g l o n d o n ：p h i l i pa l l a n ，1 9 8 4 ：1 7 铆m i c h a e lg o l o u g l i n w h a ti sb u r e a u c r a t i ca c c o u n t a b i l i t ya n dh o wc a l lw em e a s u r ei ta d m i n i s t r a t i o n & s o c i e t y 1 9 9 0 ，v 0 1 2 2 ，n o 3 ，n o v e m b e r 2 7 6 回古德诺政治与行政【m 】王元，杨百朋译北京：华夏出版社，1 9 8 7 ：2 3 周亚越行政问责制研究【m 】北京：中国检察出版社，2 0 0 6 ：i - 2 5 山东大学硕士学位论文 截至目前，我国的毛寿龙、杜钢建、宋涛、黄健荣、汪永成、周亚越等学者已发 表了不少关于问责制度的学术论文或专著。有的主要探讨了问责制度的理 论基础：有的专门探讨了问责制的内涵与意义、对象与范围；有的着重对香港高 官问责制进行评析并分析其借鉴意义。如： 宁波大学教授周亚越认为，行政问责制是构建责任政府、实现政治文明、建设和 谐社会的重要途径。她认为：行政问责制主要包括六个方面：问责客体、问责主体、 问责范围、问责程序、问责责任体系、问责后果。她认为我国现行的地方性行政问责 制法规规章存在着众多缺陷。如：问责程序缺乏可操作性、问责事由规定不具体、问 责后果规定不统一、问责法律依据缺失等等。中国的行政问责制必须改变目前行政色 彩浓厚的“以上问下一的问责方式，而应建立具有明显民主特性的“以下问上 的问 责方式。她指出，不能靠“问责风暴 ，而应该通过法律制度的完善来加强行政问责。 而行政问责的法律缺失，正是制约我国行政问责实现的根本难题，制定全国统一的行 政问责法是完善行政问责制的紧迫要求。她强调，在行政问责制中，即使有制度硬 ， 件，也需要从软件上予以补充，其核心和灵魂就是行政问责文化。 国家行政学院教授杜钢建认为，在中国的行政改革中“可问责政府 的理念深入 人心，问责正成为中国新一轮政治改革中的亮点。他认为，引咎辞职是责任人承担政 治和社会责任的一种行为，能够有效填补承担法律责任与道德责任之间的空白，有利 于建立严格的行政责任追究制度。圆。 中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙认为，行政问责的实施过程中存 在着制度化和程序化不强的问题，并将当前问责制归纳为“行政性问责 ，即问责的 依据是行政性，主要取决于上级领导人的意愿和意志，被问责的下级官员在问责过程 中处于消极被动的地位。他还认为要想解决这个问题，就必须推动行政问责制从“行 政性问责 向“程序性问责 转变。在他看来，相对于人为因素的“行政性问责 而 言，“程序性问责”是依据法律制度进行的问责，对官员责任的认定有充分的法律依 据，而不是简单的行政行为 。 吉林大学行政学院副院长张贤明教授从政治逻辑层面上论证了对官员实施行政 问责的必然性。在他看来，主权在民的思想明确了授权与被授权、代表与被代表的关 系，公民代表在获得公民授权的同时，也就承担起了对公民应尽的责任。行政问责是 m 周驱越行政问责制研究【m i 北京：中国检察出版社，2 0 0 6 ：i - 2 9 杜钢建走向政治问责制【n 1 中国经济时报，2 0 0 3 5 2 6 ( 4 ) 9 毛碍龙行政性阅责与程序性问责【j 】决策咨询，2 0 0 4 ( 8 ) ：4 5 山东大学硕士学位论文 公共行政基本原理的具体体要求，也是权责一致原则的具体要求。问责的目的是重新 规范权力与责任的关系，实现权力与责任的对应。 吉林大学的张创新、赵蕾认为，我国行政问责要想从“新制向“良制 转变， 需要加强三个方面。首先要确定行政责任，包括是否追究行政责任、追究谁的行政责 任及追究何种行政责任这三方面的确定：其次是追究行政责任，它是实现行政问责价 值的保障和归宿。在追究行政责任时，要把